為高質量發展注入新動力
——呂梁市全面推進財稅金融改革綜述

■任 帥

根據黨中央《深化財稅體制改革總體方案》，國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》以及《山西“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，呂梁市財政在推進市縣兩級財稅體制改革中主要承擔“深化預算管理制度改革，完善市與縣財政體制，落實地方稅制改革工作、健全政府債務管理制度、加強財政金融聯動”等五項具體任務。近年來，呂梁市財政局緊緊圍繞五方面的重點任務，積極發揮全面深化改革的“突破口”和“先行軍”作用，持續深化財稅金融體制改革，取得了一定成效。

一、呂梁市財稅金融改革進展情況

（一）規范預算編制，預算管理更加科學

一是實行中期財政規劃管理，測算分年度收入預期和支出需求，提高預算的預期性和前瞻性。堅持有保有壓，優化財政支出結構，增強市委、市政府重大項目財力保障。二是強化市級財政專項資金管理。先后出臺了《呂梁市市級財政專項資金管理辦法及操作規程》《市本級財政專項資金監管實施辦法》，建立了專項資金設立、管理、監督、績效管理的全流程制度框架。三是提升預算績效管理水平。建立了“1+7+1”預算績效管理制度體系（1 個方案、7 個配套辦法、1 個內部工作流程），規范了市級預算績效全過程管理，搭建了全市預算績效管理的四梁八柱。四是提高預算管理能力。綜合應用預算管理一體化系統平臺，初步實現了預算管理各環節的銜接貫通，以及上下級財政部門和預算單位的業務協同和數據共享。對預算編制、預算執行、預決算公開、政府預算、財政供養人員、直達資金、會計核算等環節進行全過程監控，加強了預算約束。五是推進預算公開全覆蓋。進一步完善公開機制、細化公開內容、規范公開方式，實現了預決算公開工作的提質增效，基本建立起法治化、規范化的預決算公開體系。

（二）扎實推進各項改革，財政體制逐步完善

一是推進資金管理型直管縣改革。2007 年起，根據省政府要求，對本市6 個國家級重點扶貧縣（興縣、嵐縣、中陽、石樓、方山、臨縣）實行“省直管縣”試點改革。2010 年，根據中央和省要求，新增文水、汾陽兩個省直管縣。2012 年，根據省委、省政府要求，孝義、柳林兩個擴權試點縣被納入“省直管縣”范圍。截止目前，全市除交口、交城、離石3 個縣（區）外，其余10 個縣（市）全部實行“省直管縣”財政體制。二是推進體制管理型直管縣改革。2017 年，根據《山西省人民政府關于在部分縣（市）開展深化省直管縣財政管理體制改革試點的通知》文件精神，從2018 年1 月1 日起，在全省范圍內開展深化省直管縣財政管理體制改革試點，孝義市納入試點范圍。改革后，試點縣（市）與所屬市在財政管理體制上相互獨立，孝義市財政收入除上劃中央和省級外全部留歸孝義市。三是推進財政事權和支出責任劃分改革。2019 年提請市政府出臺了《呂梁市基本公共服務領域市與縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，后續又相繼出臺了醫療衛生、應急救援、交通運輸、教育、科技等5 個領域實施方案，進一步厘清相關領域市與縣（市區）的職責權限，調動了市與縣各方的積極性。四是加大轉移支付力度。2016—2022 年市本級對縣（市區）的各項轉移支付分別為7.14 億元、6.58 億元、9.87 億元、9.97 億元、10.44 億元、11.06 億元、16.5 億元，年均增長14.98%。加強基層“三保”保障力度。2022 年因受疫情等因素影響，部分縣級財政運行困難，下達困難縣補助1.4 億元，主要用于“三保”支出、有效鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接鄉村振興疫情防控等方面，確保困難縣財政平穩運行。

（三）全面落實稅制改革任務，地方稅改革穩步開展

實施“營改增”試點，圓滿完成了增值稅、煤炭資源稅、水資源稅、環境保護稅等稅制改革任務，合理測算市與縣（市區）稅收分享比例，盡最大努力維護了市與縣的稅收分享利益。重新核定了省與市、市與縣（市區）消費稅返還基數，從2015 年起通過年終結算實行定額返還。

（四）規范政府債務管理，債務風險得到較好管控

一是加強制度建設。出臺《關于加強政府性債務管理的實施意見》《呂梁市政府債務化解工作規劃》《呂梁市政府債務風險預警及應急處置預案》等規定，進一步從制度上約束和規范政府舉債行為。二是強化政府債務監控。根據省財政廳的統一部署，安裝地方政府性債務統計系統，從余額變化、債務舉借、資金使用、還本付息、統計分析等各環節進行全程管理和動態監控，強化了政府性債務日常管理和總量控制。三是高位推動隱性債務化解工作。2022 年成立了以市委書記、市長為雙組長的呂梁市財政金融穩定發展工作領導小組，出臺政府隱性債務化債引導資金管理辦法，將隱性債務化解工作列入市縣政府目標責任考核范圍，努力降低財政風險。截止2022 年底，市縣兩級政府債務率均低于債務風險警戒線120%，全市隱性債務累計化解率完成省考核目標任務的154%，市縣違法違規舉債被問責個數為0。

（五）加強財政金融聯動，地方金融機構化險改革持續深化

一是完善政府性融資擔保體系。按照《呂梁市政府性融資擔保體系建設方案》要求，市財政局整合市、縣資源，與省擔保集團共同籌資4 億元，于2022 年6 月組建呂梁市融資擔保有限公司，提前完成政府性融資擔保機構市縣一體化運營改革。截止今年一季度完成融資擔保業務14.12億元，累計為390 個市場主體提供融資增信服務。其中支小支農389 戶，金額13.49 億元，占比95.5%，有力破解了中小微企業“融資難”“融資貴”問題。二是推進高風險農信社化險工作。市財政局制定《呂梁市農村信用社高風險機構風險化解資金管理人實施方案》，成立風險化解項目工作專班。2022 年市財政投入5000 萬元，支持中陽、興縣化險9.5 億元，收回不良資金2.775 億元，推動中陽聯社、興縣農商行成功化險，脫離高風險金融機構序列。

二、呂梁市財稅金融改革存在的問題

（一）財政事權改革不徹底，分擔比例不明確

按照財政事權劃分原則，體制型直管縣共同財政事權資金應由省級負擔，但目前城鄉居民基本醫療保險市級仍需負擔孝義市配套部分。一些領域分擔比例不明確。如應急救援、自然資源、生態環境等領域，因其特殊性，財政事權和支出責任為非比例性劃分，即：中央、省、市級均未明確分擔比例及補助標準，目前仍采取“一事一議”的方式進行。市本級與離石區財政事權和支出責任劃分不清晰，特別是在城市管理、維護建設、教育等領域存在職責交叉重疊，共同承擔的事項較多、定位不準確的問題，影響了公共服務水平和資金使用效益。

（二）財政分類專項資金管理辦法沒有完全建立

雖然目前建立起了《市本級財政專項資金管理辦法》這一總的辦法，但在自然資源、生態環境、科技、教育、文化、社保等分領域專項資金管理方面還沒有全部建立起相應的管理辦法。同時，呂梁市在財政專項資金分類項目庫建立、預算編制等方面還比較粗放，距離精細化還有較大差距，財政績效管理作用發揮不充分，預算執行力和約束性不強，影響了財政支出進度。

（三）財政轉移支付管理有待進一步加強

在政策依據方面，部分轉移支付資金需及時出臺或更新管理辦法，有助于基層加強資金監管，明確資金用途。在規模結構方面，呂梁市歷史欠賬較多，生態綜合治理方面支出需求巨大，在財力性轉移支付資金分配時，需上級進一步傾斜，減輕基層三保壓力。 在績效管理方面，分行業、分領域績效指標和標準體系還沒有建立，績效目標不明確，缺乏科學性，影響了預算績效管理工作質量。

（四）政府債務管理水平有待提高

專項債券項目準備不成熟，個別項目為了獲得債券資金支持，過分強調容缺審批，加之項目申報時限過于倉促，使得部分不急需建設或者不具備開工條件的項目倉促入庫，由此出現債券發行后因項目無法按期開工建設導致支出進度緩慢。

三、下一步呂梁市財稅金融改革重點

（一）深化市縣財政體制改革

根據省財政廳統一部署，2023—2024 年制定出臺《呂梁市財政體制改革的實施方案》。完善市與縣（市區）財政收入劃分體系，按照增強基層保障能力的原則，進一步下沉財力，明確環境保護稅市縣分成比例，明確防空地下室易地建設費、中考招生考試費、生活垃圾處理費和城市道路占用挖掘修復費4 項行政事業性收費以及殘疾人就業保障金市縣收入劃分比例。加強對開發區的支持力度，對開發區財政收入增量返還政策執行至2025 年。

（二）完善財政轉移支付管理制度

2023 年出臺公共文化、自然資源和生態環境3 個領域市與縣財政事權和支出責任劃分改革方案。對于已經明確保障標準和分擔比例的共同財政事權，采用分地區分檔的方式，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任，實現不同領域事權在同一市縣分擔比例的統一。特別是要加快市本級與離石區重點領域財政事權和支出責任劃分，合理配置權責，提高公共服務保障能力，更好服務民生。以后年度按照省出臺方案同步制定相應分領域市與縣財政事權和支出責任劃分改革方案。按照省財政廳《關于切實推進爭取中央轉移支付和專項債券工作的通知》要求，推動相關部門積極爭取中央、省補助資金。統籌財力加大對“三保”困難縣的幫扶力度。建立縣級預算執行進度考核獎懲機制，推進轉移支付支出進度。完善財政資金直達機制，優化直達資金范圍。

（三）完善財政預算管理制度

完善預算支出標準體系，2023 年新增制定10 個以上支出標準，到2025 年基本形成通用標準充分滿足預算管理需要的預算支出標準體系，實現凡是申請預算的項目，都有相應的標準作支撐。完善預算績效管理制度，探索成本預算績效目標管理，提高績效目標管理質量和水平。拓展預算績效管理范圍，將管理實施對象從項目為主向政策、部門和單位整體支出拓展，從財政支出為主向政府財政運行拓展。

（四）建立健全大事要事資金保障機制

圍繞省、市3 年內打基礎立長遠大事要事項目謀劃情況，編制大事要事保障清單，做好資金保障。2023 年試點開展、到2025 年基本實現，到2027 年全面實現預算管理一體化系統對大事要事全面預算安排和執行情況的動態跟蹤和監控。

（五）健全政府債務管理制度改革

建立專項債券項目常態化會審和督導調度機制，積極爭取中央化債政策支持，力爭2028 年底前完成化債任務。密切跟蹤國家存量隱性債務置換化解政策試點進展，爭取將存量隱性債務多、化債難度大的縣納入試點范圍，發行再融資債券置換高息債務。加力提效全市專項債券使用管理，建立專項債券項目常態化督導調度機制。按照“分級儲備、分頭審核、分類建庫”的思路，探索推行專項債項目儲備庫、申報庫、準備庫、發行庫“四庫管理制”，研究探索PPP 與專項債結合模式，提升項目申報使用全流程效率。

（六）完善財政金融聯動機制

建立財政金融聯動項目清單，將財政支持的項目中有融資需求的項目推介給銀行、基金等金融機構，形成大項目、好項目要素集聚效應。積極推動各大銀行金融機構與項目主管單位、財政部門建立融資信息反饋機制，打通信息“堵點”，推進優質項目信息實時共享、資源共用。■