全域土地綜合整治視角下村莊規劃編制探索

景靈旺

(貴州省第三測繪院,貴州 貴陽 550000)

村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃,是強化村莊國土空間開發保護,實施村域國土空間用途管制,鞏固脫貧攻堅成果的重要手段。要實現鄉村地區全面振興,就必須優先推進村莊規劃編制,必須重點解決土地資源配置問題。土地是村莊產業的生產基礎和關鍵,全域土地綜合整治通過土地這一平臺,解決村莊在鄉村振興中的各類發展需求與制約難題。故而研究全域土地綜合整治背景下的村莊規劃的編制方法,有助于進一步促進鄉村振興[1]。

1 全域土地綜合整治試點工作背景與整治任務

1.1 工作背景

從2019年中央發布的建立國土空間規劃體系的相關文件開始明確了要編制“多規合一”實用性村莊規劃。自然資源部辦公廳發布的做好村莊規劃、促進鄉村振興等文件都提出了要有序推進“多規合一”實用性村莊規劃的編制,貴州省在此基礎上進一步推出了村莊規劃編制要求,此后,2021年省自然資源廳印發了《貴州省村莊規劃編制技術指南(試行)》,對全省行政區域內村莊規劃的編制要求、規劃內容、成果要求等方面作出了明確指引。指南作為規劃編制的重要依據,明確了本輪村莊規劃主要包含村域規劃和自然村(組)規劃兩個層次,結合村莊的基礎現狀,研究具體發展需求,采用“基礎內容”+“細化增補內容”相結合的方式開展村莊規劃編制[2]。

2019年,自然資源部也同步印發了開展全域土地綜合整治試點相關工作的文件,提出了相應的目標任務、支持政策和工作要求,后一年相關實施要點印發,明確了規劃與試點的關系、相關指標等內容。其中對村莊規劃提出了“將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊,明確組織管理,實施時序,項目安排、資金估算和投資來源等”[3]。

1.2 整治任務

全域土地綜合整治是村莊發展的重要基礎支撐,其相關研究與鄉村振興、國土空間規劃等方面存在較多的交集[4]。推動探索全域土地綜合整治與規劃編制之間的相互影響機制及促進方式,明確全域土地綜合整治對鄉村振興的促進作用,以及村莊規劃的實施保障之間的關聯性研究有較重要的發展意義。

結合相關文件可知整治試點主要原則為因地制宜、實事求是、客觀準確,可量化、可統計、可考核,重點任務為以下4類:1)農用地整理:包括低效林草地和園地整理、耕地提質改造等。2)建設用地整理:包括低效閑置建設用地整理,優化用地格局,提升農村建設用地使用效率和集約化水平等。3)鄉村生態保護修復:包括人居環境整治等,提高防御自然災害能力,保持鄉村自然景觀和農村風貌等。4)鄉村歷史文化保護:充分挖掘鄉村自然和文化資源,保持鄉村特有的鄉土文化,注重傳統農耕文化傳承,保護歷史文脈。

2 實用性村莊規劃與全域土地綜合整治的關系

村莊規劃的編制總體目標是為了實現鄉村地區的全面振興,全域土地作為重要的基礎支撐,可以幫助解決村莊發展過程中出現的耕地破碎、產業空間布局分散、基礎設施配套不足等問題,重點需要優化土地資源要素配置,完善國土空間整體布局結構。按照鄉村發展的基本導向,落實全域土地綜合整治各項工程措施,強化與村莊規劃編制各環節的融合作用,能有效實現規劃編制的“實用性”功能[5]。

2.1 農用地整理

1)強化耕地保護目標責任,助力農業規模化發展。目前山區耕地破碎化、不集中、坡度大、質量低等現象突出,總體來看第三次國土調查耕地圖斑數量低于2 000 m2的占比過半,不利于土地流轉和規模化種植。為實現優化耕地布局,落實永久基本農田保護,重點實施現狀耕地“小田改大田”、削減田土坎等工程,增加耕地數量,提高耕地質量與連片度。同時結合農業產業結構調整情況,推進低效農用地整治工程,有序推進耕地后備資源開發,增加有效耕地規模。

2)配套完善農業生產設施,推動農業現代化發展。推進耕地“三位一體”保護,還需要加強耕地質量提升。布局耕地提質改造以及高標準農田建設,結合灌溉設施建設、產業路建設、土壤改良、企業生產管理等方式有助于增加農業種植機械化水平,提升耕地平均質量等級,實現農田產量提升,同時又能方便農作,提升農戶種植積極性,改善農田撂荒的情況。

3)統籌優化農田生態系統,推動生態興農建設。有效推動提升田容田貌改造工程,打造農業生產景觀,結合農產品開發、旅游產品開發,深入探索生態化農業附加值實現路徑。重點加強村莊污水處理、防止土壤污染、推動石漠化、水土流失治理等。

2.2 建設用地整理

1)做好閑置土地資源盤活,增強建設用地集約高效利用。結合現狀摸底調查,村莊內有部分閑置村集體建筑、閑置住宅等,建筑質量較好,設施較為完善,可通過復合利用拓展土地使用功能。在符合國土空間規劃確定的用地類型、控制性高度、鄉村風貌、基礎設施等要求的前提下,鼓勵對依法登記的宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地等農村建設用地,采取多種方式進行復合利用,發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。

2)增強鄉村自我造血功能,按需推進城鄉建設用地增減掛鉤。根據目前鄉村地區居住信息調查,村莊內存在數十戶無人居住宅基地、廢棄的采礦用地(以開采砂石為主)等,通過整理這部分閑置土地,按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則,可得到騰挪指標。指標首先用于保障村莊建設用地指標,包括農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等改善民生事業的用地需求。同時重點用于農村一二三產業融合發展,為鄉村發展注入活力,其他節余的建設用地指標可進行流轉,用于占補平衡等。

2.3 生態保護修復

按照山水林田湖草綜合治理的要求,提升村域范圍內人居環境品質,改善農村生態環境短板,需做好以下幾點:一是要加強水污染防治和水生態修復,通過河道清淤、駁岸處理、生境重構等措施,恢復水域生態環境。二是做好森林生態保護修復,落實生態保護紅線管控范圍及要求,加強損壞林、殘次林、裸露山體修復等工程。三是開展土壤污染治理修復工作,打造土壤污染防治試點示范區。深入開展地力培肥及退化耕地治理,減少使用農藥化肥,降低農業種植帶來的土壤污染風險。

2.4 歷史文化保護

基于“鄉愁文化”的發展背景,深入發掘鄉村特有的鄉土文化價值、注重農耕文化傳承與保護村落歷史文脈對村莊的發展起到至關重要的作用。重點做好把文化、藝術和生態田園的元素融入到鄉村的發展中去。做好歷史文化保護要素的保護性開發,劃定歷史文化保護要素的保護范圍,明確管控規則及要求。結合農文旅一體化發展要求,鼓勵結合鄉村文化拓展相關創意產業。

3 銅仁市長坪村村莊規劃編制實踐

3.1 長坪村莊概述

長坪村位于銅仁市碧江區壩黃鎮西南部,東與官莊村、龍井村接壤,南與太坪村交界,西與江口縣壩盤鄉毗鄰,北與龍井村隔河相望(見圖1)。長坪村是進入碧江區的第一站和西大門,杭瑞高速從村寨北部穿境而過,村寨距離壩盤收費站4 km。G354國道從村域北部穿過,交通區位優勢明顯。長坪村充分利用壩區土地資源,主要發展第一產業,目前已流轉土地3.57×105m2發展葡萄、獼猴桃,建設有休閑農旅、文化設施等。

3.2 現狀問題解析

1)農業發展瓶頸,三產融合不足。長坪村內主導產業為葡萄,可種植空間已飽和,品種提質和培育有待加強;此外,現狀產業觀賞性較差,受季節性影響較大。

2)產業及配套落地較難,缺乏規劃引導。特色田園和土地整治規劃的建設項目銜接不足。

3)預留分戶宅基地不足,需盤活存量建設用地。現狀村民分戶新建住房意愿強烈,部分閑置用地未得到盤活利用,存在“一戶多宅”現象。

4)人居環境風貌不統一,生態產業化待提升。村莊景觀綠化品質有待提升。

5)文化價值挖掘不充分,開發利用效率低。長坪村有豐富的歷史文化與民族文化底蘊,文化展現形式較單一,文化旅游設施建設尚未完善。長坪村產業及文化建設現狀見圖2。

3.3 整治主要任務

統籌安排全域土地綜合整治與生態修復項目,進一步優化長坪村土地資源配置,增加實際耕地面積,完善基礎設施配置與產業發展配套,保障鄉村振興進一步實現。按照村莊定位、產業發展、設施配套完善等建設要求,規劃期內總體建設項目擬占用耕地4.94 hm2,整治區域內通過未利用地開發、削減田坎、農村宅基地復墾實現新增耕地,預計新增耕地面積5.11 hm2。長坪村預計凈增新增耕地面積0.17 hm2。

3.3.1 農用地整治

以提高農業綜合生產能力為目的,按照因地制宜、改善條件、提高耕地質量的要求,對潛力區域實施農用地整治項目。

1)提升耕地連片度,推動小田變大田。整治區域內實施高標準農田建設、旱地改水田等工程項目,選擇現有耕地中,地勢平坦、土壤肥力好、水源充足的耕地,通過減少田土坎,增加實際耕地面積,計劃實施面積52.1 hm2。

2)做好后備資源開發,提升土地利用價值。規劃布局未利用地開發、低效園地整理項目,重點對土地進行平整、翻耕以及后期培肥等工程,開發成旱地。計劃實施面積為0.87 hm2。

3)調整其他農用地結構,優化特色產業空間。規劃布局葡萄種植區域土壤的改良工程,提升畝產產量;擴大精品水果種植規模,種植獼猴桃、紅心柚,計劃整合園地工程面積為26.33 hm2。

4)完善農業基礎設施建設,提高耕種便捷性。規劃在農田整治區域內布局機耕道建設工程,同時對耕地及田間道路、溝渠、田坎等用地通過土地平整、排灌設施完善等工程進行整治,計劃實施面積3.68 hm2。

3.3.2 建設用地整治

長坪村鄉村振興產業發展以葡萄種植為主導產業,衍生發展葡萄酒特色供給與產品加工體驗,結合城郊親子游市場,農耕文化、農業科普教育發展城郊旅游產業,打造一二三產業聯動融合發展的多元融合的經濟模式(見圖3)。

結合產業發展引導,建設用地整治按照復合利用、指標騰挪等方式,對整治區域內的建設用地進行高效整合利用。

1)引導閑置土地資源更新利用。通過閑置用地、單功能建設用地的功能復合方式,配置旅游服務商業、餐飲、住宿等設施。落實銅仁市“一帶雙核”文旅產業上位引導,完善長坪村的旅游服務功能,利用村莊內閑置的小學用地,打造功能復合利用試點,以村集體+平臺合作方式共同打造旅游集散、農產品展銷的旅游集散中心,更新項目面積為0.17 hm2。

2)強化建設用地的空間優化配置。按增加掛鉤的整治方式,對低效、閑置和廢棄的建設用地進行復墾,在確保農民安置和發展用地的前提下,用于拓展城鄉建設用地空間。規劃實施增減掛鉤整治項目面積為0.22 hm2。

3.3.3 生態修復

1)重點開展生態空間保護修復。實施錦江河沿岸綜合治理,加強沿岸禁養區內畜禽養殖搬遷與農業面源控制;加強沿岸綠化與景觀打造,構筑多樣性的山水空間形態,建設宜居的水系生態景觀系統。規劃布局河道緩沖帶建設0.35 hm2。

2)總體優化三類空間生態品質。強化農林濕地的生態系統碳匯的重要功能,重點強化農田耕地管理,改變灌溉方式,實施有機肥調整、秸稈還田等措施,提升土壤碳儲量。推進農村居民點植樹造林、景觀綠化工程,布局村莊綠化美化工程、農田生態修復0.12 hm2。

3)探索建立生態鄉村碳匯補償機制。有序推進生態產品的基礎工作,公共產品類生態產品價值核算數據和結果共享,探索建立長坪村規模林地、油茶種植基地、基本農田生態碳匯碳交易平臺。對荒山、破損山體實施碳匯造林工程,規劃布局裸露山體修復0.16 hm2、林分組成優化項目1.13 hm2。

3.3.4 鄉村歷史文化保護

1)實體保護要素。長坪村范圍內有2棵杉樹為古樹名木,規劃設立保護標識牌,逐步引導村民傳承民族文化。皇龍古寨、瑤族部落周邊建筑群為特色風貌區,規劃分組劃定建設風貌分區,強化歷史風貌的延續性。

2)優秀文化內涵挖掘。長坪村半溪組的舒芳芷藝術館及周邊建筑群、皇龍古寨、瑤族部落是重要的村莊發展歷史風貌群,創新開發利用模式。

一是抓文化傳承。深度挖掘瑤族民風民俗資源、人文資源等,組建文藝演出、文化宣傳等隊伍,大力開展瑤族、土家族文化挖掘與傳承推廣。組織鄉賢編制村史、村志、村書等文化載體,講好長坪故事。

二是建設文化設施。統籌利用村內閑置資源,建設農耕知識培訓基地、主題廣場、活動中心、農耕藝術長廊等文化設施。

三是創新文創經濟。充分發揮長坪傳統文化和民俗文化,創新發展文化研學、鄉村民宿、文化體驗等文創經濟。

四是抓文化宣傳。廣泛開展以社會主義核心價值體系為根本的農村精神文明宣傳,增強村民的文化自信。

3.4 試點實施保障

3.4.1 實施時序控制

長坪村安排建設項目共37個,分為近期(至2025年)實施、遠期(至2035年)實施。結合規劃項目的實施時效性、效率、效益等評價標準,近期重點落實基礎設施完善、全域土地綜合整治近期項目、主導產業提質增效等項目,共18個。遠期計劃落實產業配套項目、全域土地綜合整治遠期項目、人居環境整治等工程,共19個。

逐個項目建立健全管維機制,分類管理。一是生態修復、土地整治、公共基礎設施配套建設等項目由村委會進行管理;二是產業發展類項目由村級合作社運營和管理;三是旅游服務類項目邀請具備資質條件的第三方運營機構進行管理、運營及維護,村級與第三方簽訂合作協議,按比例進行分紅。

3.4.2 自然村組圖則引導——以長坪組為例

長坪組居民點是村委會所在地,分類為集聚發展類村莊。至2035年,規劃人口預測規模為207戶,621人。主導產業為葡萄、紅心獼猴桃。地理位置處于銅仁市全域旅游“一帶雙核”布局中,有重要的旅游服務功能。重點打造農業產業示范基地、農耕文化教育基地及城鄉村旅游體驗點。

規劃統籌劃定村莊建設邊界7.16 hm2,其中新增集中建設宅基地面積為3 112.95 m2。并結合村域相關設施規劃內容,落實村組內基礎設施和公共服務設施用地規模及布局,明確各項設施服務要求(見圖4)。

3.5 一張圖系統動態監管

結合市縣級統一建立的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的動態管理體系,村域內重點完善全域土地綜合整治信息統計,耕地占補平衡動態監管、永久基本農田檢測監管、城鄉建設用地增加掛鉤信息統計等進行數據共享和更新。村莊重點及時填報全域土地綜合整治信息系統備案,在實施前完善好相關審批文件備案、村莊規劃數據庫建設、整治區域矢量化數據,以及規劃編制的相關程序完善情況。

全域土地綜合整治的實施成果更新后,將同步完善耕地質量等別更新評價成果,新增耕地情況等內容,相關矢量數據應當符合國土空間基礎信息平臺有關要求。

4 結語

隨著生態文明建設新時期的到來,村莊規劃對于保障鄉村地區的用途管制、生產建設等起著至關重要的作用。除基本內容以外,還兼顧地區特色可增加相應的其他規劃內容,其中全域土地綜合整治作為新納入村莊規劃主要內容的一部分,結合其本身較強的實施性、可操作性等特征,在如何保障村莊規劃在村域內盤活好存量,布局好增量,控制好總量中起到至關重要的作用。基于此,完善“多規合一”實用性村莊規劃的編制,強化對國土空間資源的全要素管控,盤活村莊資源,推動村莊產業振興的發展上,應在全域土地綜合整治的細化管控、保障實施方面加強深入研究[6]。