新型農村集體經濟治理體系的理論闡釋與構建策略

尹吶 張克俊 郭祥

摘 ?要：新型農村集體經濟治理體系以保障股東利益和農民權利為邏輯起點，促進農村集體經濟組織經濟功能發揮，持續優化組織治理機制和政府公共服務供給，體現經濟屬性和社會屬性統一的價值追求。當前，新型農村集體經濟發展面臨的治理問題依然突出。實踐中，新型農村集體經濟治理體系構建形成了豐富的實踐探索，其經驗啟示是：推動政經分離要符合成本效益原則，在集體經濟發展中要更好發揮政府作用，推進農民治理主體地位確立要考慮集體經濟發展不平衡的現實狀況。構建新型農村集體經濟治理體系，應強化農民治理主體地位，完善農民參與治理的體制機制；分離基層組織職能，更好發揮農村集體經濟組織的經濟功能；重構市場化的組織治理機制，防止“內部人控制”；優化基層政府職責，提高政府公共服務供給水平。

關鍵詞：新型農村集體經濟；集體經濟組織功能；治理主體；治理機制

中圖分類號：F321.32 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1003-7543（2023）07-0145-11

基金項目：四川省社會科學重點研究基地四川省農村發展研究中心課題“共同富裕視域下農村集體經濟組織治理模式創新研究”（CR2213）；四川省社會科學界聯合會專項課題“健全人民政協工作質量發展路徑及對策研究”（SC22ZX010）。

作者簡介：尹吶，西南財經大學會計學院博士研究生；張克俊，四川省社會科學院農村發展研究所所長、研究員；郭祥（通信作者），四川輕化工大學管理學院講師。

黨的二十大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營。”農村集體經濟作為社會主義公有制經濟的重要實現形式，是推動鄉村振興的堅實基礎。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》將推進鄉村振興戰略視為建設現代化經濟體系和健全現代社會治理格局的基礎。新型農村集體經濟的創新發展成為推進現代化經濟體系建設的一項重要內容。回顧歷史，農村集體經濟歷經農業生產合作社、人民公社、家庭聯產承包責任制等不同階段，最終形成當前的基于家庭聯產承包責任制、統分結合的雙層經營體制。這種經營制度被寫進《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國農業法》，在法律層面得到認可和保護，是農村集體經濟發展的制度基礎。在計劃經濟時代，農村集體經濟組織架構是市場化程度較低的互助組、初級社、人民公社等形態，在向市場經濟轉變過程中，其組織架構逐漸演變成市場化程度更高的農民合作社、股份制合作社等形態［1］。2016年中共中央、國務院發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）規定，改革的目標是“建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制”，“形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”，《意見》首次正式提出“新型農村集體經濟”的概念。2017年十二屆全國人大五次會議通過《民法總則》，賦予新型農村集體經濟組織“特別法人”資格。2021年中央“一號文件”提出，要基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。2022年中央“一號文件”提出，鞏固提升農村集體產權制度改革成果，探索新型農村集體經濟發展路徑。2023年中央“一號文件”要求推動建立“產權明晰、治理架構科學”的新型農村集體經濟運行機制。與傳統農村集體經濟比較，新型農村集體經濟在堅持集體資產歸集體所有這一本質特征的同時，為適應市場經濟需要，其在功能定位、組織形式、經營范圍、成員界定、股權構成等方面發生了一定變化，呈現鮮明的時代特征。現階段，新型農村集體經濟的治理主體主要包括農民、集體經濟組織、基層自治組織、鄉鎮基層政府，但其治理權責、機構設置、職責職能等都有待厘清。實踐中，部分地區新型農村集體經濟通過重構多元主體治理秩序而獲得發展動能，提升了農民收入和福利水平。在推進共同富裕的新階段，如何建構新型農村集體經濟治理體系，成為農村集體經濟高質量發展的重要現實問題。

一、新型農村集體經濟治理體系的理論闡釋

新型農村集體經濟是一個相對概念，是與傳統農村集體經濟比較而言的一種集體經濟形式，其組織形態通常被稱為新型農村集體經濟組織。新型農村集體經濟組織是基于集體土地所有制對經營性集體資產進行股份制改革而重構的一種集體經濟組織形式，由其主導的經營活動，都可以納入新型農村集體經濟范疇［2］。新型農村集體經濟的資源配置由市場主導，治理機制更完善［3］。新型農村集體經濟可以把農民重新結合起來，順應了生產力的發展要求，但這種經濟形式仍然局限在一定區域的集體土地上，具有區域性、封閉性。

集體產權制度改革導致治理資源、治理主體和治理機制發生重大變化，本身也是治理體系變革［4］。一方面，要解決農村集體經濟“政經不分”的傳統治理難題，推動新型農村集體經濟治理體系建構；另一方面，要在農民身份轉換和農村社區功能變化的條件下建立治理機制。根據現代經濟治理理論，經濟治理是由政府、社會組織、公民個人等多元治理主體，通過一定機制或制度安排，共同處理公共經濟事務以應對公共經濟風險的過程，其內容包括治理目標、治理主體、治理功能、治理機制等方面，是國家治理的一個重要方面［5］。作為一種公有制經濟，新型農村集體經濟本身具有公共經濟事務的屬性，基于經濟治理理論而闡釋新型農村集體經濟治理體系的理論內涵更有現實意義。

（一）治理目標在于推進農民治理主體地位確立

一是防范和控制市場風險對農民的沖擊。新型農村集體經濟的股權結構趨于開放，農民作為股東要承受市場風險。經濟治理源于對公共經濟風險的防范和控制，個體經濟活動所造成的經營風險是公共經濟風險的主要來源之一。新型農村集體經濟是在產權結構股份制改造的基礎上建立的，其在產權、內部治理制度、市場主體地位方面有更多完善。通過經營性集體資產折股量化，每個集體成員都可以擁有一定比例的股份，據此作為集體成員取得集體資本收益的權利憑據，股份分紅使村民財產性收益趨于可視化。集體資產股份制改革絕不是對集體資產的分割［6］。集體成員資格的賦予也不再僅依據戶籍等身份特征，其標準更加多元化。股份制改革使傳統集體成員權轉變成現代企業契約模式下的股權，通過搭建集體資產股權交易平臺，股權能夠上市交易，實現增值功能，促使農民轉變為承擔市場風險的投資主體。股權的可流動性打破了傳統集體產權結構的封閉性，形成了開放的股權結構，股東身份也呈現多元化趨勢，形成多元主體參與和多元資本共治的更加開放的股權結構。因此，保障股東權益和農民權利是新型農村集體經濟治理體系建構的邏輯起點。

二是助推農民勝任股東治理。農民要勝任股東治理在很大程度上依賴組織治理機制的完善。為保障股東權益，新型農村集體經濟組織通常都設立股東會或股東代表大會、董事會、監事會等機構，明確界定所有者和經營者的權利和義務，建立制衡機制。新型農村集體經濟組織以農村集體土地為基本生產要素，生產經營以農業相關產業為主要內容，都根植于農村大地和鄉土社會，農民成為其勞動力供給的一個重要來源。集體產權制度改革賦予農民一定數量的股份，使其具有股東身份。但農民個體無論在信息獲取還是生產經營能力方面都沒有競爭優勢，與農民集體代理人、管理者等利益主體相比，在集體經濟組織經營活動信息方面的不對稱程度更大，其權益更容易受到侵害，不利于農民行使股東權利和履行股東義務。事實上，農民能否完成股東身份和勝任股東治理很大程度上依賴于組織治理機制的完善［7］。通過持續優化組織治理機制，強化農民治理主體地位，有助于農民實現共同富裕。

（二）治理功能定位于促進農村集體經濟組織的經濟功能發揮

在集體經濟發展過程中，農村集體經濟組織既承擔了發展集體經濟的責任，又要為基層自治組織運轉提供物質保障，多種功能疊加和人員交叉任職造成其經濟治理權能難以完全獨立。集體產權制度改革的目的就是要在界定產權歸屬的基礎上完善經濟治理權能。農村集體經濟治理權能的完善包括三個方面：其一，集體產權制度改革推動農村集體經濟組織發揮經濟功能。《意見》明確指出，集體資產要進行分類管理，對經營性集體資產進行確權，并折股量化到農民個體，其經營管理按市場化模式運行。非經營性集體資產要建立統一的管護機制，其管理目的是為農村社區提供公共服務。《意見》事實上明確了集體資產具有不同功能，與之相適應，經濟事務和公共服務的職能也應當各自獨立，也即“政經分離”。農村集體經濟組織負責經營性集體資產的經營管理，以營利為主要經營目標，并通過一定程序將剩余收益分配給集體成員（農民股東），以提高農民的財產性收入［8］。因此，治理體系的基本功能是促進集體經濟組織的經濟功能發揮。其二，農村集體經濟組織經濟功能的發揮有賴于市場權能的完善。經濟治理理論認為，經濟是法治經濟和市場經濟的統一體，法治基礎上的市場經濟不僅對產權和市場主體的合法權益進行保護，而且要確立市場在資源配置中的決定性地位。集體產權制度改革旨在明晰產權，為新型農村集體經濟市場化發展和市場權能的完善奠定產權基礎。市場權能的完善可以把農村集體經濟置于更加開放的市場環境中，與其他市場主體公平競爭，通過市場價格機制優化資源配置，獲取競爭性收益，促進農村集體經濟組織經濟功能的發揮［9］。其三，經濟功能的發揮是新型農村集體經濟實現富民效應的基礎。經濟治理兼具經濟屬性和社會屬性，經濟功能的發揮是經濟治理經濟屬性的體現，而推進農民共同富裕既是集體經濟發展的終極目標，又是經濟治理社會屬性的反映。經濟屬性側重于集體經濟的市場化發展，講求經濟效率；社會屬性則重視集體經濟發展成果的分配，以公平正義為目標，也即確立農民治理主體地位及推進農民共同富裕。新型農村集體經濟治理體系建構，在治理功能定位上體現了經濟屬性和社會屬性的統一。

（三）組織治理機制優化是治理體系建構的核心內容

一是優化組織治理機制以控制代理成本是保障股東利益和農民權利的重要機制。《意見》指出，推進農村集體產權制度改革，要完善農村集體經濟組織治理機制，“防止少數人操控”，解決傳統“內部人控制”的治理難題［10］。新型農村集體經濟組織的股權結構更加開放，股東多元化導致股東代理問題更加復雜。然而，股東作為一個整體擁有集體經濟組織的所有權，其經營權必然要分離給專業的管理者。管理者通常的問題是剩余控制權太多，但剩余索取權不足。當信息不對稱程度較大或激勵約束機制失衡時，更可能導致管理者等內部人控制生產經營決策的情況，降低經濟組織的經營效率和經營績效。在多重委托代理關系中，農民個體雖然是初始委托人，擁有剩余索取權，但其剩余控制權不足，導致其利益更容易受到侵害，其權益最應當給予保障。

二是組織治理機制優化重在適應市場經濟發展的需要。集體產權股份制改革推進集體資產管理體制和經濟組織治理向市場化模式轉變，建構滿足股東核心利益需求的法人治理機制［11］。現代法人治理機制要求建立健全治理結構，權力機構、執行機構及監督機構各自獨立，完善組織運行機制，控制代理成本，以保障股東權益。這無疑與新型農村集體經濟治理體系保障集體成員（股東）權利的改革目標高度契合。新型農村集體經濟組織治理機制的市場化建構包括股東治理機制、經營管理機制、收益分配機制等方面。股東會或股東代表大會是權力機構，擁有對高級管理者和重大經營活動的決策權。作為權力機構，其設計重點是如何防止集體資本被侵害。從資本所有權與經營權分離的始端，就產生經典的股東與管理者之間的代理問題，控制這種代理成本的通常做法是建立激勵與制衡相融的經營管理機制。收益分配機制在所有權結構的基礎上，反映多種資本所有者、代理人及農村社區等不同主體的利益分配關系。在持續發展前提下，按照規范的規則和程序制定收益分配方案，形成對股東的激勵機制。

（四）基層政府公共服務供給是治理體系作用發揮的重要保障

一方面，集體資本的保障功能將逐步剝離。集體產權制度改革按經營性質對集體資產進行分類管理，經營性集體資產歸口農村集體經濟組織負責經營管理，進一步明確了經濟功能是農村集體經濟組織的基本功能，也為新型農村集體經濟的治理功能定位指明了方向。當前，城鄉社會保障一體化機制是破除城鄉要素流動的重要機制，農村居民和城市居民都是國家公民，其社會保障都應當以國家供給為主導［12］。因此，集體資本保障功能將逐步被統一的國家社會保障制度替代。另一方面，農村集體經濟組織的市場化發展為農村社區公共支出提供了合理支持。農村社區是農村集體經濟生產經營所處的最密切的環境，直接或間接地影響農村集體經濟組織的運行。農村集體經濟組織的經營收益應當為農村社區公共支出提供支持。長期以來，農村集體經濟組織的經營凈收益都按規定提取公積金和公益金，以滿足農村社區的公共支出，但二者都不能解決農村社區居民合法權益保障的政府制度供給問題。

依據經濟治理理論，政府是重要的經濟治理主體，政府提供公共服務是經濟治理社會屬性的體現。基層自治組織（村委會）是鄉鎮基層政府的延伸［13］，其職責和職能主要是提供農村社區公共服務，維護農村社區居民的合法權益。但長期以來，基層自治組織的公共服務職能缺乏資源支持，其運行成本由農村集體經濟組織負擔。因此，公共職能常常會干擾農村集體經濟組織的生產經營決策，給其造成較大負擔。《意見》指出，集體產權制度改革在確立市場配置資源的決定性地位時，要更好發揮政府作用。基層自治組織的運行成本以及農村社區居民的醫療、教育、住房、就業、文化、體育、低保等公共支出都應當由政府公共財政負擔。基層政府作為經濟治理的治理主體，不斷提升公共服務供給水平，構成經濟治理的重要內容。

綜上，新型農村集體經濟治理體系以保障股東利益和農民權利為邏輯起點，旨在推進農民治理主體地位確立；其治理功能在于促進農村集體經濟組織發揮經濟功能，體現經濟治理經濟屬性和社會屬性統一的價值追求。優化組織治理機制可以控制代理成本，是保障股東利益和農民權利的重要機制，也是建構治理體系的核心內容。在城鄉一體化建設背景下，農村社區越來越趨于開放，農村社區居民的合法權益亟須政府給予制度保障，以紓解農村集體經濟組織公共支出負擔較重的困境，政府公共服務供給構成治理體系的重要部分。

二、新型農村集體經濟治理體系面臨的現實困境

截至目前，農村集體產權制度改革雖然完成了階段性任務，集體產權得以明晰，作為集體成員的農民獲得了一定比例的集體資產股份，新型農村集體經濟組織普遍建立了現代法人治理機制，新型農村集體經濟也確實推動了部分村社農民共同富裕，但新型農村集體經濟發展面臨的治理問題依然突出。

第一，農民作為治理主體存在能力和機制上的困境。現階段，集體產權制度改革在全國范圍內推廣，經營性集體資產折股量化取得階段性成果。集體產權制度改革賦予農民一定數量的股份，使其具有股東身份。現階段，集體資產股權在集體內部固化，尚不能發揮集體資產股權量化的功效，集體資產股權只有像其他股權一樣流動起來，才會產生增值效能，使農民股東走向市場，成為真正的投資主體。在當前統分結合的體制下，普通農民依然是農業生產經營的主體，其獨立承擔農業生產成本和風險的能力有限。普通農民通常以分散經營為主要生產方式，難以實現規模效應。作為集體資產所有權主體或集體資產股東，高度分散的農民在組織化、專業化和社會化等方面沒有競爭優勢，參與組織治理的力量和能力都相對較弱，而且，農民個體參與組織治理的需求也存在不一致或矛盾的地方。這些因素導致農民個體或集體都處于弱勢地位，難以監督集體資產運行和維護自身利益。為解決這些問題，新型農村集體經濟組織通常建立市場化的法人治理機制，但如何劃分農民股東在治理機構中的職責和職權需要進一步明確，特別是要拓寬農民治理權利實現的環節和渠道。

第二，基層自治組織與集體經濟組織的職能邊界模糊，政經不分的傳統治理難題仍然存在，干擾了集體經濟的市場化運行。當前，鄉村社區治理仍然由傳統的村“兩委”主導模式為主。新型農村集體經濟的發展壯大及其組織形態的重構為鄉村基層治理機制的完善提供了機遇。基層自治組織與集體經濟組織的功能分離是集體產權制度改革的一項重要內容。理論上，二者的職責和功能可以清晰界定，基層自治組織主要負責農村社區公共事務，集體經濟組織的主要職責是經營性集體資產的運營管理。通過集體產權制度改革，集體經濟組織可以獲得邊界清晰的集體產權和經濟治理權能。但在新型農村集體經濟發展的實踐中，村委會負責人與集體經濟組織經營管理者交叉任職的情況仍較為普遍，二者職能關系很難理順。新型農村集體經濟市場化發展不斷推進，集體資產規模逐步增大，業務經營變得更加復雜，集體資產的經營權必然要分離給專業的經營管理者，其經營管理必然逐步去行政化，方能適應市場化發展的需要。在城鄉社會保障一體化建設的背景下，集體土地的保障功能正在被社會保障體系代替。集體經濟組織應當純化為一種經濟組織，強化其營利屬性，發揮其經濟功能。

第三，市場化的組織治理機制沒有達到預設效果。新型農村集體經濟雖然給予農民集體資產股權權能，但集體資產股權的流動僅限于集體內部，集體資產股權尚不能實現自由流轉，農民作為股東并未切實參與治理。新型農村集體經濟組織是對經營性集體資產進行股份制改革而重構的一種組織形式，通常按照股份化公司治理模式建立現代企業法人治理機構，設立“三會”。與傳統農村集體經濟組織相比，新型農村集體經濟組織整體治理效果沒有發生實質性改變，傳統治理難題依然存在，比如政經不分、激勵與分配機制等方面都嚴重滯后于市場化發展的需要。新型農村集體經濟組織普遍沒有按市場化方式聘請專業的經理人，通常也未制定市場化的薪酬激勵機制。實踐經驗表明，新型農村集體經濟組織依然存在村干部兼任董事會和監事會負責人的情況，“內部人控制”困境仍然存在。

第四，基層政府的公共管理水平不能滿足鄉村社區治理需求，集體經濟組織承擔了沉重的農村社區公共支出。長期以來，我國集體經濟發展不平衡不充分，導致農村地區社會公共事業落后、收入分配矛盾突出、政府管理體制與服務水平難以適應新型農村集體經濟市場化發展需要等問題。在地方政府政權向鄉鎮基層延伸和下沉的過程中，基層自治組織承接了鄉鎮基層政府轉嫁的行政事務，但相應的財政支持不能滿足基層自治組織的治理需求，導致基層自治組織依賴集體經濟組織的資源供給，給集體經濟組織帶來了較為沉重的負擔。即便是鄉鎮政府為農村社區的公共事業運轉提供財政支持，通常也只是兜底保障，基層自治組織公共事務管理的治理資源仍然要由集體經濟組織提供［14］。在中西部經濟欠發達地區，農村集體經濟發展更加緩慢，集體經濟組織收入和資源更是無法滿足基層自治組織公共事務管理的需要。沉重的公共支出負擔嚴重制約了農村集體經濟的發展。

三、新型農村集體經濟治理體系構建的實踐探索及經驗啟示

實踐經驗表明，新型農村集體經濟發展不僅需要政府政策的推動，而且依賴集體經濟組織內部治理模式的創新，而集體經濟事務又關乎農民和基層自治組織的利益。因此，在構建新型農村集體經濟運營機制的同時，必須創新集體經濟組織治理模式，充分保障農村集體經濟組織成員（農民）和農村社區居民的合法權益［15］。

（一）??? 構建新型農村集體經濟治理體系的實踐探索

第一，基于農民合作的組織治理機制，推動了農民治理主體地位的確立。浙江何斯路村（下文簡稱何斯路村）位于浙江省義烏市城西郊，其在改革開放之初是一個典型的集體經濟薄弱村。在集體產權制度改革不斷深化的過程中，該村于2011年設立股份經濟合作社作為集體資產經營管理的載體，稱為何斯路村草根休閑合作社（下文簡稱草根休閑合作社）。草根休閑合作社通過資本聯結和治理機制創新促進農民合作，實現自主治理，推進了村集體經濟發展，成為農民治理的典范［16］。草根休閑合作社實現農民合作的機制如下：一是開放股權結構實現農民的資本合作。其在集體所有制的基礎上進行股份化改造，形成“集體資本股+社會資本股”的股權結構，股東包括集體成員、村民及外來投資者。這種股權結構突破集體資本和集體成員身份的限制，股東身份更加多元。二是監督機制創新打通農民參與組織管理的通道。具體包括普通社員對管理層和股東的選舉機制、村干部和大股東組成的監事會、基于道德約束的非正式監督機制等。三是分享發展成果的分配機制推進農民共同富裕實現。村民個體的收入主要體現在村辦企業中的工資收入、股份分紅、租賃收入等方面，集體福利還包括集體經營收益對社區公共支出和村內老年人福利待遇。草根休閑合作社管理者由村支書為首的經營團隊構成。村支書既是集體成員，又是以個人名義認購股份的社會股東，還是集體資產生產經營活動的管理者。因此，即便是新型農村集體經濟組織，其管理者作為代理人，也可能從委托人中產生，管理者身份重疊的情況依然存在。

第二，基于組織合作的集體資金經營機制，充分發揮了集體經濟組織的經濟功能。在經濟發達地區，為了整合資源形成競爭優勢，多個行政村籌集資金設立企業進行生產經營或進行資本投資，即形成“抱團發展”的集體資金經營機制，又具體分為不同的經營模式［17］。一是自主經營模式。桐鄉市烏鎮的四個行政村于2019年各出資50萬元成立一家物業公司，各村支書為管理人員，員工主要是各村村民。二是在地投資模式。2012年桐鄉市烏鎮鎮政府牽頭組織16 個村各出資120萬元，抱團投資了一個商業地產項目。目前該項目經營效益不好，并未增加集體經濟收入和村民福利。三是飛地投資模式。桐鄉市政府于2015年發動100個行政村共出資2.96億元，投資桐鄉市濮院鎮的一個產業園項目，集體資金占項目投資總額的23.18%。抱團村莊的集體經濟發展水平各異，貧困村利用土地資源折算資金。該項目經營效益良好，給村集體帶來了可觀的投資性收益。四是平臺經營模式。2021年桐鄉市南宮建設集團成立，其股份分別由烏鎮鎮政府和26個行政村持有，村集體資金參股比例不到50%。公司聘請專業經營團隊負責日常經營管理。從富民效應來看，在地投資模式的案例沒有取得明顯經營效益，尚未惠及村集體；其他三種模式的案例都經營良好，集體資金獲得回報，增加了集體經濟收入和村民福利。從以上四個案例的具體實踐來看，政府的治理作用不可或缺，促進了農村集體經濟組織經濟功能的發揮。

第三，基于集體經濟發展規模的組織治理機制，政經不分的傳統治理模式占據主導。通過考察北京市3個村、浙江湖州市的4個村、云南騰沖市的6個村發現，典型案例村在集體資產狀況、集體經濟年度收入及集體經濟支柱產業等方面都存在較大差異，據此可以把村莊劃分為三種類型：集體經濟強村、集體經濟富裕村、集體經濟薄弱村［18］。集體經濟強村包括北京的竇店村、浙江的向陽村和云南的新岐村，集體經濟發展的共性是能人驅動。三個村莊的村支書都是成功的企業家，具備較強的經營管理能力和經驗，在其帶領下探尋出了適合該村集體經濟發展的道路。集體經濟強村所處區域位置差異較大，資源稟賦各異，集體資產經營機制有所區別。竇店村依靠區位優勢，集體經濟發展走的是工業化道路；向陽村集體經濟發展采取動態化模式，但在不同階段都會保證農民擁有適當股份；新岐村在集體經濟分散經營的基礎上，充分發揮集體經濟組織“統”的作用。有5個典型案例村屬于集體經濟富裕村，分處北京、浙江、云南，其共性是村支書兼任集體資產的管理者，集體資產經營模式一般不涉及直接經營產業或投資參股，主要依靠提供服務、出租資產或資源使用權獲取收益。有5個典型案例村屬于集體經濟薄弱村，分處北京、浙江、云南的偏遠區域，資源相對匱乏，缺乏專業經營人才，主要靠經營傳統農業發展集體經濟。另外，考察的典型案例村大都存在村支書兼任集體經濟組織管理者的情況，這種治理模式在不同程度上推動了集體經濟發展，特別是對集體經濟強村的作用更大。

（二）新型農村集體經濟治理體系構建的經驗啟示

第一，在成本效益原則下推動政經分離。不論是基于農民合作的自主治理的草根休閑合作社，還是抱團發展的自主經營模式，村支書都兼任了集體經濟的管理者。在13個基于集體經濟發展規模的典型案例中，村支書兼任新型農村集體經濟管理者的情況更是普遍。因此，政經不分的傳統治理困境延續至今。學術界普遍認為，政經分離有利于新型農村集體經濟組織經濟功能的發揮。但實踐經驗表明，政經合一或交叉任職的內部治理模式在農村集體經濟創新發展中沒有發生根本改變。其原因一是農村集體經濟組織與基層自治組織各自獨立運轉需要成本，當前集體經濟規模普遍較小，經營收益不足以彌補這種成本；原因二是農村管理人才的缺乏。經營效益較好的草根休閑合作社及3個集體經濟強村，都是能人驅動型治理模式，都是經濟事務和公共事務“一肩挑”。隨著集體經濟的創新發展，政經分離將成為市場機制對集體經濟發揮決定性作用的重要機制，如何在成本效益分析的基礎上推動政經分離是新型農村集體經濟治理體系建構的重要問題之一。

第二，在集體經濟發展中更好發揮政府作用。集體經濟抱團發展的案例顯示，在地投資模式、飛地投資模式都是由政府牽頭，平臺經營模式則是國家資本與集體資本聯合組建公司，這三種抱團發展模式的共性是集體資金作為投資入股資金，村集體作為項目或公司的參股方，但不參與項目或公司的具體生產經營，項目或公司一般按市場化模式運行。一方面，抱團發展能夠使集體資金在更廣闊的市場空間進行優化配置，提高了集體資金的配置效率，充分發揮了市場的作用；另一方面，政府是這些集體經濟抱團發展模式的主導者或推動者，政府顯然是集體經濟治理體系中不可或缺的治理主體。在宏觀上，國家政策對集體經濟發展指向具有決定性的意義；在微觀層面，政府則需要結合屬地集體經濟發展狀況、區位、資源稟賦、生態環境等因素適時適宜地發揮作用。基層政府在引導集體經濟走向市場時也會遭遇市場風險的沖擊，案例中的在地投資模式就沒有產生預期經濟效益。當前，集體經濟總體上較為薄弱，發展滯后，應對市場風險的能力有限。為避免集體經濟引發公共經濟風險，在新型集體經濟治理體系中應當更加重視政府治理主體的作用。

第三，在集體經濟發展不平衡下推進農民治理主體地位確立。從區域視角來看，中國經濟不平衡發展問題在農村地區更加突出，農村集體經濟發展水平的差異主要表現為區域不平衡。典型案例中北京市和浙江省屬于經濟發達省份，云南省則是經濟欠發達省份，但二者都有集體經濟強村，也都有集體經濟富裕村、集體經濟薄弱村。典型案例村的集體資產經營機制因地而異，但集體經濟發展大都依賴管理能力較強的能人驅動，這些案例都很少涉及實現農民治理主體地位的探索。草根休閑合作社是農民合作治理的典范。在集體經濟組織股東會（股東大會）、監事會、非正式監督機制等內部治理機制中，草根休閑合作社都重視發揮農民治理的積極作用。在村支書普遍兼任管理者的情況下，治療“內部人控制”頑疾就顯得尤為重要。根據法人治理機制精神，經濟組織運行要達到受股東支配和服務股東的目標，而保障股東權益和農民權利是新型農村集體經濟治理體系的邏輯起點。現階段，既要立足于城鄉經濟發展不平衡，又要基于區域經濟發展不平衡，持續優化組織治理機制，更好發揮政府治理主體的作用，培育新型職業農民，推進農民治理主體地位的實現。

四、新型農村集體經濟治理體系的構建策略

構建新型農村集體經濟治理體系，應強化農民治理主體地位，完善農民參與治理的體制機制；分離基層組織職能，更好揮農村集體經濟組織的經濟功能；重構市場化的組織治理機制，防止“內部人控制”；優化基層政府職責，提高政府公共服務供給水平。

（一）強化農民治理主體地位，提升農民治理能力，完善農民參與治理的體制機制

一是培育農民自主治理意識和治理能力。農民完成股東身份需要治理意識和治理能力的提升。實踐中，新型農村集體經濟組織通過開辦農民夜校，對村民進行行業市場前景、黨政專題等內容的培訓，提高農民獲取市場信息的能力和思想認識水平，培育其獨立的市場主體意識，使其更好地行使股東權利和履行股東義務，保障其權益。二是建立農民股東治理的激勵機制。農民基于所持股份而獲得分紅或股利，這種明晰的財產分配權利是保障股東利益的最堅實基礎，也是在產權結構基礎上的市場化的治理路徑。集體產權制度改革賦予農民集體資產股份及其分紅權利，使農民個體利益與集體資產經營狀況關聯起來，能夠激發農民參與治理的積極性，促使他們積極地關注集體事務［19］。三是建立健全農民權利保障機制，推動農民治理主體地位的實現。這是基層治理模式創新的重要內容，有助于拓寬農民參與集體資產經營管理的環節和渠道。農民作為集體資產的所有者，其主體地位的實現需要推進股東治理機制、經營管理機制、收益分配機制的不斷優化。

（二）分離基層組織職能，更好發揮農村集體經濟組織的經濟功能

鄉村基層組織通常有農村集體經濟組織和基層自治組織兩類。為適應市場化發展要求，二者職能應當分離，形成政經分離的新型鄉村治理模式［20］。基層自治組織是鄉鎮基層政府職能的延伸，承擔著農村社區公共服務供給的職責；集體經濟組織負責集體資產的經營管理，經濟功能的發揮是其首要職責。二者要進行事務和職責上的界定。在此基礎上，進行資產分離、賬務分離及資源配置主導方式分離。根據集體產權制度改革精神，經營性集體資產進行股份制改造，折股量化給集體成員，劃入集體經濟組織，按市場規則進行經營管理；非經營性集體資產由統一管護機制負責，應歸屬于基層自治組織，發揮公共服務的功能。經營性集體資產管理應當以營利為目的，集體經濟組織賬務核算應當比照企業會計準則進行記錄；基層自治組織對非經營性集體資產以公益性服務為管理目的，應當比照非營利性組織法人會計制度進行賬務核算。管理目的和運行機制決定了資源配置模式：集體經濟組織在配置效率的基礎上追求盈利，其資源配置方式由市場主導；基層自治組織為社區公共事務服務，其公共支出需要政府財政支持。通過職能分離，廓清二者邊界和關系，提升集體經濟運行與鄉村基層公共事務的雙重治理效益［21］。

（三）重構市場化的組織治理機制，防止“內部人控制”

股份合作社通常是新型農村集體經濟的形式載體，其治理機制通常參照現代企業制度建立市場化的治理結構，設立股東會或股東代表大會、董事會、監事會，也即“三會”。但由于政經不分和農村市場發展滯后，并沒有發揮應有的作用。在集體經濟市場化發展過程中，一方面要推進農村要素市場、產品市場、職業經理人市場、資本市場等的充分發展，促使農村集體經濟組織市場化運行具備良好的外部市場環境。另一方面，要不斷完善和優化內部治理機制，使其適應市場經濟發展的要求。內部治理機制一般包括股東治理機制、經營管理機制及集體資本收益分配機制等內容。推進集體資本收益分配機制規范化，收益分配原則、收益分配方案的審批和執行等程序都要在組織章程中予以體現，形成對股東治理的激勵；推進經營管理機制市場化，市場化選聘職業經理人和制定具有市場競爭力的管理者薪酬契約，對管理者進行激勵；構建與激勵相容的多元監督機制，完善監事會、集體成員代表大會等內部監督機構，引入政府審計和社會審計等外部監督機制［22］。在監督機制構建過程，要特別完善和暢通農民參與集體資產管理的環節和渠道［23］。內部治理機制完善的目的旨在保障“三會”等治理機構按市場規則有效運行，保障股東權益與農民權利。

（四）優化基層政府職責，提高政府公共服務供給水平

一是明確鄉鎮基層政府在集體經濟治理中的事權和財權。鄉鎮基層政府應當以提供公共管理服務為重心進行制度設計，確定農村基本公共服務項目清單及財政支出標準，推進村干部隊伍建設，構建考核管理體系，把集體經濟市場化發展水平納入鄉鎮基層政府政績考核指標，健全集體經濟收入增長保障機制。這些措施已經在東部經濟發達的江蘇和浙江進入實踐狀態。二是改革鄉鎮財政管理體制，實行稅收分成制度，為鄉村公共支出提供財政支持，改變政府財政對農村社區公共支出的覆蓋僅限于“保基本、保必須”的做法，推動公共資源城鄉均衡配置。根據《東莞市村（社區）基本公共服務專項資金補助實施方案》，東莞市自2013年起從市鎮（街）稅收收入中拿出5%，專項用于補助農村社區負擔的治安、環衛、行政管理等基本公共服務開支，之后東莞市鄉鎮財政的補助標準又有增加。三是鄉鎮政府要加強和引導黨組織在新型農村集體經濟治理體系中發揮積極作用。當前，集體產權制度改革沒有改變基層組織人員交叉任職的普遍現象，農村集體經濟組織的規模也普遍不大，亟須黨組織的集中統一領導，以發揮農村集體經濟組織“統”的作用，探索建立基層黨建引領下的由農民、基層自治組織、集體經濟組織、鄉鎮基層政府為主要參與主體的新型農村集體經濟治理體系。

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（責任編輯：羅重譜）

Theoretical Explanation and Construction Strategies of the New Rural Collective Economic Governance System

YIN Na ?ZHANG Ke-jun ?GUO Xiang

Abstract： The new rural collective economic governance system takes the protection of shareholder interests and farmers' rights as the logical starting point， promotes the full play of economic functions of rural collective economic organizations， continuously optimizes organizational governance mechanisms and government public service supply， and reflects the value pursuit of the unity of economic and social attributes. Currently， the governance issues facing the development of the new rural collective economy are still prominent. In practice， the construction of a new type of rural collective economic governance system has formed rich practice， and its experience and inspiration are： promoting the separation of politics and economy should comply with the principle of cost-effectiveness， better playing the role of the government in the development of the collective economy， and promoting the establishment of the dominant position of farmers in governance should consider the reality of imbalanced development of the collective economy. To construct a new type of rural collective economic governance system， it is necessary to strengthen the status of farmers as the main body of governance and improve the institutional mechanisms for farmers' participation in governance， separate the functions of grassroots organizations and leverage the economic functions of collective economic organizations， restruct market-oriented organizational governance mechanisms to prevent "insider control"， optimize the responsibilities of grassroots governments and improve the supply level of government public services.

Key words： new rural collective economy; the function of collective economic organizations; governance entities; governance mechanism