國家儲備林項目建設對策分析

曹運林

摘要：隨著全球生態(tài)環(huán)境變化帶來的生態(tài)壓力增加，國家儲備林項目建設受到了越來越多的重視，不僅能夠保護我國整體森林資源，同時也有利于維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，保障森林資源供應，本文首先簡單闡述了國家儲備林項目建設概況，分析了國家儲備林項目建設中存在的問題，并探討有效的解決對策，希望能夠為提升我國林業(yè)建設生產(chǎn)水平奠定基礎。

關鍵詞：國家儲備林；項目建設；林業(yè)發(fā)展

0 引言

近些年，我國社會大眾越來越認識到林業(yè)發(fā)展的重要性，各行各業(yè)對木材的需求量增加。但是我國目前木材供應面臨短缺風險，木材進口數(shù)量不能滿足人民日益增長的需求，而木材安全問題也開始進入人們的視野。黨中央高度重視國家木材安全，從長遠統(tǒng)籌的角度出發(fā)，增加國家木材儲備量，建設國家儲備林項目。國家儲備林項目建設的目標就是培育出一批高質量、多用途儲備林，提高木材產(chǎn)量，從根本上解決我國木材供不應求矛盾。

1 我國國家儲備林項目建設情況概述

為了確保國家儲備林項目建設質量，我國組建了國家儲備林建設管理及規(guī)劃管理部門，經(jīng)過專家的深入論證，我國出臺了《國家儲備林制度方案》，對我國儲備林的下一步發(fā)展方向進行了明確。并且強調(diào)了國家儲備林項目建設體系的基本原則，盡可能地完善相關法律法規(guī)，為國家儲備林建設管理提供翔實的法律依據(jù)，現(xiàn)階段全國儲備林體系已經(jīng)初步形成了較為完備的體制框架。自黨的十八大以來，中央國家機關就提出了建設國家森林資源保護體系的要求，在此基礎上，相關單位也陸續(xù)出臺了各種法律法規(guī)。我國第一部正式實行的國有林場改革發(fā)展法規(guī)是2014年頒布的《森林法實施條例》，在新形勢下，為了確保我國林業(yè)資源儲備穩(wěn)定，推動我國森林資源管理與保護質量，各種法律法規(guī)的出臺都提供了基礎的制度保障。因森林資源在生態(tài)文明建設中起到的基礎作用，國家林業(yè)和草原局在黨中央的領導下，將國家儲備林項目建設納入林業(yè)發(fā)展重點項目計劃中，同時，國家儲備林項目建設也已經(jīng)取得了一定的建設成果。

2 國家儲備林項目建設中存在的問題

2.1 造林管理理念過于傳統(tǒng)落后

國家儲備林項目建設主要依托于豐產(chǎn)林業(yè)組織，多年來，我國現(xiàn)有的速生豐產(chǎn)林以造林與短期林兩種形式為主。但是國家儲備林采用的管理模式與速生豐產(chǎn)林并不一致，更類似于森林管理模式，林木的生產(chǎn)周期呈幾何式增長，正因如此，許多培育的大型稀有樹種都存在生長速度緩慢且林木產(chǎn)量低的情況，在管理時的要求也遠高于普通林種，如果仍舊不對傳統(tǒng)的造林管理理念進行轉變，將不利于我國整體森林體系的可持續(xù)發(fā)展建設。

2.2 缺乏有效的政策支持

在建設國家儲備林項目時，我們必須清晰認識，無論是在進行儲備林造林，還是經(jīng)營儲備林都選不同于常規(guī)的林地建設要求，從項目的建設目標上就存在很大差異。國家儲備林項目建設的關鍵性目標在于盡可能地增加單位內(nèi)林木的積蓄量，同時儲備大量的稀有樹種，因此不是短期可以盈利的項目，而是需要長期且資金量巨大的投入。因此，在對國家儲備林項目進行管理時必須采用集約化管理模式，確保高投入的同時能獲得高回報。目前，我國國家儲備林項目建設政府部門的政策支持還局限在規(guī)劃階段，并沒有一個明確的政策出臺，從而制約了國家儲備林項目建設的整體發(fā)展。同時，因國家儲備林項目建設在我國仍舊處于一個發(fā)展中的狀態(tài)，相關法規(guī)政策都不夠完善，尤其是缺乏森林資源長期開發(fā)利用相關的政策法規(guī)。想要解決這個現(xiàn)狀，就必須要盡快完善與森林可持續(xù)發(fā)展相關的政策體系。

2.3 國家儲備林建設資金不足

上文提到過，國家儲備林項目建設是一項長期的工作，在建設過程中耗費的資金量是巨大的，尤其是在建設儲備林基地時需要的資金投入無法預估。但是現(xiàn)階段，國家儲備林建設資金完全依賴政府撥款，政府的資金又難以支撐規(guī)模如此之大的儲備林建設項目。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目申報指南中提出的明確要求，在進行人工造林建設時，投入資金至少1000元/667m2，但是對我國政府財政部門的補貼進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每畝地的投入金額不足200元，由此可見，國家儲備林建設資金投入缺口巨大。而且國家儲備林的建設周期長于速生豐產(chǎn)林，如果儲備林的建設目的是成為工業(yè)原料，那么至少需要進行七年的培育，該工業(yè)原料儲備林才能開始緩慢獲得收益，前七年都是在單一地投入，如果儲備林培育的是大直徑林種或稀有樹種，耗費的培育時間會更長。因此，國家儲備林建設需要長期進行持續(xù)性的資金投入，整個過程不能發(fā)生資金鏈斷裂的情況，否則容易導致整個工程以失敗告終，但是因投入周期長，貸款會給貸款方帶來資金投入回收壓力，很難獲得貸款審批。

2.4 集體林權制度造成的局限性問題

我國早些年開展的國有林場集體林權制改革工作將原有的集體土地模式轉變成為個體林農(nóng)模式，讓林農(nóng)擁有林地自主管理與自主經(jīng)營權，但同時，我國國家林業(yè)行政管理機關的監(jiān)管工作與經(jīng)營主體都會分散，不利于建設國家儲備林地。從20世紀90年代開始，我國就逐漸開始進行森林資源管理，一共進行了三次大規(guī)模的資源清查工作，每次清查都涉及很多國有林場和私有林場，通過進行林場的整合，我國逐漸形成了國有制林場、集體制林場共存的形勢。但是我們發(fā)現(xiàn)，這幾次森林調(diào)查的主體大多是國有林區(qū)，對我國目前國有林業(yè)和集體林業(yè)占整體林業(yè)資源比例最高的就是內(nèi)蒙古與東北三省，集體林權制度造成的局限性問題必須得到重視。

3 國家儲備林項目建設的對策分析

3.1 完善國家儲備林建設相關政策

近些年，越來越多突出的社會問題與生態(tài)息息相關，因此也直接影響著我國進行林業(yè)建設的整體決策，完善國家儲備林建設相關政策顯得更加重要。首先要加強政策的協(xié)調(diào)性與指向性，建立完善的林業(yè)資源評估體系制度，對林業(yè)資源評估行業(yè)的建設進行監(jiān)管，提升評估人員專業(yè)素質，從而在根本上提高評估質量。其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家林業(yè)建設發(fā)展規(guī)劃，制定與林業(yè)發(fā)展實際情況相匹配的政策標準，對政府職能部門在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)營中的責任進行明確，可以采取一定的生態(tài)補償政策，為國家儲備林建設提供資金支持，確保生態(tài)系統(tǒng)人工培育價值與受益主體相匹配，同時確保生態(tài)補償政策能夠在所有地區(qū)及群體上進行應用。同時要考慮到不同地區(qū)及不同培育方式應當制定不同的財政補償標準，這種差異必須要進行逐條明確規(guī)定，確保細則制定明確合理。除此之外，在進行生態(tài)環(huán)境補償標準的制定時，估計要考慮到的因素包括當?shù)亟?jīng)濟水平、當?shù)鼐用裆钏?、地區(qū)歷史文化、地區(qū)綜合發(fā)展水平等等。最后，完善國家儲備林建設相關政策還體現(xiàn)在調(diào)整整體林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構上，對森林資源的龍頭地位進行充分體現(xiàn)，重視林業(yè)企業(yè)的價值，明確林業(yè)企業(yè)的重要角色為森林資源提供者與森林資源財富創(chuàng)造者。基于此，政策體系的完善應當將關注點放在強化政策之間關聯(lián)性與提高各部門之間的協(xié)作關系上，從而動員社會范圍內(nèi)所有力量參與到國家儲備林的建設中。

3.2 對國家儲備林經(jīng)營管理模式進行優(yōu)化

對國家儲備林經(jīng)營管理模式進行優(yōu)化的有效途徑之一就是借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，并且通過應用這種優(yōu)化方式，已經(jīng)在一定程度上改善了我國國家儲備林整體經(jīng)營建設情況，使林業(yè)資源得到明顯增多。但是，我國國家儲備林項目建設面臨的壓力不止于此，還包括國有林場經(jīng)營規(guī)模擴大造成的壓力以及盈利要求增加的壓力。一方面，國家儲備林及國有林場的數(shù)量增多，但是這些林場的經(jīng)營規(guī)模較小。另一方面，林場獲得了更高的經(jīng)濟效益。但是同時也需要投入更多的資金用于經(jīng)營建設。為了有效提升資金使用效率，首先就必須保證國家儲備林項目建設前期有足夠的資金投入，從長遠經(jīng)營的角度出發(fā)，還應當建立完善的管理體系，對國家儲備林經(jīng)營管理活動的開展進行規(guī)范。首先要完善國家儲備林項目的投資可行性分析報告，使國家儲備林項目的建設具有可行性的同時具有科學性，同時盡可能保證項目的前瞻性，為項目建設奠定基礎。其次要重視相關的數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計工作，依托于數(shù)據(jù)信息開展的管理工作更有據(jù)可依，將收集到的林業(yè)數(shù)據(jù)資源信息進行分析，形成權威的信息報告，并將信息報告在國家林業(yè)網(wǎng)站對外公布。不僅如此，還要加強林業(yè)部門工作人員的專業(yè)培訓工作，尤其是重視對技術人員及基層人員的培訓。積極借鑒并學習國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，應用到我國國家儲備林項目建設中，提升整體管理效果。

3.3 建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系

建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系主要應用遵循科學利用、嚴格管控的基本原則，在我國國家儲備林管理政策的宏觀調(diào)控下，充分體現(xiàn)儲備林項目建設的社會效益與經(jīng)濟效益。第一，應當建立一個統(tǒng)一的國家儲備林管理養(yǎng)護體系，實現(xiàn)林木資源的長遠可持續(xù)利用。第二，管理養(yǎng)護工作責任應當落實到具體的人，在不影響林木質量的同時，盡可能地提升國家儲備林資源總體利用率。第三，全面清查森林資源，優(yōu)化調(diào)整林分結構，根據(jù)國家儲備林項目建設區(qū)域的樹種類型，確定后期經(jīng)營方案。第四，重視對林木生長培育情況的實時監(jiān)測，從而分析林地真實經(jīng)營情況。第五，嚴格落實國家儲備林項目建設流程及操作規(guī)范，確定符合林木種類生長周期的作業(yè)節(jié)點。第六，國家儲備林場的監(jiān)督管理工作也要做到有據(jù)可依，育苗責任的落實工作，各級林業(yè)職能部門要將森林資源管理與保護工作納入森林管理計劃中，經(jīng)常性開展林業(yè)資源清查工作，強化落實森林資源管理的主體責任，認真履行國家儲備林管理職責，發(fā)揮職能部門的監(jiān)管工作能力。第七，貫徹落實誰主管誰負責的基本原則，建立完善的信息化國家儲備林林場管理體系，結合現(xiàn)代化信息化生產(chǎn)要求，提升整體管理水平。

3.4 應用PPP新融資模式

資金投入不足是現(xiàn)階段制約國家儲備林工程建設的重要因素，為了緩解我國國家儲備林建設面臨的資金壓力，必須要找到新的融資途徑，PPP融資模式就是重要的途徑之一。在PPP新融資模式下，國家儲備林林場能夠充分利用資源優(yōu)勢，并引進先進的管理理念與管理方式，開展高質量的國家儲備林建設管理工作。將關注點放在提升儲備林項目的整體建設效率及質量，從根本上確保雙方都能獲得預期的收益，實現(xiàn)國家儲備林建設的根本目標。在建設國家儲備林的初始階段，為了確保這種新融資模式的合理性，不能在所有林場立刻進行普及應用，而是要以點帶面，用試點的形式學習先進經(jīng)驗，將已有融資模式作為基礎，結合實際情況逐漸探索出符合國家儲備林建設實際情況的融資道路。充分利用PPP融資模式的優(yōu)勢，做好政府職能部門與私人融資之間的橋梁，多途徑地引入社會資本，為國家儲備林建設提供有力的資金支持。

3.5 完善國家儲備林建設監(jiān)管方式

對國家儲備林項目建設過程中存在的問題進行分析發(fā)現(xiàn)，制度與管理體系上存在的問題急需解決，必須要從政府角度出發(fā)完善各項相關的管理制度。在政府與企業(yè)相互合作的過程中，政府職能部門必須要充分發(fā)揮自身作用，做好監(jiān)督管理工作，實時監(jiān)控國家儲備林建設全過程，及時溝通建設運營及管理中存在的問題，嚴格執(zhí)行國家相關標準，充分發(fā)揮廣大人民群眾的作用，鼓勵參與到國家儲備林建設中，完善國家儲備林建設監(jiān)管方式。

3.6 完善國家儲備林樹種結構

完善國家儲備林樹種結構的主要目的就是提升儲備林林產(chǎn)品的整體質量。為了改善我國林業(yè)資源短缺以及林產(chǎn)品質量較低的狀況，儲備林項目中往往涉及珍稀樹種的培育與大直徑樹種的培育，通過培育良種樹種以及采用集約化經(jīng)營的方式完善國家儲備林樹種結構。在培育國家儲備林木時，要做好撫育管理工作，及時修剪影響林木生長的側枝，伐除發(fā)育遲緩與死亡的樹木，優(yōu)先保留珍稀樹種以及生長態(tài)勢良好的樹木。在伐除生長不良的樹木后，及時補栽優(yōu)質健康的樹苗，從而達到林地改造的效果，提高國家儲備林林木資源的總體質量。

4 結語

國家儲備林項目建設計劃的實施，在一定程度上促進了我國社會經(jīng)濟與生態(tài)資源的穩(wěn)定發(fā)展，同時在很大程度上保護了林業(yè)資源。從2000年開始，我國就正式投入國家森林資源儲備計劃，經(jīng)過二十多年的努力，已經(jīng)取得了顯著的成績，有效地促進了林業(yè)資源及社會經(jīng)濟的發(fā)展。不可否認的是，我國目前國家儲備林項目建設中還存在很多需要解決的問題，但是經(jīng)過不斷地學習與實踐，所有問題都能夠得到逐步完善解決。

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