財政預算一體化系統基層建設淺析

宋 航

（日照市婦幼保健院，山東日照 276800）

1.財政預算一體化系統基層建設的基本情況

“預算管理一體化”是財政部根據我國財政改革和管理工作的實際需要作出的重要工作安排。它是“貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署的重要保障，是適應國家治理體系和治理能力現代化要求而建設的支撐財政運行和財政改革的一項重要基礎工程，在我國財政史上具有里程碑意義”[1]。

落實中央“預算管理一體化”的上述指示需要借助財政數據信息平臺的建設來進行。2022 年上半年，中央預算管理一體化系統的基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算執行等功能模塊相繼上線。隨后，全國各基層試點部門和單位運用該系統，成功開展了本年度的預算編制和預算執行等相關業務，初步驗證了該系統各功能模塊的有效性。

習近平總書記指出“惟以改過為能，不以無過為貴”[2]。從基層實踐的角度反思中央預算管理一體化系統，有利于該系統在全國范圍內的改進和推廣，落實好《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的相關要求，實現“推進財稅金融體制改革”[3]的既定目標。

2.財政預算一體化系統基層建設的完善空間

2.1 系統的穩定性和安全性存在進一步提升的空間

從測試情況上看，財政預算一體化系統無明顯的漏洞，業務模塊操作順暢，尚能滿足各單位、部門預算編制的工作需求。但是從使用情況上看，在指定的瀏覽器上登錄或操作存在卡頓現象，特別是在業務操作高峰期時，即出現操作失靈、信息錯亂等情況，嚴重影響工作的質效性。隨著系統功能的擴展與完善，是否存在加重卡頓的問題，是否存在數據安全風險，這無疑為財政預算一體化系統穩定性及安全性提供了提升的空間。

2.2 系統賬號與工作崗位之間存在進一步匹配的空間

基層財政管理人員在財政預算一體化系統的使用過程中發現各業務模塊賬號均不相同。目前，財政支出科室有虛擬科室賬號、個人審核賬號、政府采購錄入賬號、政府采購執行賬號、非部門預算單位賬號、非部門預算單位主管賬號等各種賬號；預算部門、預算單位還有支付賬號、部門系統賬號（預算轉移支付資金）等不同賬號。部分對口的部門、單位由于工作人員數量限制，其本身并未完全實現相關崗位的分離，日常執行一項工作要在不同賬號之間不停切換，這為財政預算一體化系統的基層建設留下了進一步匹配的空間。

2.3 資金撥付流程存在進一步精簡的空間

財政預算一體化系統的設計要求：一項未列入預算部門、單位年初預算的資金撥付通常要經過立項、項目調劑、用款計劃申請、資金支付4 個流程，而每一個流程需要經歷單位、部門、支出科室、績效科室、預算科（國庫科）這幾個節點，不同流程在不同節點有著不同操作。基層財政管理人員在財政預算一體化系統的使用過程中發現當財政支出科室在面對多個部門同時有不同項目撥款的情形時，需要人工記錄哪一筆資金在哪一個流程、到了哪一個節點。這些操作不僅復雜，而且容易遺漏。在面對較為緊急的資金撥付任務時，操作人員為盡快走完這些流程，需要與預算單位、主管部門、財政部門等頻繁溝通，某一節點操作人員是否熟練與是否在崗就可能影響到緊急任務的完成時效。因而，財政預算一體化系統在資金撥付流程上存在著進一步精簡的空間。

2.4 資金管理權責劃分存在進一步明晰的空間

基層工作人員在實際的系統操作過程中可能會遇到某項資金的資金主管科室與業務主管科室不是同一科室的情況，此時，要想在同一支出科室實現整個資金撥付流程，就需要開通被撥付資金單位的管理權限。而開通該單位的權限并不能局限于某一項目，這就導致同時有兩個或者多個不同的財政支出科室有權對同一預算單位的項目資金實施調劑，指定資金填報方式、審核用款申請的權限。例如，某衛生學校業務主管科室為科教文科，某衛生健康培訓項目資金的主管科室為社保科，該項目資金撥付至衛生學校需要為社保科科室賬號及個人賬號開通衛生學校立項、調劑、用款審核等流程權限。此時，社保科和科教文同時具有對該筆項目資金的審核權限，社保科同時具有審核該衛生學校與該衛生健康培訓項目之外的其他資金用款計劃的審核權限，這種情形存在著某種程度的管理風險。所以，財政預算一體化系統需要進一步明晰資金管理的權責劃分。

2.5 部分業務模塊存在進一步系統優化的空間

財政預算一體化系統是一項因地制宜、與時俱進的系統工程，需要開發者與使用者及時聯系，以不斷開發新的功能模塊、實現模塊間的有機配合。根據基層人員的使用反饋發現，該系統部分模塊的功能尚未完全實現，各業務模塊之間也缺乏緊密的聯系。例如某市的年度預算通過單獨開發的預算公開程序，并未整合至一體化系統中，預算部門、單位將一體化系統中的預算批復導出，重新錄入單獨開發的程序中形成預算公開資料。目前，該單位自有資金賬戶暫不能納入一體化系統管理，零余額賬戶收入、支出資金能通過會計核算模塊自動生成基本的記賬憑證，自有資金賬戶尚需手工錄入系統。而該市公立醫院因單位自有資金賬戶資金量遠超零余額賬戶，財務記賬尚未使用一體化系統會計核算模塊，所以截至年中，該市尚未明確當年決算的實施方案，不能確定是否由一體化系統決算模塊生成。如果按以上方案自動生成決算，那么該市公立醫院未通過會計核算模塊記賬是否會對決算帶來影響尚無法確定。單位自有資金賬戶未實現在一體化系統付款功能，導致政府采購預算的單位資金部分不能在系統完成閉環，單位在完成政府采購模塊操作掛接單位自有資金指標后，無法在一體化系統實現付款，需線下自行支付。所以，面對上述實務中遇到的問題，財政預算一體化系統尚存進一步系統整合與優化的空間。

2.6 操作培訓存在進一步提升質量的空間

受新冠疫情影響，此次財政預算一體化系統的操作培訓大多是在線上進行。針對新流程、新業務的操作培訓較為依賴網絡信息平臺。基層培訓一般采取各預算部門自行下載操作手冊進行學習、遇到問題時單獨進行溝通的實踐路徑。這就可能造成有些部門、單位對操作手冊的理解與其實際意義存在一定偏差，最終影響培訓效果。有些基層財政單位曾嘗試組織系統工程師與預算單位面對面溝通，但發現溝通時涉及的部分使用問題需要不同層級的部門協同解決。另外，有些部門存在的問題具有行業特殊性，系統工程師對該行業的了解又不會深入，所以也會造成溝通效果不甚理想。因此，財政預算一體化系統可能需要加大力度提升操作培訓的質量。

3 財政預算一體化系統基層建設的完善策略

預算管理一體化是深化預算管理制度改革的必然要求，為了滿足新政策環境下進一步提高財政管理水平的要求，必須完善財政預算一體化系統基層建設，包括提升系統的穩定性和安全性，完善系統功能，優化系統操作，以及提高工作人員的技術水平，探索新問題的解決路徑與加強預算系統管理，具體策略實施如下。

3.1 提升系統穩定性和安全性

預算一體化系統的穩定性和安全性關系重大，必須著眼于實際需求，解決系統漏洞、反應遲鈍、數據安全風險等問題。首先要整合優化現有的信息系統，根據業務操作需求擴大服務器容量，提高信息傳輸速度，提高系統自動化水平，以及完善數據安全防護體系，確保預算一體化系統的穩定性及其操作的流暢性。只有保證系統穩定性和安全性，才能為提高財政預算工作質量奠定良好的基礎。

3.2 完善系統功能

完善預算一體化系統的基礎功能，實現報表自動生成、賬表數據審核校驗，功能模塊有效銜接等，并在此基礎上將預、決算公開整合入預算管理一體化系統，進一步優化系統操作流程，減少不必要的工作任務。盡快實現與國有資產管理系統對接，將國有資產管理與采購、會計核算進行融合。在系統主界面展示各業務板塊，實現操作層面順暢的自由切換。在操作主界面加入代辦事項提示，將各流程未完成事項以流程圖顯示，使流程節點清晰明了。同時優化查詢和導出功能，如支出標準和績效指標可以根據關鍵詞查詢，支持查詢結果的全部導出。如表格中自動計算的相關列與其他列有顏色區分，便于工作人員分辨出數據之間的關系。再如強化單表審核功能，若出現漏審項或是錯誤，提示遺漏的地方和錯誤的原因，便于工作人員修改。由此達到降低工作難度，減少工作量的目的，確保系統工作效率和質量的提升。

3.3 優化系統操作

基于當前系統賬號使用帶來的不便，技術人員應當整合賬號功能權限，根據預算部門、單位具體需要，按照其提出的申請，將賬號功能進行整合。可考慮在錄入賬號密碼后選擇目的功能模塊，主管賬號控制賬號可登錄的模塊權限即可，避免過多切換賬號影響工作效率。

3.4 提升工作人員的技術水平

財政部門和各預算部門單位應當將預算一體化系統上線作為一次契機，將單位內部相關業務流程重新梳理規范，使內部業務流程與預算一體化管理系統深度融合。要對相關工作崗位展開培訓，其目的不僅僅是工作人員的系統操作能力的提升，更重要的是預算一體化思維的建立和業務基礎知識的積累。培訓可以采用理論和實踐相結合的模式，一方面，將業務流程和系統操作以視頻的方式發給財務人員，要求財務人員根據業務內容進行上機試練，夯實業務基礎和提升實操能力；另一方面，將業務和實操中的重難點以提煉問題和解答匯總的形式分享給財務人員，要求財務人員在邊操作、邊答疑中更新知識技能。通過完善培訓管理制度加強培訓考核評價，確保財務人員按照要求完成各項培訓學習任務。

3.5 探索新問題的解決路徑

建議由各部門分別成立專家成員小組，由專家組定期匯總本部門在使用預算管理一體化系統中發現的問題，并積極與財政部門及工程師展開溝通交流，使個性化問題在部門內部形成統一解決方法。明確問題責任科室，在財政部門內部形成答疑責任制度，使預算部門、單位提出的系統問題能夠精確找到解決問題的責任人。首先由對口支出科室將問題分類，區分預算部門、單位遇到的是政策法規問題、系統操作問題、還是專業技術問題。其次由相關責任科室進行解答，能實現遇到問題問該問的人，科室回答該回答的問題的目的。最后要對相同、相似問題及時歸納整理，將處理方式方法在業務流程各個節點之間進行商討，拿出統一意見。財政部門內部定期研討與交流，并主動與各部門專家組分項經驗，避免工作人員時間、精力的浪費。總之，通過堅持探索問題，解決問題的思路，完善預算一體化系統應用，確保預算工作精準落實到位，為后面的工作夯實基礎。

3.6 將各單位自有資金賬戶納入預算系統中集中管理

目前年初預算批復的資金僅包含財政資金及列入當年政府采購預算的自有資金。應提前部署單位自有資金納入一體化系統相關事宜。實現自有資金收支統一在一體化系統進行會計核算，以便于銜接年末決算編制。同時財政可以對單位自有資金情況進行有效的監控，盤活單位存量資金，避免一方面單位結存大量資金，一方面還每年申請財政資金的情況，借此提升財政性資金的使用效率，減輕疫情影響帶來的財政壓力。

4.結語

財政預算一體化系統的基層建設不是一蹴而就的，它需要在實踐中不斷發現問題、積累經驗，這就要求系統的設計者和使用者以實事求是的態度看待系統的更新與發展，以揚棄的方法實現系統的守正和創新。相信在基層實踐與頂層設計的相互融通中，財政預算一體化系統必將傾聽到更多來自基層的呼聲，必將在深化財稅金融體制改革的大潮中貢獻自己的一份力量！