縣域教聯體的治理架構和機制保障

朱愛國

合理高效的治理架構，是推進縣域教聯體行穩致遠的關鍵。當前，各地教聯體在組建和運行過程中，都設置了相應的內部治理結構，都注重各利益相關者共同締造，給教育帶來一番新氣象，但也遇到了一些體制性障礙、機制性梗阻、利益性藩籬，給教育治理帶來新挑戰。要進一步理順管理體制，明確發展定位，加強政策供給，健全機制保障，推動基礎教育管理體制機制系統性重塑和整體性重構。

縣域教聯體的組織變革及瓶頸

各級人民政府及有關部門高位推進，但也遇到一些體制性機制性障礙。推進教聯體建設是湖北省第十二次黨代會作出的重要部署，省流域綜合治理、先行區建設、鄉村振興、強縣工程等重點工作均將教聯體建設納入重要內容或考核指標。省教育廳更是把教聯體建設作為一項重大的系統工程，出臺了指導意見，舉辦了培訓班，遴選了189個省級教聯體進行試點，選聘了35名專家進行指導。各地積極行動，取得了階段性成效和成果，給教育帶來一股清新之風。但也有一些地方“新瓶裝舊酒”，表面是“聯”起來了，但“融”的深度不夠，沒有真正成為一“體”。有的為了實現全域推進，在城區優質學校不足的情況下，強行將幾所辦學實力相當的鄉鎮初中捆綁在一起，以一所鄉鎮初中去管理另外幾所鄉鎮初中，由于互相不服，引發諸多矛盾。究其原因除了主觀上的跟風、冒進、“一刀切”外，客觀上也存在一些體制性、機制性障礙，教聯體的管理需求與現行管理制度沖突日趨明顯。因為，目前的教聯體在組織變革過程中，涉及機構設置、職能定位、編制審批、干部選拔、資金撥付、人事歸并等多項工作，需要多個部門協同配合，在沒有上位政策的支持下，各個縣級職能部門也不好輕易決策、審批。

各教聯體設立了相應的組織機構，但有的機構職能存在重疊、缺失的問題。從決策機構來看，融合型教聯體一般實行黨組織領導的校長負責制，成立黨委（黨總支），所有“三重一大”等事項由黨委（黨總支）集體研究決定；共建型教聯體一般實行理事會領導的總校長負責制，由理事會作為決策機構。從執行機構來看，教聯體內部組織結構設置呈現扁平化趨勢，大大提高了辦事效率。從監督機構來看，除了黨組織外，還設立了教師代表大會、家長代表大會及學生代表大會，對教聯體的管理進行監督。但一些教聯體治理結構頂層設計不足。有的縣在教育局設立全縣教育聯合體總校，總校下設人事管理、資源管理、教學教研等機構，占用了緊張的公務員編制。有的教聯體在保持各校區原有“班底”的前提下，設置了位于成員校之上的共有管理機構，導致機構重疊、管理成本增加。有的監督機構缺乏健全的溝通和反饋機制，尤其是教代會和學代會監督作用乏善可陳。大多數教聯體缺少咨詢決策等機構，其職責均由校務委員會承擔，難以保證重大決策的科學性。

各教聯體對職能部門進行了相應的分工，但有的橫向協作不夠。各教聯體為了使其內部治理結構逐漸科學化、合理化，逐步探索出了一條新的治理道路，即由黨組織會（校委會）或理事會、教務會、總務會等組成的內部治理格局，并對各組織機構進行了相應的分工。黨組織會（校委會）或理事會主要負責對重大事項作出決策，引領核心校與成員校的運行和發展；教務會主要負責教育教學的重大事項、課程安排、檢測評價等；總務會主要負責學校的基本建設和基礎保障等。這種“各管一段”的管理雖能使學校各組織分工明確、權責清楚，但也導致各職能部門之間的橫向聯系較差，缺乏交流與協作，容易產生沖突和矛盾。特別是當出現需要多部門合作的事項時，往往難以確定責任的歸屬。同時，各校區雖然融合或結盟，但競爭依然存在，如不注意統籌協調，各校區容易產生本位主義，造成教師流動、資源共享困難，導致內耗嚴重，影響教聯體整體發展。

教聯體拓寬了人才成長的物理空間，但一定程度上也使一些管理干部的職級上升空間受限。教聯體促進了學校組織間穩定的合作關系和相互支持的生態體系的形成，在一定程度上拓展了學校邊界，原先的“小國寡民”變成了一個“大家庭”，人員的交流輪崗變頻繁了，各種學習交流展示活動多了，人才“出頭露臉”的機會多了，有利于各類人才脫穎而出，讓英雄有用武之地。但學校規模的日漸擴大使得教聯體內行政事務疊加問題更加突出，管理環節更為復雜，管理成本大幅提高，管理人員的壓力極大。不僅如此，更寬的范圍更大的平臺，需要更高的素質和能力，需要更健全的管理制度和激勵機制。而目前大部分教聯體在章程之下，缺乏精細的配套管理制度和精準的管理規范；一些教育及人社、編制等部門對教聯體的教師招聘、評優評先、職稱評定等方面仍然以校為單位確定，而非按教聯體學生規模、教師基數來分配名額；同時教聯體在績效工資和考核激勵上沒有足夠的空間和自主權，也影響了管理人員和普通教師的積極性。

各教聯體能夠集中力量辦大事，但也給學校的管理帶來新的壓力和挑戰。教聯體大多以“優質校+”的形式組建，政府、部門、成員校和社會都對優質校寄予了很高的期望。各優質校積極擔當，在教師流動、課程安排、活動開展、條件改善等方面做了大量工作，給成員校帶來了一些新變化、新氣象。但由于學生數量和教師數量的增加，其來源也有了廣泛性和多樣性，給優質校的管理帶來了極大的壓力和挑戰。盡管各優質校調整了管理思路和模式，但還是超量承載了日常管理經營等職能，而一些成員校過度依賴優質校，缺乏主動性和創造性。優質校管理層大部分人員既要完成一線執教的工作，又要身兼教聯體和校區雙重的管理職責，難免會力不從心。而且伴隨辦學規模的不斷擴大，諸如安全等問題，以前校長只需承擔一所學校的責任，如今要承擔若干所學校的責任，給校長帶來巨大的壓力。

縣域教聯體治理架構的完善和優化

理順管理體制。在堅持基礎教育“省級統籌、以縣為主”管理體制的前提下，由縣級教育局或中心學校管理各教聯體；取消鄉鎮中心學校的地方，由教育局直接管理各教聯體，要協調好相關職能部門，按教聯體建制，統籌人財物等資源配置與保障，解決好機構編制批復、干部任免、中心學校資產清算及人員安置、各校區資產清算和統整問題。各教聯體要組建實體性（融合型教聯體）或功能性（共建型教聯體）黨組織，建立校務委員會和學術委員會，制定辦學章程，完善黨組織和行政議事決策機制。各級政府及教育行政部門要深化“管辦評”分離改革，在規范的前提下最大限度地將人事權、經費使用權、課程開發權、學生管理權等下放至教聯體。各教聯體可依據組合方式的不同，靈活選擇適宜的管理模式。其中，融合型教聯體要賦予單一法人統籌管理權限，實現行政管理一體化、編制統籌一體化、經費使用一體化、課程教學一體化、教師發展一體化、教學研究一體化、文化建設一體化、考核評價一體化。

明晰發展定位。嚴格意義上講，教聯體不是一級教育行政管理機構，而是一個辦學實體（融合型）或辦學聯盟組織（共建型、協作型），兼具一定的行政管理職能，重在如何共享優質資源，傳播先進的教育理念、辦學思想、管理經驗、教學方法，促進教育教學研究，整體提高人才培養質量和辦學水平。各核心校要通過多種方式和途徑的融合、滲透，在核心的辦學理念、發展方向、思想認識、價值訴求上與成員校達成高度一致，促使各成員校從“形似”走向“神合”。各成員校在辦學理念與核心校保持基本一致的基礎上，要基于自身的文化特征對學校發展進行清晰定位，因地制宜地制定發展目標，不斷豐富辦學內涵，實現自身的優質特色發展。教育行政部門和核心校在尊重各成員校原有價值追求的基礎上，從學校發展、教師成長、學生培養等方面采取有針對性的措施，引導成員校尋找特色發展的路徑，實現“既有共同品牌，又有各自特色”。對教聯體中的新建學校，教育行政部門和核心校要對其進行科學定位，讓新校的起步和發展站在一個較高的臺階上，探索出既有名校文化基因又有自身鮮明特色的文化品牌，盡快成長成熟。

優化機構設置。為保證教聯體更好地進行頂層設計，實現各項工作的共治、久治和善治，要對組織機構設置進行優化。一是統分結合。教聯體內設立決策、執行、監督三級組織架構，按照“統籌兼顧、一職多崗、統分結合”的治理方略，形成縱橫交織的管理網絡。以融合型教聯體為例，縱向可為“黨組織書記（總校長）—副校長（兼成員校執行校長）—中層干部—年級組長”，橫向為各成員校執行校長。黨組織書記（總校長）不僅在核心校負第一責任，還要引領各成員校的發展；各成員校執行校長兼任教聯體副校長，除了負責本校區全面工作外，還要負責教聯體一個部門的管理工作。二是條塊結合。以融合型教聯體為例，總體架構可設置為“黨組織+N中心（處、室）”。“黨組織”依據黨員數量設置為黨委、黨總支、黨支部；“中心（處、室）”根據黨（校）務管理、人力資源管理、教師發展、學生成長、課程建設、教研組織、質量評估、后勤保障、數字賦能等工作任務設置。各校區可根據規模大小整合部門功能，由一個部門對應總校1～3個部門。條件成熟時，教聯體可將各校區管理機構進行整合，只保留核心校一套黨政班子、一套中層機構，其他校區實行年級組管理，把更多人力資源用到教學一線，把更強師資力量用到學科教學。三是內外結合。各教聯體可根據需要設立教學工作委員會、德育（思政）工作委員會、學科委員會、教研組等教育教學議事決策機構；還可設立發展顧問委員會、家長委員會、社區教育服務委員會等校外輔助機構，聘請“兩代表一委員”、離退休人員、家長、社會能人、鄉賢等參與教聯體決策，提供咨詢和指導服務。

規范機構命名。一是教聯體命名。目前各地教聯體的名稱五花八門，有的是“核心學校+教聯體”，有的是“某某教育集團+教聯體”，有的是“某某聯合學區+教聯體”，有的是“某某協作區+教聯體”。其實，教聯體是“教育聯合發展共同體”的簡稱，本身含有集團化辦學、聯合辦學、協作辦學的意義，正確的應是“核心學校+教聯體”。二是教聯體核心校的命名。有的叫核心校，有的叫主體校，有的叫牽頭校，有的叫龍頭校。按照省教育廳文件，應統一稱作“核心校”。三是教聯體成員校的命名。有的是“核心學校名稱+成員校地理位置名稱+校區”，比如“某某縣實驗中學某某校區”；有的是“核心學校名稱+教聯體+成員校名稱+校區”，比如，“某某縣實驗小學教聯體某某小學校區”；有的是“核心學校名稱+教聯體+成員校地理位置名稱+校區”，比如，“某某縣實驗小學教聯體某某校區”。目前，比較流行的是最后一種。四是教聯體主要領導的簡稱。目前，不少融合型教聯體在總校設立了黨總支書記、總校長，于是有人將之簡稱為“總書記”“總校長”，很是不妥，應統一簡稱為“書記”“校長”。

加強過程管理。組建教聯體后，如何在“人”變的情況下，保證管理品質不變，是一個亟須解決的問題。可借鑒現代企業管理的先進經驗，探索實施程序化管理。即針對每個管理項目，按照定人、定時、定崗、定責、定流程、定標準等要素，研發程序化管理手冊，為執行者提供可操作的“地圖”，明確時間地點、誰來做、怎么做、做到什么程度，以此保證各成員校管理的規范性和有效性，確保“人變”后“管理品質不變”。當然，教聯體的管理是一個持續發展變化的過程，在實際操作中，相關負責人可依據管理手冊實施管理，但也可以結合各類活動的實際情況以及本校的辦學特色，進行個別環節的設計、完善，使學校的各項工作既有教聯體的共性又有成員校的個性，既有剛性約束又有人文關懷。

縣域教聯體保障機制的建立與實施

以黨的領導保方向。加強黨對教聯體的全面領導，是教聯體健康發展的根本保證。當前，我國基礎教育改革進入深水區，政府部門之間的合作已經成為常態。但由于各個部門的規章制度有各自的邏輯和規則，有時跨部門合作會遇到瓶頸或阻滯。特別是編制、職稱和工資是基礎教育領域最為關注的三項政策，它們的改革均涉及復雜的部門合作。在推進教聯體建設過程中，特別是組建融合型教聯體，涉及資產分割、資金撥付、人員分流、教師調配等諸多敏感問題，涉及財政、發改、編制、人社等多個職能部門，必須依靠黨的領導，以黨的最高權威總攬全局、協調各方，才能有效開展跨部門合作，才能有效確保各類資源合理歸并，把黨的領導的制度優勢轉化為高度的治理效能。

以政府行為保供給。

隨著教聯體建設的深入，各級政府應適時調整自身職權和行為方式，注重培育教聯體辦學的自主性，把“有為政府”和“學校自主”有機結合起來。首先，政府要發揮好常規“供給者”的作用，保障教聯體建設必需的資金及人力、物力資源。其次，政府要發揮好“掌舵者”的作用，把資源配置的自決權交給教聯體。比如，可將推選校長的部分權力釋放給教聯體，政府進行引導和監管。最后，強調政府行為的穩定性。在充分論證的基礎上，把相關政策以常態化的制度形式予以固定，保障供給承諾的實現。

以制度規章保治理。教聯體制度建設既要與以前單體學校管理相銜接，更要適應新的管理體制需要，進行提檔升級。首先，要制定辦學章程、中長期發展規劃和階段性建設行動方案，共謀發展愿景，明確發展路徑，凝聚發展共識。其次，要建立完善一系列相關的管理制度，確保各項工作有章可循。比如，干部任用制度，選準配強領導班子及中層干部和年級主任，把年級管理經歷、校區管理經歷作為選拔教聯體干部的必要條件，把優秀管理人才放到年級去鍛煉，放到校區去歷練；教師交流制度，既讓城里教師能下到農村“使出真本事”，也要讓農村教師到城區學校“學到真本領”；長效投入制度，通過“標準+專項”的制度性安排，把更多經費用在教聯體教學改革、課程實施、質量評估、隊伍建設、特色發展等方面；績效考核制度，構建優勞優酬、多勞多得的分配機制，激勵“優者從教”，保障“教者從優”。

以數字賦能保共享。實施教育數字化戰略行動計劃，加強數字校園建設，推動城鄉學校數字技術基礎設施設備更新換代。統籌用好國家中小學智慧教育平臺、湖北省教聯體網絡服務平臺，加強教學點網校建設，推進專遞課堂、名師課堂、名校網絡課堂常態應用，大力開展空中同步課堂、線上同步教研。建立網上巡課巡校系統，校長能在核心校隨時察看各校區的教室教學狀況、校園安全情況；建立網絡集體備課系統，確保各學科各校區教師按時相聚云端，開展常態化集體備課活動；建立教學評估監測系統，推進教學研究和反思；建立OA辦公系統，實現網上辦事報賬，讓數據多跑路，人員少跑腿。

以督導評估保落實。各級政府教育督導部門要將教聯體建設納入教育督導和政府履行教育職責評價的重要內容，進行跟蹤督辦指導，定期組織考核評估，抓好評估結果應用，推動工作落實。制定教聯體建設評價標準，建立第三方評價和群眾滿意度調查制度，推動教聯體內各成員校一體化、捆綁式評價，重點關注農村校、薄弱校、新建校辦學水平和學生發展提升情況。對辦學質量達到標準的成員校給予激勵；對達不到辦學標準要求的，設置改進期限，有效化解辦學中的“搭便車”行為；對沒有足夠的資源條件、不能帶領成員校共同發展的龍頭學校，要嚴格限制其擴張，防止教聯體辦學變成一場名校的“圈地運動”。從而，促使所有學校各負其責、各盡所能，實現教聯體的良性運轉和整體提高。

責任編輯/鄢志勇