美對華限制技術轉移措施的影響及其應對

摘? 要：近年來，美國政府出于維持本國科技優勢的考慮，不斷制定和出臺技術封鎖、科技脫鉤相關政策。梳理美國限制技術轉移的政策和措施，有助于及早布局，未雨綢繆。文章總結了美國限制對華技術輸出的主要措施，包括限制大學和科研院所的研究人員或學生出入境、限制技術轉讓或技術產品出口、限制科技型企業間資金往來以及加入限制向非成員國技術轉移的國際聯盟。在此基礎上，文章分析了技術轉移限制措施對我國各類科技力量的影響，并提出應對建議：加強重點領域高層次人才自主培養，引導科研機構加大力度支持國產再創造，鼓勵科技企業探討技術交叉許可的可行性。

關鍵詞：技術轉移；科技交流；中國式現代化

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.05

一、引言

當前，百年未有之大變局加速演變，新一輪科技革命和產業變革加速發展，我國發展面臨新的挑戰。與科技相關的一些事件，如華為EDA、哈工大MATLAB等被突然禁用，顯示著這樣的形勢和挑戰。隨著我國基礎研究和原始創新加強，我國在更多前沿科技領域進入并跑、領跑行列，來自外部的技術封鎖可能繼續升級，未知的“卡脖子”問題可能還會出現。諸如此類的事件常常打亂科技工作者的研發進程，對我國科技發展的影響不容忽視。

現有對美國技術轉移的研究，大多集中在模式借鑒方面，對于其限制技術轉移的整體脈絡及影響還有待更加系統的梳理和分析；對華技術封鎖的研究，從國際經貿角度進行的研究較多。例如，周立從利率、匯率和貿易進出口的數據分析中，提出美國限制中國出口高科技產品是影響中美貿易，導致順差持續擴大的主要原因[1]；張仁開從加征關稅、實體清單和簽證政策方面總結貿易戰中的重大事件，并從國際技術體系和中美合作交流狀況的角度，提出應對美國技術封鎖的建議[2]；許暉等從跨國企業的現實案例分析中，提出近年來以美國為首的西方發達國家通過升級實體清單、長臂管轄、污名化等惡意舉措持續加劇技術封鎖[3]。從現有研究情況看，有關國家科技安全受外部限制影響的研究仍有待擴展和深入。

筆者從對美國政府重要科技報告的文本分析入手，梳理其限制技術轉移的多種措施。由于跨國技術轉移常因“國家安全”為由受到限制，文章采用NVivo11軟件（美國QRS公司研發的文本分析常用軟件，具備詞云分析、主題編碼、聚類分析等功能），先對美國歷年《國家安全戰略報告》等文件進行文本分析，通過“policy”“rules”“regulations”等關鍵詞發現美國政府出臺的具體舉措，再逆向檢索相關文獻，追蹤限制技術轉移的政策研究文獻和國際聯盟章程等具體內容，通過閱讀大量國外文獻，總結出限制技術轉移的主要措施，以期較為全面地掌握美國針對我國科技趕超趨勢的措施，以便分析其對我國科技力量建設產生的影響（見圖1）。

二、美對華限制技術轉移的主要措施

美國政府的主要措施可以分為4類：限制研究人員出入境，限制技術轉讓或技術產品出口，監管美中企業業務往來，形成國際聯盟。

（一）限制人員出入境

限制人員出入境，是美國政府控制技術流向競爭國家的主要方法之一。美國《移民和國籍法》是美國政府管理外籍人員出入境的根本依據。其中，與國家安全相關的第212（a）（3）（c）和第212（f）款規定，美國總統和國務卿有權排斥有損美國利益的外國人入境，相關規定為限制外國人員入境提供了政策工具：美國已援引此兩項規定，拒絕部分高校和科研院所的研究人員以及華為等我國科技公司員工入境[4]；2020年12月，特朗普簽署10043號總統令，停止向所有曾經在軍民融合機構學習或工作的人員發放簽證[5]，目前，此規定也被拜登政府沿襲[6]。并且，當外國人員入境后接觸到的技術信息，也屬于“視同技術出口”（deemed export）。[7]

（二）限制技術轉讓或技術產品出口

限制技術或技術產品流向競爭對手國家，是限制其他國家科技發展最直接的措施。美國商務部和美國國務院直接負責出臺相關政策法規，而實際的審批，還涉及美國國防部、司法部、國安部、財政部、能源部以及美國中央情報局。

美國商務部通過出口管理條例（Export Administration Regulations，EAR）進行控制，主要監控具有“雙重用途”（即軍用和民用兩用）和低級別軍用用途的物品和技術出口。美國國務院通過國際武器販運條例（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）控制軍用制成品、重要軍事零部件和重要軍事技術的出口。另外，美國能源部負責與核相關的技術轉移。被上述部門認定具有戰略意義的技術和技術產品將被列入商業控制清單。[8]

（三）監管美中企業業務往來

經濟監管規定了美國商人與哪些特定國家、企業及個人可以開展商貿業務，該類管理由美國財政部負責。其中，美國財政部外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United State，簡稱“CFIUS”）與限制技術外流聯系緊密，負責審查別國人員在美國投資企業的事務，考察被外資收購的美國企業是否持有受限制的技術。美國2018年出臺的《外國投資風險現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）擴大了外國投資辦公室的審查范圍，規定只要美國企業持有戰略關鍵性技術、關鍵設施或涉及美國公民的敏感數據，均須經過其外國投資委員會的審查。[9]

（四）形成國際聯盟

與其他國家的聯盟關系是美國政府十分重視的內容。人工智能是新一輪科技革命的核心技術，美國已在世界范圍內組建或正在籌建人工智能技術相關的聯盟。2020年5月，由美國、德國、法國等組成的“人工智能全球合作伙伴組織”（Global Partnership for Artificial Intelligence，GPAI）成立，該組織目前有25個成員國，致力于引導人工智能的開發和運用符合成員國共同認可的人權和民主價值觀。[10]2021年啟動的美歐貿易與技術委員會，將制定符合歐美核心價值觀的技術標準作為主要任務[11]，顯然欲將與其價值觀相異的國家排除在國際技術交易之外。2023年，荷蘭半導體公司ASML發布2022年年報，在其中對未來影響其市場的趨勢分析中提到，美國、荷蘭和日本政府已在磋商進一步限制向我國出口半導體制造設備的協議，預計會在2023年內完成立法。[12]

除人工智能相關的國際聯盟外，美國還是瓦塞納爾協約（the Wassenaar Arrangement）、澳大利亞聯盟（the Australia Group）、核供應商聯盟（the Nuclear Suppliers Group）以及導彈技術控制聯盟（the Missile Technology Control Regime）的成員國，聯盟制定了各自的清單，限制清單上列出的技術和產品向非成員國輸出（見表1）。從加盟國情況可以看出，主要科技強國均已加入限制向非成員國轉移技術的聯盟，增加了非成員國從不同科技強國尋找進口替代來源的難度。

三、美國技術轉移限制措施對我國科技力量建設的影響

科技人才、高校和科研院所、科技企業、政府創新政策等，都是科技力量的重要組成部分。從外部技術轉移限制措施來看，科技人才的學習交流、各類研究機構的研究條件，以及科技企業的經營環境，必然受到較大影響。

（一）阻礙科技人才國際學習交流

一流的人才往往意味著科技創新的主導權，科技領域的歷史性變革都要通過人才來實現。在生產方面，科技人才的創新思想、創新方法和創新能力能夠推動國家科技領域的快速發展，推動產業升級和技術創新，提高產業競爭力。而不依靠廉價勞動力的共同富裕和不依靠自然資源消耗的人與自然和諧的中國式現代化，都需要人才推動科技領域的快速發展。在社會生活方面，科技人才的學識和理性素養，能夠將不同的文化元素和創新要素融合起來，推動文化創新；將專業知識和現實問題結合起來，提高社會治理水平，成長為高質量發展進程中各個領域的領軍人物，服務物質文明與精神文明相適應的中國式現代化。

美國通過收緊赴美簽證、限制大學招生、污名知識產權竊取等手段，限制我國研究人員和學生赴美求學、開展學術交流和科技合作，甚至限制我國學者接觸美國領先技術，阻礙了中美科技人才的學習交流，影響著我國科技人才的培養和引進。美國的簽證政策、出入境審查政策以及接觸先進技術的禁令，會大大壓縮我國公民赴美學術交流的空間，一定程度上導致我國的國際高技術專業人才培養受到影響。同時，我國留美科技人才回國就業也會受到阻礙，從美國吸引華人科學家將更加困難。

（二）限制科研機構的國際合作

科研院所及高水平大學、行業領軍企業下屬的研究機構，可以提供前沿的科技創新研究。其中，許多機構承擔著國家戰略需求的研發任務，是中國式現代化和平崛起所需國家科技安全保障的重要支撐。高水平研究機構的突破性創新，既需要政府和其他國內資源的支持，也需要國際合作研發。在一些高科技產品研發所需的元件方面，我國還存在對國外進口的依賴。同時，國際科技交流與合作，本身也是科技力量建設的重要源頭。例如，特變電工早年通過與德國西門子公司合作，逐步形成自主技術并起草了兩項在國際上尚屬空白的標準：《高壓直流輸電用平波電抗器技術參數和要求》《高壓直流輸電用換流變壓器技術參數和要求》，為世界輸變電產業作出貢獻。

外部合作對科研機構的突破創新十分重要，而美國出臺的措施，無疑在切斷我國科研機構進行前沿研究國際合作的通路。美國限制向我國出口先進技術及相關產品，并聯合日本、荷蘭等盟國共同對出口中國加以限制[12]，意味著我國科研機構很難從美國及其他科技先發國家，購買到高端裝備、精密儀器、電子關鍵元器件等高技術產品。我國許多高校和科研機構被列入美方各種“實體清單”，《美國國家安全戰略報告》中還明確將美國大學認定為我國獲得創新技術的主要途徑之一[13]，增加了美國科研機構與中方合作的法律風險。這些措施導致我國科研機構今后與美國高校和科研院所開展合作，可能面臨巨大障礙。

（三）損害科技企業的涉外經營環境

美國政府對我國涉外高科技企業的打壓，嚴重損害我國科技企業的涉外經營環境。我國在西方發達國家的企業眾多，規模巨大，且多為業內領軍企業。僅在美國上市的我國企業就有兩百多家，總市值高達數萬億美元；單個企業市值超10億美元的企業七十余家，涉及通信、軟件、生物醫藥等高科技領域。[14]美國出臺的《外國投資風險評估現代化法案》等，導致我國科技企業在美的投融資和持股活動需要接受復雜嚴苛的審查，使我國企業面臨在美資金被跟蹤、凍結甚至勒令退市退股的風險。另外，對與我國公司合作的外資企業，美國政府的政策也明顯引導其減少甚至切斷與我國企業的聯系。我國不少企業的核心技術與關鍵部件，還處于依賴西方發達國家企業的狀況，如出口暢銷的我國汽車，發動機生產方面還受制于國外公司。美國及其盟國對我國企業的技術產品出口限制，直接導致相關技術產品進口周期被拉長，導致我國科技企業面臨的涉外經營環境十分復雜。

四、應對舉措

在廣大科技工作者的共同努力下，我國科技實力持續增強，在越來越多的科技領域產出了并跑、領跑性成果[15]，在世界科技創新版圖中占據重要地位。在新一輪科技革命和產業變革到來之際，我國強勁的科技發展趨勢已經引起美國政府的警惕。為維護第一科技強國地位，未來美國限制高科技轉移的措施勢必會加強和延續。展望未來，既應滿懷信心地期待著，我國“卡脖子”難題將被一一攻克，空白領域逐漸消失，[15]也應做好準備應對一系列技術封鎖措施帶來的國家科技安全挑戰。基于上述調研和分析，筆者提出如下3點建議：

（一）加強重點領域高層次人才自主培養

當前，具有高水平科技創新能力的人才在國際科技競爭中作用突顯，科學研究精英成為稀缺性人才。收緊赴美簽證等政策，勢必導致我國更難通過交流學習和海外人才引進獲得先進技術，因此，在科技人才隊伍建設中，應加強本國內的科技人才教育和培養，形成重點領域高層次人才自主培養的科技人才戰略布局。

在本國科技人才教育和培養方面，應用好我國高等教育體系規模龐大，受教育人群眾多的人才紅利優勢，加強高校學生數理和邏輯思維方面的基本功培養，在新一輪科技革命中為更多青年人才進行科技創新打下堅實基礎。同時，著力加強人工智能、高端芯片等“卡脖子”領域的高等教育，針對人才缺口較大的學科，通過獎學金、研究生培養計劃等方式遴選優秀人才。再配以產學研用融合，引導領軍企業和高水平大學共同定向培養高層次科技人才，為科技戰略需求夠源源不斷地提供優秀的人才資源。

（二）引導科研機構變國產替代為國產再創造

鼓勵研究機構實現從國產替代到國產再創造的轉變。從美國多方布局科技打壓的策略看，依賴別國的科技成果來提高科技水平，就會淪為其他國家的技術附庸。因此，必須走自主創新道路，形成我國的自主知識產權，實現核心技術安全可控，才能妥善應對中美科技競爭，在產業鏈中形成影響力，實現技術引領，掌握主導權，搶占未來經濟科技發展先機。

國產盾構機、特高壓柔性直流輸電換流閥等國家重大科技成果的成功經驗顯示，在技術升級過程中超越國外同類技術，或結合我國生產優勢建立獨有的、更優于國外的技術標準和產品，方能實現核心技術自主可控。從完善國外技術缺陷以及結合我國生產制造需要等角度進行技術升級，是一個再創造的過程。外部的技術禁運打壓，恰恰給了我國自主研發的動力。

（三）鼓勵科技企業探索技術交叉許可

從美國對我國涉外高科技企業投資加強審查來看，我國相關科技企業將更難通過對外投資獲取技術和產品。研究技術許可的學者曾發現，當后來者實力提升時，曾經的行業領先者可能會愿意與之進行技術交叉許可。[16]

技術交叉許可是指兩家企業互相許可對方使用各自的專利技術，將不同企業的優勢技術組合起來，提高技術資源使用效率[17]，是美國等國家進行企業間技術許可的主要方式之一[18]。我國科技發展正處于蓄力發揮后發優勢的時期，可以在符合企業所在國法律規定的前提下，嘗試與持有優勢技術的企業在協商中探討技術交叉許可的可行性。目前，我國已經在一些科技領域實現領跑，如我國是世界上首個研制出量子計算機、高性能量子雷達、量子通信衛星的國家；是首個研制出分辨力最高的紫外超分辨光刻裝備的國家；是首個研制出具有亞1納米柵極長度晶體管的國家等。可以充分利用我國已有優勢為對外科技合作爭取主動權，即嘗試以我國對國外的一些技術許可，換取國外對我國的一些技術許可。與以投資換技術不同，以技術換技術的交叉技術許可，能夠形成更加對等的科技制衡效果。可以探索一條發現和解決國外企業技術難題的路徑，以解決國外生產難題的技術交換我國需要的技術，可以在一定程度上起到防范未知突發“卡脖子”風險的作用。

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Abstract：In recent years，in order to maintain its scientific and technological advantages，the United States government has continuously formulated and introduced policies related to technological blockade and technological decoupling. Sorting out the policies and measures restricting technology transfer in the United States will help to plan early and prepare for a rainy day. The article summarizes the main measures of the United States to restrict the export of technology to China，including restricting the entry and exit of researchers or students from universities and research institutes，restricting the transfer of technology or the export of technology products，restricting the flow of funds among science and technology enterprises，and joining international alliances that restrict the transfer of technology to non-member countries. On this basis，the article analyzes the impact of technology transfer restrictions on various scientific and technological forces in China，and puts forward countermeasures：strengthen the independent training of high-level talents in key fields，guide scientific research institutions to increase efforts to support domestic re-creation，and encourage science and technology enterprises to explore the feasibility of technology cross-licensing.

Key words：Technology transfer；Science and technology exchange；Chinese-style modernization