鄉村振興戰略下的實用性鄉村規劃研究

2023-08-15 03:33:24吳斌董文成項磊索曉晶高賀

村委主任 2023年5期

吳斌董文成項磊索曉晶高賀

摘要：鄉村振興戰略是黨的十九大報告提出的一項重要戰略，是新時代我國“三農”工作的總抓手和實現農業農村現代化的重大決策部署。實用性鄉村規劃是實現鄉村振興的重要手段。文章在論述實用性鄉村規劃特點的基礎上，分析了近年來我國實用性鄉村規劃中存在的共性問題，并從鄉村規劃調研、鄉村分類管控、鄉村規劃定位和建立反饋機制等方面提出實用性鄉村規劃編制思路，旨在為提升鄉村規劃實用性提供參考，為鄉村建設提供科學依據。

關鍵詞：鄉村振興；鄉村規劃；實用性

文章編號：1674-7437（2023）05-0113-04 ? ? ? 中國圖書分類號：TU982.29 ? ? ?文章標識碼：A

村莊是農村人口生產生活的聚居地，是農業、農村、農民發展的依托和根基[1]。長期以來，城鄉二元結構不僅影響了鄉村的可持續發展，導致了城鄉發展的不平衡、不協調，使得鄉村價值定位不足、人口老齡化、土地撂荒和產業衰退等問題逐步加劇。黨的十九大立足于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，提出了鄉村振興戰略，并將該戰略作為新時代七大發展戰略之一寫入黨章。作為國家發展戰略的重要組成部分，鄉村振興戰略為城鄉關系不對等、城鄉發展不協調等問題給出了解決之道，在促進鄉村經濟發展、改善農民生活等方面都具有重要的意義[2]。實用性鄉村規劃能夠為實現鄉村振興提供實施路徑和基礎保障，也是促進鄉村振興的重要手段之一，它包括各類建設和利用規劃，如鄉村土地利用規劃、鄉村建設規劃和鄉村旅游規劃等，可根據鄉村實際情況制定具有可操作性和可實施性的規劃方案，以實現改善農民生活、促進鄉村經濟發展和提高環境質量等發展目標[3-4]。在宏觀政策的推動下，全國各地積極響應，紛紛探索如何編制“多規合一”的村莊規劃，以及如何提高規劃的實用性，這些問題已經成為各地理論研究和實踐探索的熱點，也成為推進鄉村振興和城鄉融合發展的重要環節[5-6] 。例如，周口市的“千人下鄉，千村規劃”，深圳市的“萬村計劃”，海口市的“百鎮千村建設規劃”等，這些規劃一方面取得了一定的成效，形成了幾個具有示范意義的村莊案例，但另一方面城鄉發展不平衡、不充分的痛點問題依然存在，鄉村發展仍面臨諸多困境。文章在論述實用性鄉村規劃的“三用”特征的基礎上，通過分析探討實用性鄉村規劃編制存在的問題，針對實用性鄉村規劃提出具體的編制思路，以提高規劃實用性。

1 實用性鄉村規劃的“三用”特征

以往的鄉村規劃往往采取政府主導、強調統一性和標準化的“自上而下”方式，注重耕地質量的提高、耕地面積的擴大、村莊布局的優化，一些地區的鄉村規劃甚至是城市建設的生搬硬套，忽視了鄉村地域文化、自然環境的差異，容易出現利益不平衡的問題。據相關報告指出，在全國范圍內共有超過56萬個行政村，但只有不到60%的村莊完成了規劃編制，而符合農村實際情況且能夠指導建設和實施的村莊規劃卻只占總數的10%左右，有些地區的這一比例甚至更低[7]。在新時代背景下，鄉村規劃不僅需要從物質層面提升居住環境和公共服務，還需要充分考慮城鄉地域系統的差異和鄉村地域多功能價值，將產業發展、文化傳承、治理體系建設等方面都納入規劃中。因此，鄉村規劃應以實用中的“用”為主導，編制“政府管用、村委好用、村民實用”的規劃方案。

所謂“政府管用”，就是要滿足各級政府的管理要求，從省級制定規則、探索模式，到市級執行政策、劃定控制線，再到縣級明確管控、鄉村建設許可證審批發放，最后到鎮級便于執行，把“一戶一宅”“永久基本農田”等上位管控要求落實到位，每個層級都要迅速找準定位、掌握基本方法；“村委好用”，是在鄉村規劃編制中融入風俗民約，完善村內、周邊基礎設施，同時，通過發展產業、壯大集體經濟、預留建設用地空間、申報高標準農田建設項目，激活人口、土地、產業等發展關鍵要素使村委會能發揮更大作用；“村民實用”，是響應村民訴求，實現戶有所居、老有所依、生產便捷、環境優美的愿望，制定易于村民理解和支持的規劃，可以促進村莊向更加良好的方向發展，得到村民的支持和擁護。

2 實用性鄉村規劃共性問題

2.1 規劃綜合性不強

村莊規劃管理呈現出“眾口難調”的局面，即存在多個主導部門、條塊分割的規劃管理體系，農業、林業、水利、環保等部門的各類規劃編制標準、技術方法各不相同，加之，鄉村自身具有空間多元性、類別豐富性、城市依附性等特點，因此，不同類型的上位規劃在內容上存在差異，在編制標準和技術方法上存在甚至有的規劃目標與思路是相互矛盾的，這就需要統籌協調，統籌解決，這樣才能形成一個整體的、綜合性強的規劃。如果沒有有效的協調機制，規劃綜合程度低，會不可避免的出現效率低下、管理混亂的情況，最終難以形成有序的鄉村規劃體系。另外，在規劃編制過程中，部分地區缺乏對區域村莊體系的整體謀劃，往往只關注某些特定領域的規劃，而忽略了其它領域的規劃，導致規劃范圍存在局限性，無法全面地考慮到鄉村發展的各個方面。例如，近年興起的全域旅游規劃則往往過分側重產業發展、景點營造和路徑連接[8-9]，忽視了周邊環境和生態建設規劃。

2.2 民主參與程度不高

《中華人民共和國城鄉規劃法》中明確規定，鄉規劃和村莊規劃應該以農村實際情況為出發點，尊重村民意愿，體現地方和農村特色[10]。鄉村規劃工作應從自下而上的角度出發，對鄉村土地上的多元主體建設行為進行管理和引導，但在實踐中，普遍存在著民主參與程度不高的問題。政府和專家往往被視為規劃的主體，規劃時過于強調技術和專業性，而忽視了民眾的參與和反饋。同時，在一些鄉村地區，村民對于民主參與的重要性和必要性缺乏充分的了解和認識，導致村民對于實用性鄉村規劃的參與意愿不強，甚至出現了被動回應的情況。另外，受到交通、通訊、信息等方面的限制，村民參與實用性鄉村規劃的機會和條件相對較少，村民的參與意愿和能力不足，從而影響規劃的民主性和科學性。因此，如果不能對村民的真實需求進行充分理解，則可能導致規劃政策和內容與實際相脫離，從而背離了“實用至上”的原則，進而陷入“自我欣賞”的誤區。這種情況下，規劃體系可能會變得越來越復雜，內容也日益繁瑣，然而真正需要落實的部分卻可能因無法滿足實際需求而顯得蒼白無力。

2.3 缺乏人文理念

鄉村是地域功能與空間結構的復合載體，空間結構的優化與價值功能的演化離不開鄉村中“人”的發展，“地”的優化，“業”的振興[11]。盡管大部分村莊規劃注重于集約用地、保護生態和保護耕地，并且在農田建設、場地設計、基礎設施和服務設施設計等方面表現出了極高的規劃水平和美學價值[12]，但這些規劃“醉心”于“物”的層面的發展，忽視了村民社會互動和交流需求、村莊社區文化和歷史傳承需求以及村民幸福指數提高的需求，體現不出對鄉村“人”層面的關懷。在規劃設計中，若不能平衡“人”與“物”的聯系，往往會導致村莊空心化問題缺乏有效的應對措施，妨礙城鄉要素平等交換，雙向流動的制度壁壘難以被打破，空巢老人生活問題及村民發展需求難以得到關注，“以人為本”的社會內涵要素在規劃成果中相對缺乏。

3 實用性鄉村規劃編制思路

3.1 梳理要素，提高鄉村規劃調研全面性

實用性鄉村規劃的本質在于調整土地權屬，組織土地利用，解決村莊內部各種要素流失與衰退等問題。這就要求要切實根據村莊現狀做規劃，展開全面、充分的調研，向上要透徹解讀上位級相關政策，突出特征問題，向下要入戶訪談，詳細了解各方訴求，同時還要掌握鄉村基本情況，摸清底數底圖。調研的角度可從社會經濟發展、土地資源、土地權屬、農村居民點、公共服務與基礎設施、產業用地、工程基礎等切入。社會經濟發展調研應包括產業發展現狀、農民和村集體收入和人口情況；土地資源調研應包括土地資源數量、質量、分布情況和生態用地現狀和耕地后備資源潛力；土地權屬調研應包括土地權屬情況、土地承包經營流轉情況；農村居民點調研應包括建筑成新、建房需求、拆遷意愿和閑置土地情況；公共服務和基礎設施調研應包括文體、教育、醫療、社會福利、宗教、村民活動公共空間、小廣場、綠地、道路、停車場、公交站、水、電、衛生、消防情況；產業用地調研應包括林地資源、農村集體經營性建設用地、歷史文化、風景名勝情況；工程基礎調研應包括水文地質、工程地質、地質災害和水土保持及壓覆礦情況。調研的形式有資料收集、實地踏勘、入戶調查、問卷調查、訪談等形式。

3.2 分類管控，提升鄉村規劃編制實用性

中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》中劃分出集聚提升類、特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類 4 種類型村莊。對于具有豐富的歷史文化傳統和建筑資源的村莊，劃定為特色保護型，保護村莊傳統選址、格局、風貌以及自然和田園景觀等整體空間形態與環境，通過對歷史、文化、民俗等資源的挖掘，打造具有獨特魅力和價值的文化品牌和產品，提高村莊的知名度和影響力，同時，還需要注意不能過分商業化導致破壞當地村莊的原有特色；對于規模較大的中心村和其它仍將續存的一般村莊，劃定為集聚提升型，編制規劃時，除了思考產業集聚、基礎設施建設、人才引進等方面的規劃，還需要考慮村莊的資源利用和土地利用情況，制定出符合當地實際情況和發展需求的產業規劃和土地利用規劃，確保產業發展和土地利用協調性和可持續性；對于城郊融合類村莊，應注重交通、環保、市政設施等方面的規劃，利用好城鎮化后備區的條件，發揮城市后花園的優勢，制定出詳細的城郊融合規劃，提高村莊的交通便利性和城鄉融合水平，實現基礎設施互通互聯、公共服務共建共享，推動城市與鄉村的協調發展；對于人口流失特別嚴重、生態環境脆弱、自然資源貧乏、自然災害多發的地區的搬遷撤并類村莊，采取“遠近結合，逐步搬遷的原則，施行搬遷撤并策略，考慮搬遷或撤并后的土地再利用和資源優化配置，探索新的經濟增長點和發展模式。

3.3 科學定位，提高鄉村規劃執行精準性

鄉村規劃不僅需要實現上位規劃的具體目標，還需要解決當地村莊所存在的現實問題，它不僅僅是對上級規劃的簡單執行，而是應該緊密結合鄉村振興戰略目標，根據村莊自身的資源稟賦和經濟社會發展需要，提出村莊整體規劃策略。例如，一些村莊存在產業發展緩慢、經濟基礎薄弱、生活基礎設施落后、生活環境臟亂差以及“空心村”現象嚴重等問題，這是由于缺乏科學全面精準的村莊體系規劃的引導所導致的。因此，鄉村規劃需要吸取以往的經驗教訓，避免出現鄉村無規劃、鄉村規劃千篇一律、鄉村規劃盲目照搬城市規劃理念和方法致使規劃脫離鄉村實際情況的現象，抑或出現實用性低、執行難度大、最終淪為紙上談兵的問題。只有注重調研和了解當地實際情況，充分考慮鄉村發展的特點和需求，才能制定出符合鄉村實際的、可行的規劃方案，推動鄉村振興。例如，重慶市古佛山社區在“三生空間”的基礎上細化管控要求，明確生態空間范圍和面積，將溪溝及郁閉度大于0.7的林地也并入生態空間，依據不同空間生態村若行和功能價值制定出相應的保護要求，在農業空間上，根據相應的耕地質量與實際種植情況，對土地利用強度、化肥農藥施用量做出規定，在促進耕地質量保護的同時，也能保障農產品的安全；在建設空間上，詳細規定了二、三類產業面積，建筑密度、建設項目屬性等。此外，鄉村規劃的編制需要以鄉村建設問題為核心，充分考慮部門協調，明確規劃條件，統籌規劃類別，注重規劃的落地實施，壓實規劃的責任主體，采用創新收集等新的規劃方式，使村民的主人翁意識更好地得到發揮，以更好地適應鄉村建設的實際需要，在編制規劃時，以多規合一為重點，真正做到“謀事有人管，干事有人管”。

3.4 建立反饋，提高鄉村規劃主體多元性

建立反饋機制，讓村民參與鄉村規劃的全過程，是促進鄉村發展的關鍵。這種參與可以將村民的實際需求和意見納入規劃中，使規劃更貼近實際。村民通過參與其中，也能夠了解到規劃的意義和重要性，增加對自己村莊的認同感和責任感，發揮村民自主建設和創造能力，挖掘出村民的主體優勢和內在潛力，加強村民之間的溝通協作，提高后期規劃實施效果，為村民自身發展和鄉村振興增添活力和潛力[13]。因此，建立反饋機制尤為重要。具體而言，可以在規劃前期讓農民、企業家和其他相關利益者參與規劃的全過程，包括參與規劃設計、規劃方案聽證、規劃決策投票和規劃實施監督等；在規劃實施過程中，引入評估系統，通過調查鄉村居民的滿意度和獲得感以及第三方機構的評價監測規劃實施的效果。

4 結束語

鄉村是一個自然、生態、經濟和社會的綜合體，由多個要素構成，為了重新煥發鄉村的活力，需要多方面的要素相互融合，實現整體性的提升。針對鄉村地域空間異質性和多元的發展特點，需要制定實用性強、操作性強的鄉村規劃，確保各發展要素之間相互協調、良性互動，使鄉村成為一個具有生機和活力的綜合性社區，實現經濟繁榮、社會和諧、環境優美、文化多元的可持續發展目標。

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9b5c69447190da84e2ccac245a.shtml.