美國政府科技人才新政與我國應對策略

顧天安 帥雨池

摘? 要：隨著全球科技創新進入空前密集活躍期，科技人才發展日益成為各國創新發展的核心議題。文章梳理了美國政府長期致力于STEM學科人才發展的現狀，分析了拜登政府推出科技人才新政背后的戰略意圖，以及美國科技人才新政給我國帶來的深刻影響。在此基礎上，提出以下4個方面的建議：制定STEM人才培育國家計劃，加快新興學科建設；充分發揮企業等校外體系作用，著力強化卓越工程師培養；優化就業創業環境，強化對海外優秀人才的吸引力；擴大國際引才政策開放度，增強我國科技人才競爭力。

關鍵詞：美國；STEM教育；科技創新；人才競爭

中圖分類號：C964 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.07.04

黨的二十大報告強調，深入實施人才強國戰略，著力形成人才國際競爭的比較優勢。美國長期以來把STEM教育1作為保證其走在世界科技創新前沿的核心要素。拜登政府上臺后，為進一步強化美國科技創新的領先優勢，圍繞STEM人才推出了一系列“突破性”新政，全方位加強科技人才競爭，試圖進一步提升美國在全球的科技競爭力，對我國建設世界重要人才中心和創新高地提出了新的挑戰。

一、美國政府長期致力于STEM學科人才發展

美國政府長期以來致力于STEM學科人才的培養和引進，在歷任政府持續推動下，美國成為全球STEM人才首選的留學和就業目的地。2021年拜登上臺以來，美國政府著力調整和優化其科技人才競爭政策，通過實施一系列“突破性”人才新政，全力爭奪全球STEM領域高端人才。

（一）美國高度重視STEM學科人才培養和引進

教育是人才培養與科技創新的基石。美國一直把STEM學科人才的培養和引進視為其國家科技進步、經濟發展和競爭力增長的基礎性及決定性因素。歷任美國政府均高度重視STEM教育的發展，從對內戰略體系建設、資金投入，對外完善移民政策甚至采取強制性的國家安全措施等多種方式鞏固并增強美國對STEM人才的吸引力：

1986年，美國國家科學委員會發布的《本科的科學、數學、工程教育》報告首次提出，應將“科學、數學、工程和技術教育”集成于一體的政策建議，這一倡議標志著美國STEM學科教育體系建設的開端。布什政府于2006年正式制定了《美國競爭力計劃》，鮮明地提出了“美國引領世界創新”的目標與口號。此報告將國家競爭力與STEM學科教育質量以及科技人才數量緊密相連，首次將STEM學科教育的重要性提升至國家戰略級別。[1]2007年，美國國會正式通過《國家行動計劃》，對STEM學科教育的專項資助進行了明確規定，推動STEM學科教育進入全方位發展階段。2015年，奧巴馬政府推出《美國STEM教育法案》，將計算機科學正式納入STEM學科類別，以確保美國在人工智能、量子信息、先進通信等前沿創新領域的國際競爭力。[2]

在政府和科學界的持續推動下，美國在各類STEM學科排名中長期保持全球領先，已成為全球STEM人才首選的留學、就業目的地。據相關數據顯示，2010—2019年，美國STEM領域的博士畢業生中，42％是海外留學生，且留美后平均工作在10年以上。[3]據美國國家科學委員會發布的統計數據顯示，2019—2020學年在美留學生數量為107.5萬人，其中選擇就讀STEM學科的留學生占比高達52％。[4]

（二）拜登政府出臺新政全方位加強STEM人才競爭

2021年拜登上臺以來，美國政府著力調整和優化其科技人才競爭政策：一方面，廢除了上屆政府發布的一系列不利于美國吸納國際人才的規定；另一方面，通過推出一系列人才新政，全方位吸引國外STEM領域留學生、研究人員和專家赴美、留美，包括《早期職業STEM研究計劃》、《STEM學科領域更新》、《O-1指導意見》及《國家利益豁免移民指導意見》等多項政策，旨在加強對國外STEM領域高學歷、高技能人才的吸引。[5]其主要措施包括以下3個方面：

其一，大幅拓寬STEM學科領域，新增22個新興學科。2022年1月，美國海關與執法局、美國國土安全局正式發布了《STEM領域指定學科項目列表更新》政策，大幅拓寬了傳統STEM學科領域，新增生物能源、林業、森林資源生產與管理、云計算、地球系統科學、氣候科學、數據科學、工業和組織心理學、計算社會科學等22個STEM學科領域，涵蓋多個新興技術學科和復合交叉學科，使更多學生可以享受到STEM專業領域的優惠政策并大范圍擴充國際人才引進領域（見表1）。[6]新增學科著重強調了向信息技術與社會科學交叉領域拓展的重要性，旨在積極應對人工智能時代對于STEM學科人才的挑戰。2022年2月，美國國家科學技術委員會正式發布了重新調整后的《關鍵技術和新興技術清單》（Critical and Emerging Technologies List，簡稱“CET List”），明確提出19個關鍵技術領域及103個重點技術方向，旨在使STEM學科教育與關鍵和新興技術保持同步，以確保美國在全球科技創新領域處于領先地位。[7]

其二，大幅降低國外STEM人才赴美、留美門檻，改革配套簽證政策。美國教育與文化事務局于2022年1月正式發布《早期職業STEM研究計劃》，將學術交流J-1簽證由18個月翻倍至36個月，分擔部分H-1B簽證申請人數過多的壓力，從而為STEM人才提供替代性的簽證方案，便于他們留美和就業。[8]同時，在《STEM領域指定學科項目列表更新》文件中規定了新增22個STEM專業留學生可延長OPT時間至36個月，為完成學業的國外留學生提供在美國實習、獲取工作經驗以及尋找工作的緩沖區間。[6]此外，政府還允許商業機構舉辦以非移民方式赴美參與STEM領域研究、培訓或交換的學術交流項目，旨在促進STEM本科及碩士學生、訪問學者等赴美進入大學、科研機構、非營利組織以及企業（新增）等從事STEM領域研究，以期構筑全方位的人才吸納體系。

其三，加大對STEM領域高端人才招募力度，降低移民門檻。拜登政府為長期保持科技領先優勢、遏制競爭對手發展，通過實施一系列“突破性”人才新政，全力爭奪全球STEM領域高端人才。美國公民及移民服務局出臺的《O-1杰出人才非移民簽證指導意見》放寬了對STEM領域杰出人才的衡量標準，主要從高學歷（Advanced Degree）和杰出能力（Exceptional Ability）兩個方面考量人才引進的標準；進一步完善《國家利益豁免移民指導意見》，首次允許STEM學科博士生通過“國家利益豁免計劃”直接申請綠卡，并大幅縮短了申請綠卡的時間，且不受此前7％的國別移民配額限制；放寬了原先局限于科學、商業、教育及體育領域杰出人才的O-1A簽證審理規則，使之更適用于在STEM專業領域擁有“非凡能力”的特殊人才；新設科技企業高技能人才“W”非移民簽證類別，為科技領域商業人才在美拓展業務和長期留美提供極大便利（見表2）。[9]

二、拜登政府推出科技人才新政背后的戰略意圖

拜登政府近年推出的一系列科技人才新政，凸顯出美國在全面強化對外科技競爭、技術封鎖的背景下全力爭奪全球科技人才的意圖，以確保美國在科技創新領域的全球領導力。

（一）美國力圖繼續保持其對全球科技人才的吸引力

美國科技創新領先優勢離不開全球優秀科技人才的持續流入。拜登政府推出的一系列科技人才新政，不僅是對美國長期以來致力于STEM人才全球競爭政策的延續，亦是對特朗普執政時期所帶來的政策偏移的矯正，以確保美國在科技創新領域的全球領導力。例如，美國H-1B簽證是STEM學科國際學生獲取在美工作許可以及后續獲取綠卡的主要途徑，在2015年拒簽率為5％。但在特朗普執政期間該項政策面臨持續收縮，H-1B簽證的拒簽率大幅提升。2018至2020年H1-B簽證的拒簽率分別攀升至24％、21％與30％，這使在美國完成學業的STEM國際學生面臨拒簽率高、就業限制條件多的多重阻礙，導致國際人才流失嚴重。[10]與此同時，在特朗普執政時期申請工作簽證的移民積壓量亦已創歷史新高，這也導致美國在STEM人才培養和保留的環節之間面臨著脫節風險，不利于吸引STEM國際學生留美就業。鑒于此，拜登政府于2021年2月簽署了行政命令，廢除特朗普政府發布的一系列不利于美國吸納STEM國際人才的規定，并責成美國國務院、司法部、勞工部、衛生與公眾服務部、教育部、國土安全部等多部門研究出臺提升美國科技人才競爭力的配套政策。[11]

（二）美國力圖確保其在國際教育以及STEM人才培養的全球領導力

受新冠肺炎疫情影響，留美國際學生規模大幅縮減、美國STEM領域人才數量驟降。[12]2019年，美國各大學共招收了107.6萬名國際學生赴美就讀，但在2020年，國際學生人數下降至91.4萬人，同比下降約15.1％，每年留美的國際學生中有近六成就讀于STEM學科。[4]據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）2021年發布的研究報告指出，到2025年，美國各行業將有數百萬個STEM職位面臨人才短缺，屆時美國的科技領先優勢將被抑制，甚至有在國際競爭中落伍的可能。[13]因此，拜登政府上臺后對國際學生急速下降問題給予了高度重視，并安排美國國務院與教育部聯合發表聲明，明確提出美聯邦政府將持續加強對國際教育的投入，這也是20多年來美聯邦政府首次針對國際教育公開發表的多部門聯合聲明。[14]由此可見，拜登政府力圖通過重新鞏固美國在國際教育中的核心領導地位，確保持續吸納全球STEM學科人才，以扭轉新冠肺炎疫情影響下美國國際學生及STEM學科人才大幅流失的不利局面。

（三）美國力圖在各國科技人才競爭中贏得主動

隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，全球科技創新進入空前密集活躍期，全球科技創新人才競爭態勢愈發激烈。近年來，各主要發達國家將STEM教育納入本國人才戰略，美國、加拿大、澳大利亞以及歐洲的德國、芬蘭等多個國家和地區相繼出臺了圍繞STEM學科的教育創新計劃，并實施了針對國外高技術人才簽證移民的友好政策，以爭奪本國所需的優秀科技人才。例如，歐洲議會在2021年9月通過文件，宣布放松歐盟藍卡（The EU Blue Card）2發放的規定，將藍卡申請者原須至少12個月的勞動合同時間縮短至6個月，旨在加快提升歐洲各國對全球高技術移民的吸引力，與美國等發達國家開展科技人才競爭。[15]可見，各發達國家對國外科技人才競爭策略的變化直接導致全球范圍內STEM人才競爭加劇。在此背景下，拜登政府提出全方位的STEM人才新政，旨在全球新一輪科技人才競爭中贏得主動權。

三、美國科技人才新政給我國帶來的深刻影響

為長期保持科技領先優勢、遏制競爭對手發展，美國一方面著力吸納國際科技人才，另一方面也在限制科技人才流動，加筑關鍵領域人才封鎖鏈。與特朗普時期排斥性的人才政策相比3，拜登政府延續了“零和競爭”“對華遏制”思維，但試圖在構建小范圍開放人才生態和國家安全之間取得平衡，具體表現為長期競爭、精準引進、限制回流的新特點，對包括我國在內的世界各國影響更為深遠。

（一）加大我國STEM人才進一步發展的阻力

美國STEM人才培養能力高居全球首位，但我國正在快速追趕，并逐步縮小差距。據相關數據顯示，2000—2019年，美國每年培養STEM學科博士從1.74萬人增加至3.06萬人，我國每年培養人數從0.75萬人增加至3.98萬人，我國STEM學科博士培養規模已經超過美國。[3]預計到2025年，中美兩國培養的STEM學科博士分別為7.72萬人和4.00萬人，我國培養規模將達到美國的1.93倍。[3]我國學者在頂級STEM科學文獻（引用率前1％）發表論文數已經超過美國，人才培養質量逐步提高。[16]拜登政府推出的系列新政，以“精準脫鉤”的方式旨在切斷中美重點領域技術和人才交流，部分受制裁高校的科研人員和學生也難以赴美交流訪問，這導致通過人才流動帶動知識流動和技術流動的方式受到一定程度挑戰，未來我國在STEM人才培養上追趕的阻力越來越大。

（二）削弱我國STEM領域高端人才儲備

拜登政府打出“人才爭奪”組合拳顯示出極強的對華針對性。首先是重點吸引赴美攻讀STEM博士學位的留學生。我國是美國STEM博士留學生最大生源國，美國每年培養的STEM博士生有16％來自我國留學生，年均超過5000人，且畢業后長期留美發展的比例高達九成。[17]其次是將22個新興學科納入STEM學科目錄。目前我國在這些新興學科專業設置較少，美國強化這些學科設置將使部分優秀學生選擇赴美留學。第三是通過大幅降低STEM學科博士留學生簽證、移民門檻，加強吸引我國STEM領域高端人才流向美國。

（三）加大我國留美STEM學科人才回流難度

拜登政府推出的一系列“突破性”新政，一方面綜合利用美國職業發展、薪酬水平、人才生態等方面的優勢強化STEM人才留美發展預期，如提供36個月的OPT簽證用于留學生畢業后實習或尋找工作，以提升職業匹配度。數據顯示，美國STEM博士畢業后超過半數能繼續從事科技研發工作，同時STEM雇員薪酬水平遠高于非STEM雇員。[18]另一方面，拜登政府構筑排他性的小圈子，禁止其科研機構和人員參與我國的人才引進計劃，利用強制性途徑阻止科學家返華或參與我國有關研究工作。[19]《2022年美國競爭法》明確提出針對外國政府人才招聘計劃實施禁令與應對方案，禁止所有與聯邦科學機構相關的人員參與外國政府人才招募計劃4。2022年10月，美國對華人才競爭再次升級，禁止美國人（尤其是持有美國護照的華人科學家和華人高管）為我國半導體產業工作。在此背景下，盡管我國經濟與研發環境持續改善、人才回流拉力不斷提升，但拜登政府采取多種手段限制留美科技人才回流，加劇了留美科技人才回流難度，甚至帶來海歸人才再次“歸海”的潛在風險，需要加以重視。

四、啟示與建議

在創新成為發展第一動力、人才成為發展第一資源的背景下，STEM領域人才將成為未來引領科技創新的核心力量。面對美國近期在STEM領域所做的人才政策調整以及當前我國在科技人才發展中面臨的多重挑戰，亟須從以下4個方面入手應對。

其一，制定STEM人才培育國家計劃，加快相關新興學科建設。從規劃制定、資金支持、政策推動等多個角度入手，盡快出臺STEM人才培育國家計劃，推動拔尖創新人才培養的快速發展。借鑒美國等國確定的新興學科發展重點，深入研究我國未來經濟社會發展和科技進步趨勢，確定我國亟待發展的重點新興學科，從調整學科設置、促進學科交叉融合、加大人員引進、提供長期發展支持、構建學校企業等多主體合作模式等多個角度推動新興學科的快速發展。[20]打破傳統學科專業壁壘，促進學科專業深度交叉融合創新，推進新工科、新醫科、新農科、新文科建設，加強我國拔尖創新人才自主培養能力，培養一大批能夠適應和引領新一輪科技革命和產業變革的技術原創性人才。

其二，充分發揮企業等校外體系作用，著力強化卓越工程師培養。設立專項科技人才發展基金，支持企業、科研機構加大STEM領域人才培養，實施企業導師制度，鼓勵科學家和工程師帶團隊培育人才。[21]對青年科技從業人員，通過教育部門和科技部門建立早期從業人員資助項目，為其提供生活和科研支持。推動科研機構能力均衡發展，為排名100名以后的科研機構提供能力建設資金，鼓勵其在為科技人才提供創新、創業、專利、商業等支持上盡快補齊短板。

其三，加快優化就業創業環境，加強對海外科技人才的吸引力。重視并加強對海外科技人才居留地選擇相關因素的研究，及時全面掌握海外科技人才的職業選擇、發展訴求等，從薪酬福利、考核評價、知識產權保護、營商環境、法治環境等方面入手，定期評估并不斷優化海外科技人才引進政策，建立更加符合海外人才發展規律和適合人才培養的政策環境。[22]積極鼓勵海外留學人員回國就業創業，強化技術培育、資金支持、風險防控、退出機制等方面的制度建設，探索建立青年留學回國人員實習基地，完善留學回國人員創業支持計劃，為海外留學人員回國創業就業提供全方位支持。

其四，擴大國際引才政策開放度，增強我國科技人才發展競爭力。我國近年已逐步針對國際人才交流、外國人在華工作管理等多方面推出了更為開放的國際引才政策，但在全球科技人才競爭日益激烈的背景下，應系統性研究并建立更為開放包容的國際人才引進制度體系。從短期工作、學習交流、永久居留、入籍等不同層次需求入手，確立更為明確、可多部門協調的人才篩選及引進系統。支持設立專攻國際人才篩選、引進及管理的中介機構，并在海外設立分支機構，加強對高層次急需緊缺人才的引進，實現人才市場國內國際“雙循環”。[23]針對性地向稀缺優秀人才開放國門，降低來華出入境與居留障礙，切實落實長期或永久居留等多層級的引才引智政策。

注釋：

1. STEM：源自科學（Science），技術（Technology），工程（Engineering），數學（Maths）4個英文單詞的首字母，這一概念起源1986年美國國家科學委員會所發表的《本科的科學、數學和工程教育》報告。

2. 歐盟藍卡是非歐洲經濟區國民在歐盟國家的工作和居留許可，可為持有者提供在歐盟國家獲得久居權和公民身份的途徑。

3. 《第10043號總統公告：暫停部分來自中華人民共和國的學生和研究人員以非移民身份入境》，總統行政辦公室，2020年5月29日。

4. 見《2022年美國競爭法案》第2303條。

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Abstract：As global technological innovation enters into an unprecedented period of burgeoning development，the cultivation and attraction of STEM talents have increasingly become the core developmental issue for various countries. The article sorts out the US government's long-term commitment to the development of STEM talents，analyzes the strategic intention behind the new policy for STEM talents that the Biden administration launched，and identifies the profound impact the new policy for STEM talents has exerted on our country. On this basis，the article puts forward the following four suggestions：formulate a national plan for STEM talents cultivation and accelerate the construction of emerging STEM disciplines；give full play to enterprises and other off-campus systems capacity to strengthen the training of outstanding engineers；optimize the employment and entrepreneurship environment and strengthen Chinas attraction to overseas talents；increase the openness of international talent recruitment policies and enhance the competitiveness of China's STEM talents.

Key words：The United States；STEM education；Scientific and technological innovation；Competition for talent