英國制造業數字化轉型的政策保障及中英比較研究

劉軍梅 鄔競舸

[摘? ? 要] 英國是自由市場經濟的鼻祖和工業革命的發源地，進入21世紀后，其制造業卻開始走下坡路。但隨著數字技術的日漸成熟及其產業化進程的加快，英國看到了利用數字技術改造制造業的機會，意識到可以借助數字化轉型的契機放大其在制造業技術積累上的優勢，彌補因缺乏廉價勞動力而與后發國家之間形成的差距。為了借助數字化來放大技術積累上的優勢，英國政府積極布局戰略先導技術，通過推進柔性管理規制、構建數字產業化和產業數字化的融通機制、提供數字教育和數字基礎設施領域的公共產品等政策保障來激發企業的主體性和能動性，進而確保獲取數字化轉型的最大紅利。中英兩國制造業數字化轉型在起點與方向、政府定位、數字競爭力等方面存在發展差異，因此，當前我國政府推進制造業數字化轉型必須實施符合國情的相關舉措。同時，在時機成熟時可以將政府的定位從“領軍者”逐漸轉變為“護航員”，從而更多地致力于在數字教育和數字基礎設施等領域提供必要的、足夠的公共產品，為企業創設良好的創新環境。

[關鍵詞] 制造業數字化轉型；數字經濟；數字技術；產業升級；經濟政策；政策引導；宏觀調控

[中圖分類號] F424;D49? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）08-0031-17

時至今日，發展數字經濟的重要性已經不言而喻。在數字經濟的上半場，數字技術的產業化和消費互聯網的競爭如火如荼，世界級的巨頭塵埃落定；在數字經濟的下半場，產業數字化方興未艾，工業互聯網興起，數字技術與產業的融合、對企業的改造成為趨勢。作為大國競爭的重要抓手，制造業的數字化轉型也被推到臺前，世界各國均用盡渾身解數拿出各種戰略方案1，爭先恐后地規劃布局，期望借助數字技術為傳統制造業賦能，提高生產力和生產效率，同時為新興技術產業的發展奠定更堅實的物質基礎。然而，制造業的數字化轉型與消費互聯網的發展模式存在著巨大差異。消費互聯網有著贏者通吃的特性，數字技術在消費互聯網領域的應用可復制、可推廣，但制造業的數字化轉型模式和方案卻是“業業不同、企企不同”，復雜程度不能同日而語。如果說在消費互聯網的發展中可以更多地依仗市場的力量來主導，那么在制造業的數字化轉型中，政府的主動作為將必不可少。于是，政府和市場到底應該如何在制造業數字化轉型的推進過程中進行合理的定位和分工就成為了重要的研究課題。眾所周知，英國是自由市場經濟的鼻祖和工業革命發源地，如果連特別強調市場配置資源的英國都毫不猶豫地把政府推到了推進制造業數字化轉型的臺前，精心策劃著對制造業數字化轉型的引領與政策保障，那就說明政府在這一領域的作用是不容忽視的。正如英國政府在其“信息經濟戰略”中所言：“信息經濟正在改變我們的生活和工作方式。這對我們在全球舞臺上的成功、我們的競爭力和我們與整個經濟的聯系至關重要。在英國，我們有著強大的創新歷史，從‘算法之父艾倫·圖靈（Alan Turing）到萬維網的發明者蒂姆·伯納斯-李（Tim Berners-Lee）。今天，我們擁有世界領先的計算機科學部門，高度創新的技術企業，以及開放數據和透明度的開創性方法。如果我們想在信息經濟中保持實力，就不能對制造業數字化轉型的趨勢視若無睹。我們需要政府、工業界和學術界共同采取行動，攜手合作，共同邁向行業的成功，并確保整個經濟領域都能感受到效益。” [1] 25有鑒于此，本文選取英國為研究對象，考察其制造業數字化轉型的動因、政府對制造業數字化的引領和政策保障[2-5]，并通過對中英制造業數字化轉型發展差異的分析，進一步凝練出可資借鑒的經驗。

一、轉型動因：借助數字化來放大技術積累上的優勢

英國作為第一次工業革命的發源地，曾被視為“現代工業革命的搖籃”。進入21世紀后，雖然在基礎科學研究和技術研發等領域仍未落后于人，但英國的生產力和生產效率卻隨著其國力的衰落而走上了下坡路。服務型經濟的興起和國內勞動力價格的提高使英國制造業自20世紀80年代開始萎縮，80年代和90年代初的兩次經濟衰退進一步加劇了這一態勢。英國制造業增加值占GDP比重由1991年的16.26%下降到了2007年的不足10%，低于法國（11.63%），甚至不到德國（20.85%）的一半（見圖1）。如今英國制造業占GDP的比重更是降至不到十分之一，其過去引以為豪的汽車產業甚至成為了制造業衰退的典型案例：賓利、勞斯萊斯、MINI等品牌被德國車企收購，百年品牌羅孚汽車在2005年被中國南京汽車集團買下，印度塔塔集團在2008年花費23億美元并購了捷豹和路虎[2]。

2008年全球金融危機之后，隨著數字技術的日漸成熟及其產業化進程的加快，英國看到了利用數字技術改造制造業的機會，認為以大數據、云計算、人工智能等為代表的數字技術不僅能支撐企業實現對生產全流程的全面數字化管理，使生產過程和資源配置達到最優，而且能推動企業的智能化，即讓生產系統在與設備和環境的信息交互中直接進行智能決策以提升決策效率。科學研究也證實了數字化轉型能夠提高制造業企業生產率、降低交易成本，并且能促進基礎制造行業的高端化[6] 1-6 [7] 29。相較于勞動密集型產業而言，高技術制造業部門通過數字化的改造后將更具有競爭優勢，所能獲取的數字化紅利也最為豐厚[8]。這使得英國政府進一步意識到可以借助數字化轉型的契機放大其在制造業技術積累上的優勢，彌補因缺乏廉價勞動力而與后發國家之間形成的差距。

基于此，為把握數字科技進步提供的發展機遇，推動英國的產業結構調整和優化升級，英國政府做出了一系列的規劃部署，早在2009年就發布了《數字英國》計劃，成為世界上最先出臺數字經濟政策的國家。此后，英國不斷升級數字經濟戰略，先后出臺《信息經濟戰略》《數字經濟戰略（2015-2018）》和《數字戰略（2017）》等方針，促進經濟創新發展，引導制造業數字化轉型，并試圖探索出具有英國特色的發展路徑和政策保障機制，逐漸成為世界數字經濟強國。

二、政府引領：重金培育戰略先導技術

從英國數字經濟的整體規模來看，2021年占GDP比重超過60%，已經達到了2.1萬億美元，位列世界第五2。其中產業數字化3又占據著主導地位，在數字經濟結構中占比在2020年超過了80%，成為英國國民經濟增長的核心動力。這種動力具體體現在先進的數字化技術在制造業領域得到的有效應用，尤其是在英國政府的引領下，部分重點投資的技術和產品逐漸成為當下英國工業重新崛起的象征。

英國基于科研優勢使得數字經濟在工業上的滲透率長期超過三成以上（見表1），制造業數字經濟占比在2020年排名世界第四，僅次于德國、韓國和美國。此外，制造業的數字技術采用率不斷上升，其中增材制造技術的采用率高達28%，機器人約為22%，工業互聯網12%，增強現實（AR）和虛擬現實（VR）7%，人工智能和機器學習5%4。尤其是增材制造技術已成為英國制造業數字化轉型中最突出的成果之一，因此英國政府在增材制造上的布局可以被視為其引領戰略先導技術發展的典型案例。

增材制造（Addictive manufacturing），俗稱“3D打印”，是一種由連續的材料層構建三維物體的技術。從1996年到2016年，全球增材制造市場總規模從4億美元增長至60億美元，并預計在2022年達到260億美元[9]。增材制造技術的優勢表現為在很大程度上減少了生產復雜精密零件的工序和生產周期，而且產品結構越復雜，該技術對生產效率的提升就越顯著。如今，英國正處于增材制造技術進步的前沿，國內約有250家組織參與該領域的技術項目，并已經建立起應用增材制造技術開展產品研發的企業集群。此外，英國的研究人員正在引領增材制造向最終用途部件生產的過渡。這些創新性研究為勞斯萊斯、葛蘭素史克、吉凱恩集團等英國或跨國企業帶來了新的利潤增長點。英國新興的增材制造供應鏈還包括一些世界領先的增材制造機器、材料、零部件和技術供應商，以及如雷尼紹和LPW technology等軟件供應商[10]。英國已經能夠將增材制造方面的研究成果與專業的生產技術流程相結合，使之成為制造業數字化轉型的重要支撐。

為了穩固在增材制造領域的領先地位，英國政府大幅度增加了對增材制造的資助，研究經費從2007年的800萬英鎊提升至2016年的近5500萬英鎊[11]，其中大部分資金來自通用工程和物理科學研究理事會（EPSRC）和“創新英國”（Innovate UK）項目。“創新英國”于2016年5月推出的“互聯數字增材制造項目”（Connected Digital Additive Manufacturing）就獲得了第一筆總計450萬英鎊的增材制造專項資金。該項目目的是幫助企業采用先進的增材制造技術，并克服增材制造業務增長的障礙。“創新英國”還運行著一個1500萬英鎊的循環資助計劃，以刺激和擴大制造業和材料領域的創新。獲資助的項目必須涉及制造系統、技術、流程或商業模式的創新，或材料開發、性能、集成以及再利用方面的創新，并需與增材制造研究緊密貼合。

作為一種科學研究與研發創新相融合的技術，增材制造被認為是英國實現更高水平生產力的關鍵路徑之一，同時也是英國工業戰略的重要組成部分。2020至2021年間英國政府額外撥款47億英鎊用于支持增材制造技術[10]，其中受益較多的是產業戰略挑戰基金（ISCF），其目標是“將英國領先世界的研究與商業活動相結合，以應對當前時代的主要工業和社會挑戰”[12]。在ISCF的視角下，增材制造不但在應對“未來制造和材料”挑戰中發揮著關鍵作用，而且還能為英國開發用于航空航天、汽車和其他先進制造部門的輕型廉價復合材料賦能。

基于對增材制造的案例研究，可以發現，英國政府在培育戰略先導技術上的成就充分體現了政府在制造業數字化轉型過程中的重要地位。面對前期投入大且存在風險的數字技術研發，英國政府領頭注入資金，幫助企業承擔相當比例的風險，起到了良好的示范效應，激勵研發團隊與制造業企業增加對數字化的研究和投資，進而為數字化轉型提供堅實的物質保障。

三、政策保障：以政策網絡部署補位市場機制

要想真正推進并完成制造業的數字化轉型，政府還需要尋找到一條符合本國國情的發展路徑，并據此構建完善的政策保障網絡。英國政府經過十余年的經驗積累，逐步明晰了政府和市場在推進制造業數字化轉型過程中的定位與分工，體現出了以政策網絡部署補位市場機制的顯著特征。

根據2016年英國國家統計局公布的數據，在英國331億英鎊（占GDP的1.67%）的研發支出中，出資占比最大的是企業（67%，222億英鎊），其次是大學（24%，80億英鎊）、政府（7%，22億英鎊）和非政府組織（2%，7億英鎊）[13]，企業在數字技術研發上的支出在2020年超過了50億英鎊。2021年英國每隔11天半就會誕生一家獨角獸企業，至今已經有114家，超過德法兩國的總和[14]。這說明大量富有活力的企業成就了英國在人工智能、先進半導體設計和量子計算等新興領域的世界領先地位，同時也為制造業數字化轉型提供了良好保障。由此可見，英國仍然主要依賴市場機制推進制造業的數字化轉型，政府則以提供政策保障為主，堅持了“企業自主”的基本路徑。英國政府所有的政策保障體系都是致力于向市場主體提供支持性的服務5，包括完善法律法規和規章制度、開展數字化基礎設施建設6、投資教育培訓事務以提高公民數字能力水平7、推廣對企業生產率有積極影響的數字化解決方案等等，宗旨是從可持續發展的角度為制造業數字化轉型乃至整體數字經濟注入全新活力、提供具有公共產品屬性的基礎設施和服務，為企業、大學和非政府組織等各類實體的參與創造良好的外部環境（見圖2）。英國政府推動制造業數字化轉型的核心機構是“商業、能源和產業戰略部”（Department for Business， Energy & Industrial Strategy）8，其與內閣辦公室、教育部和國際發展部一起聯合打造數字經濟政策網絡，共同構建英國的數字戰略體系，并對處于不同政策供給端的部門進行財政資金分配9。

自2009年6月發布《數字英國》報告至今，英國共頒布并實施了十余項數字經濟發展政策10（見表2），同時將原來的“文化、媒體和體育部”改組為“數字、文化、媒體和體育部”，令其專門負責建設數字經濟，從而在行政體制上強化了對數字經濟的管理。 隨著數字技術對英國社會經濟生活各方面的加速滲透，一系列不足也日漸暴露出來，比如數字基礎設施不健全、網絡安全缺乏保障、網絡侵權泛濫、大型數字公司把持市場等等，使得英國政府意識到需要制定更加全面和完善的政策體系來保障企業的自主性。由此可見英國推動制造業數字化轉型的舉措并不是孤立的，而是內嵌于整體數字經濟戰略政策網絡中，并與其他領域的措施互相促進和協調。如下將從管理規制、定向支持、教育培訓和數字基礎設施建設等四個方面，來進一步闡述英國政府是如何保障制造業數字化轉型的平穩有效，又是如何為企業建立起良好外部環境的。

（一）實施柔性的管理規制

在數字經濟發展進程中，英國政府尤其重視數據保護、網絡信息安全、產權保護以及競爭監管，期望以法律法規和管理體系的建立來保護數據安全和隱私，進而通過數字產權模式的推廣來增強企業和個人參與數字經濟的主動性；通過加強網絡信息監管來維持經濟活動的合法秩序。同時英國政府還積極采取競爭性政策來遏制大型數字公司的壟斷行為，致力于保持數字經濟市場的活力，為眾多中小型數字公司保留充足的創新發展空間。可見英國政府作為自由市場的“守夜人”，并沒有坐視數字經濟的野蠻無序增長，而是踐行發展與規范并重的理念，既利用政策工具鼓勵數字經濟的增長，也借助政策工具進行強有力的管理規制。

1.數據保護。 英國政府在《數字戰略（2017）》中將數據戰略作為七大戰略之一，強調政府需創建一個與新數據技術相協同的法律框架，支持企業對數據的創新使用，為公眾的隱私權提供強有力的保護，從而提高公眾運用數據的信心并釋放國民經濟中數據的力量[15]。從2018年起，英國進一步修訂《數字經濟法（2017）》11，完善對數據隱私和數據權利的保護。同年還頒布了《數據倫理框架》（Data Ethics Framework）[16]，從透明度、問責制和公平性等多個維度指導公共部門負責任地使用數據。此外，2020年的《國家數據戰略》進一步構建了“值得信賴的數據機制”，并把“確保數據基礎架構的安全性和彈性”作為英國在數據領域的優先行動。

2.網絡安全。 2009年英國出臺了首個《國家網絡安全戰略》（The national security strategy of the United Kingdom）[17]，成立了網絡安全辦公室來負責政府各部門的網絡安全計劃，并設立了網絡安全運行中心來協調公共與私營部門的網絡安全事務。在此基礎上，英國又在2011年開啟了為期5年的《國家網絡安全戰略：在數字世界中保護和促進英國的發展》計劃[18]（Cyber Security Strategy），以此強化英國對于網絡威脅的恢復能力，同時建立了以政府通信總部為中心的監測網絡12。《數字戰略（2017）》則顯示英國政府將投資19億英鎊用于增強網絡安全能力[15]，包括支持網絡安全領域的企業創新創業、擴大情報和執法工作、與業界合作開發網絡的主動防御措施以及成立國家網絡安全中心等。另外，《數字經濟法（2017）》與《數字戰略（2017）》一起重點打擊了網絡色情，完善了兒童網絡保護措施。英國政府在2018年發布的《數字憲章》中進一步制定了社交媒體行為守則和保護個人數據的新標準，以規范個體的網絡權利，同時引入監管框架，用以消除企業在在線服務中存在的有害內容，旨在為數字經濟的繁榮發展創造安全穩定的基礎。

3.數字產權。 《數字英國》（2009）的戰略目標之一就是保護數字知識產權，政府一方面修改現行的版權法，鼓勵消費者獲取更多數字內容；另一方面在推廣數字產權模式的同時，對盜竊知識產權等違法行為實施嚴厲的打擊。《數字經濟法（2017）》則放寬了數字作品的借閱條件，使讀者在圖書館外也能獲取此類作品，同時以互聯網鏈接標記產品來界定侵權行為13，有效打擊了所謂的“善意侵權人”[4]。在2018年的《數字憲章》中，英國政府宣布將通過知識產權辦公室來推動各搜索引擎和版權擁有者簽署業務守則，減少在自然搜索結果中出現含有非法侵犯版權內容的網站。

4.競爭監管。 英國政府在《數字戰略（2017）》中承諾將改革移動通信規劃法和《電子通信法》（Electronic Communications Code），采取更加有效的監管措施促進電信行業的競爭，讓運營商建設和發展數字基礎設施的速度更快、成本更低。英國數字競爭專家小組發布的報告認為，五大數字公司（Facebook、谷歌、蘋果、亞馬遜、微軟）在社交媒體、搜索服務、廣告、移動應用下載、電子商務等領域已經占據了壟斷性的市場地位，政府應當成立相應的監管機構來確保商業競爭和創新[19] 12-13。根據報告的建議，英國政府在2020年4月設立了數字市場部（Digital Market Unit），用以平衡大型數字市場科技公司與內容提供商、廣告商的關系，防止數字科技巨頭利用市場主導地位扼殺競爭和創新，進而促進本國數字信息產業發展[20]。

綜合來看，英國政府施政的核心原則首先是尊重自由經濟市場的運行規律——沒有對市場活動進行過多的干涉，而是建立起一套柔性的管理規制模式，為數字經濟的發展劃定具有彈性的邊界。這樣的政策網絡讓數據和其他數字內容能夠更便捷地流通，增強企業在數字化轉型過程中傳輸和運用信息的能力，與此同時又適當地對網絡安全、數字產權和數字競爭進行管理，保障企業和個體的權利，最終為制造業數字化轉型建立起一個健康穩定的外部框架。

（二）為數字產業化和產業數字化構建全方位的政策保障

英國政府認為私營企業是支撐數字經濟發展的主要動力，在技術研發創新、提供就業崗位以及參與市場競爭等方面都發揮著政府難以取代的作用。根據一項對1000家英國企業的調查[21]發現，數字化轉型能幫助企業增加4.4%的收入，降低4.3%的成本；擁有強大網絡業務的中小企業規模的平均增長速度超過很少或沒有網絡業務的企業兩倍有余，出口是后者的兩倍，創造的就業崗位也是后者的兩倍。因此政府政策的目標是讓所有英國公司都能夠實現數字化工作方式，從而受益于由此帶來的效率提升。《數字戰略（2017）》更是指出，2015年數字產業為英國經濟貢獻了1180億英鎊，超過英國總增加值的7%，數字產品和服務的出口目前已超過500億英鎊；而未來的目標是令數字產業在2025年對經濟的貢獻上升到2000億英鎊[15]，為此政府將繼續創造良好的條件并確保收益能惠及全英國的企業。由此可見，雖然私營企業在數字經濟發展中起著主導作用，但英國政府仍然在支持創新和創意商業化以及幫助所有數字企業增長方面發揮著關鍵作用。

1.支持數字企業的商業化發展。 英國政府在2013年的《信息經濟戰略》中表示要幫助中小企業利用在線交易增加收入，并且基于熟練的數字勞動力和發達的基礎設施建立起發達的信息經濟產業集群[22]。《數字經濟戰略（2015-2018）》則進一步提出將每年撥劃1500萬英鎊支持各類商業創新項目，同時另投入1500萬英鎊資金來資助數字彈射中心（Digital Catapult center）、開放數據研究院（Open Data Institute）和英國科技城（Tech City UK）等參與實現戰略目標的機構[23]。為了實現數字企業的可持續創新發展，政府與英國研究理事會和相關監管機構進行合作，一方面致力于促進多學科領域的研究合作及其商業化應用，另一方面也確保既有的法律框架能支持數字創新及其商業活動。政府還鼓勵研究者和商業人員使用“地平線框架”（Horizons framework）利用社會學和經濟學的視角去解讀市場變化，使戰略規劃更加合理。

2.支持傳統企業數字化轉型。 英國的《數字戰略（2017）》進一步將數字轉型作為七大戰略之一，致力于幫助每一個英國企業實現數字轉型。首先為了消除企業在數字化過程中遇到的諸多障礙，政府拿出了1300萬英鎊的資金來支持創建生產力委員會，用以促進各經濟部門間的互動[15]，并定向干預具體的地域和部門，努力協調供給各類工具和資源供企業使用，用以支持企業數字化轉型。此外政府還推出了“GREAT.gov.uk”計劃，建立新的數字貿易中心幫助企業出口；并且正在開發一種更靈活的新型海關申報服務（Customs Declaration Service），以取代目前的海關申報服務，從而利用數字化助力英國企業進軍海外市場。

3.成為數字產業化與產業數字化之間的橋梁。 英國政府在《數字經濟戰略（2015-2018）》中承諾為新興的數字化企業與成熟的工業企業和政府客戶提供對接，用前者的數字化能力為后者的轉型賦能。實際上，英國政府一直試圖為老牌企業開發并提供全新的數字解決方案，包括將數字專業知識應用于醫療保健、交通、能源、建筑環境和創意等產業。可見，英國政府已經深入參與到了數字企業與傳統企業之間的對接中，并采取了一系列措施來潤滑雙方的合作。比如鼓勵數字企業在產品開發的每一個環節都考慮用戶需求和體驗；幫助其設計更具彈性的身份管理和數據安全系統；要求企業考慮包容性或適應性設計，以便為盡可能廣泛的市場創造引人注目的體驗[23]。由此可見，英國政府更傾向于作為數字技術產業化和企業數字化轉型之間的橋梁而發揮作用，政策工具同時發力于數字技術需求端和供給端，將制造業數字化轉型的進程打通為一個完整的產業鏈，也使得制造業企業能夠在市場中更具主動性地尋求數字化解決方案，從而實現高效轉型。

（三）布局教育培訓、提升全民數字技能

英國政府較早意識到在數字經濟時代，絕大多數工作尤其是制造業數字化領域的崗位需要涉及到廣泛的數字技能，因此要求每個英國人都須具備融入社會所必要的數字技能和數字素養，為迎接全新的科技巨變儲備足夠多的人力資本。因此，英國政府特別注重開展提升國民數字素養的社會工程，大力推進專業數字技能人才的培養。而教育培訓事業本身是一個在短期內成本遠大于收益且具有外溢效應的公共產品，因此需要政府的積極投入，為其發展注入基礎性動力，并以領頭人的身份帶領其他社會主體共同構筑“教育促進就業、就業刺激教育”的良性循環。

1.構建和強化數字職業教育和再教育體系。 早在2009年，《數字英國》報告就強調政府需要盡快構建和強化數字職業教育和再教育體系，在學校課程中把提升數字能力列為核心課程，以確保未來英國人能夠從事數字相關專業工作。2013年的《信息經濟戰略》指出充足的數字技術勞動力是從數字經濟中獲益的必要條件，因此需要創建一個教授計算和數據科學的大型在線公開課程項目，并與“現有的”和“發展中的”工業產品相關聯[22]。此外，《數字經濟戰略（2015-2018）》也提出政府應該與機構和學校進行合作，加強產品設計者和個體及商業用戶的數字技術能力。

2.提出包容性戰略、普及數字教育。2017年之后英國在教育培訓方面的政策措施進一步全面、完善。《數字戰略（2017）》專門提出了數字技能與包容性戰略，力求能為每個人都提供所需的數字技能。首先，在國民數字能力培養方面，英國政府投入超過950萬英鎊支持近80萬人獲得基本數字技能[15]，并進一步發揮圖書館在改善數字包容性方面的作用。同時投資110萬英鎊通過國家醫療服務體系讓如流浪漢、殘疾人、精神病人、囚犯這類被互聯網排斥在外的群體也可以通過使用互聯網掌握自身的健康狀況；其次，在數字技能人才培養方面，英國政府將數字技能融入教育，使編程成為中小學必修課程，并設立專項基金支持教師進修編程課程。此外，英國政府還將擴大國民服務計劃（National Citizen Service）的覆蓋范圍，實施免費的數字技能培訓，并將其作為公共成人教育的一部分。與此同時，為了彌補數字技能崗位的勞動力缺口，英國政府投資2000萬英鎊設立專門機構來提高英國數字技能培訓的質量，同時改革科技教育體制，讓雇主制定技能標準和需要的特殊知識，并嘗試開發通用的數字技能語言。

3.建立地方數字技能伙伴關系。 正如英國數字經濟發展機制的核心驅動力是私有經濟一樣，英國政府并不打算作為數字技能的唯一提供者，而是希望能聯合全國的雇主和公司為數字技能的教育和培養探索出一條更加互補、協調以及有針對性的路徑。因此，在2018年10月發布的《數字技能合作伙伴》（DSP）中，英國政府匯集了公共、私人和慈善部門組織，來共同幫助個人和組織提高數字能力。在該計劃的框架下，英國政府開始著手在全國范圍內建立地方數字技能伙伴關系（Local DSP）14。DSP體系提供的數字技能培訓分為三個層級：一是基本數字技能，為成人和兒童介紹數字化設備的基本操作知識與技能；二是通用數字技能，可作為學校課程的一部分，也可以在工作場所進行培訓或在線教授；三是專業數字技能，指的是與特定工作角色相關的編碼、人工智能、網絡安全、數字營銷等[24]。

4.重視培育具有專業數字技能的人才和領導骨干。 在近年頒布的《國家數據戰略》中，英國政府更加重視培育具有專業數字技能的人才和領導骨干。首先，英國政府發布了數據技能的工作定義，明確區分數據技能、數字技能和人工智能技能；其次，英國政府努力促進大學和研究機構與行業、公共部門之間的全新合作，把數據科學整合到相關的技術資格中，確保能夠提供高質量的數據科學課程；另外，英國政府還推出了支持企業獲得數據技能培訓的在線門戶網站，幫助中小企業獲得與其愿景相匹配的高質量在線培訓材料；最后，英國政府自身也在各職能部門中招聘具有數據和數字技能的領導人，建立起一支由技術、政策、法律和數據分析專家組成的骨干隊伍15。

5.政府與企業協作培養應用型數字人才。在實行了十余年的數字教育普及和包容性政策后，英國的《數字戰略（2022）》開始將資源集中于尖端行業所需的高端數字技能人才。英國政府通過16個博士培訓中心為1000個AI博士名額提供了1億英鎊的補助資金，并計劃在未來再增加1000個補助名額。同時，英國教育部提供了4.5億英鎊的資金來建設符合政府戰略重點的教學設施[15]。值得注意的是，《數字戰略（2022）》在教育培養方面繼續發展了公私合作的模式，通過數字技能委員會（Digital Skills Council）的啟動來鼓勵私營部門與政府攜手促進雇主主導員工的數字化技能提升，借此來更多更高效地培養應用型的數字人才，而這些都對英國的制造業數字化轉型具有重要意義。

簡言之，英國在教育培訓領域的大量政策布局使得企業能夠在數字化轉型的潮流中獲取相對豐裕的人力資源要素，并將其轉化為數字化轉型中的比較優勢，進而激發企業在創新研發上的主動性。而且政府與企業協作培養數字化人才的模式在一定程度上也節約了公共資金，使教育資源得到了更為高效的運用。

（四）加快數字基礎設施的擴容進程

制造業數字化轉型乃至數字經濟整體的發展始終需要建立在數據流量的快速增長之上，為此，數字基礎設施必須加速迭代才能保證足夠的容量、速度和可靠性，進而提高整個經濟體的創新和生產率并帶來顯著的經濟回報。基于此，英國非常重視數據流通的質量，把寬帶和移動互聯網視為第四大公用事業，來保障各類社會主體都有接入數字經濟的渠道，讓任何企業和國民都能充分利用數字服務，并從數字經濟的參與中受益，使數字經濟得以持續擴張。

1.打造數字生態系統、實現全行業數據的互聯互通。 英國政府數字文化、媒體與體育部在2012年制定了《DCMS數字化戰略》，決定在農村社區高速寬帶建設上投資5.3億英鎊，在“超級互聯城市”項目上投資1.5億英鎊，另外投資1.5億英鎊用以提高不便利地區的移動覆蓋率[25]。同時英國數字文化、媒體與體育部也非常重視提升本部門的數字化服務，實現了全國公共圖書館和國家畫廊館藏內容的數字化接入，以身作則地推動數字化水平的提升。在《數字經濟戰略（2015-2018）》中，英國政府強調要基于多客戶業務互操作的基礎設施、軟件平臺以及物聯網等來打造數字生態系統，實現全行業數據的互聯互通。

2.打造世界級的新一代數字基礎設施。英國的《數字戰略（2017）》將打造世界級的數字基礎設施作為其首要的戰略目標。在寬帶建設領域英國已投資了17億英鎊，已有超過90%的室內場所接入了超高速寬帶，而到2017年底，這一比例進一步達到了95%[15]。在此基礎上，英國政府在2020年引入了義務寬帶服務，使全國所有個人、企業和場所都能夠以較低的成本接入高速寬帶。在加強新一代通信技術建設方面，英國政府將拿出7.4億英鎊支持市場推出下一代數字基礎設施，包括實現超快速網絡、全光纖、研發5G技術和集成光纖技術以及進一步開放公共頻譜資源等。這一系列政策無疑將有助于降低制造業企業數字化轉型的成本和運行費用。

3.通過立法來保障數字資源的公平配置。在法律框架上，英國的《數字經濟法（2017）》為數字服務獲取和數字基礎設施提供確立了配套條款。針對“數字服務獲取”，英國對《通信法案（2003）》（The Communications Act 2003）進行修改和增補，規定了寬帶普及義務，即每個英國家庭和企業均應獲得最低下載速度為10Mbps的寬帶服務；針對“數字基礎設施”則修訂了“電子通信法典”，授予內閣大臣制定與新修法典相關的過渡性、配套性規定的職權[4]。數字經濟相關法律的制定意味著，即便高度私有化的通信行業在市場競爭中能夠保持較高的運營效率，但仍然需要法律的干預和強制，且唯有如此才能保證資源的公平配置。

4.實施5G多元化戰略。 英國政府還在2018年發布的《數字憲章》中承諾在2021至2022年額外投資70億英鎊用于技術研發，從而對數字基礎設施進行重大升級[26]。最新頒布的《數字戰略（2022）》除了將進一步擴大千兆高速寬帶的覆蓋率，更是把基礎設施建設的重點放在了5G上。數字、文化、媒體與體育部在該政策的指導下已投資近2億英鎊用于推廣5G在產業和學術機構的應用，并將繼續投入2.5億英鎊實施政府的5G多元化戰略[15]。

四、中英兩國制造業數字化轉型的發展差異

在英國于2009年開始啟動制造業數字化轉型并不斷取得巨大進展的同時，中國也在穩步推進制造業信息化水平的提升。尤其在《中國制造2025》國家戰略發布之后，中國制造業的數字化轉型逐漸進入快車道。“十三五”規劃結束時，中國產業數字化規模已經達到了空前的31.7萬億元。接下來，我們嘗試從起點與方向、政府定位、數字競爭力等多個維度對中英兩國在制造業數字化轉型上的發展差異進行比較，以便發現和總結可資我國借鑒的經驗。

（一）起點與方向

首先，中英兩國在制造業數字化轉型的初始條件上存在著較大的差異。中國大部分制造業企業還處在“工業1.0”或“工業2.0”的階段，因此還需要以兩化融合為主線，推動傳統產業在自動化、信息化方面的“補課”[27]；而英國的制造業已經進入后工業時代，大量高能耗、低效率的傳統企業都在去工業化的過程中被關閉，所以數字化轉型的負擔相對較小。

其次，兩國的戰略目標也不同。中國以智能制造為主攻方向，將數字化轉型視為推動產業轉型升級的一個階段；而英國的首要任務是重振制造業，彌補傳統產業空心化的劣勢，并發揮其在高端技術產業上的優勢。

（二）政府定位

在政府定位與政企分工上，中國政府是制造業數字化轉型的“領軍者”，主要以行政指導、樹立標桿、扶持“專精特新”等手段推動生產企業的數字化轉型發展。各省區市推進制造業數字化轉型的政策抓手則以財政獎補、稅收優惠、工業互聯網平臺和數字產業園區的投資建設等為主，通常還會在省級政府設立專門的機構對制造業數字化轉型實施全面領導（見圖3）；而英國政府則更多地扮演著“護航員”的角色，主要致力于在數字領域提高社會公共產品的供給水平，引領生產企業進行自主轉型。從本質上講，這反映出中英兩國制造業數字化轉型的路徑不同——前者是以公有制為主體的制造業后發國家，采取的是“政府主導、企業響應”的轉型路徑；而后者是以私有制為主體的先發工業國家，采取的是“企業自主、政府補位”的轉型路徑。

（三）數字競爭力

數字競爭力的衡量由一系列具有行業認可度的指標構成，包括IMD全球數字競爭力排名、華為全球連接指數、網絡就緒指數（NRI）、聯合國電子政務發展指數以及網絡安全指數等等，通過對這些指標的比較可進一步發現和總結中英兩國的差異性。

1.IMD全球數字競爭力。 近年來，英國始終在數字技術的發展上保持著較為強勁的競爭力，而中國則緊隨其后，展現出較強的發展潛力。在瑞士洛桑國際管理發展學院（IMD）發布的2022年全球數字競爭力排名中，英國和中國分別位列16名和17名（見表3）。英國最突出的優勢在于數字知識的創新與應用，這在很大程度上得益于其規模龐大的海外留學生有力擴充了數字人才的儲備，而大量的數字研發實習和工作崗位也有助于英國實現產學研的有機結合。中國則相反，雖然在基礎學科研究上很強勢，并且也在研發領域應用了世界上數量最多的機器人，但在就業崗位的提供上與英國存在較大的差距。這意味著中國還未很好地建立起數字產業化與產業數字化之間的互促發展機制。不過，中國目前正在加大對數字化創新創業的投資，未來有望孵化出更多應用數字化技術的企業，從而與其發達的科研實力相匹配。

2.華為全球連接指數。 華為全球連接指數劃分為寬帶、云計算、人工智能和物聯網四大技術，并綜合考量了數字供給、需求、體驗和潛力等方面的40個指標，可全面衡量一國數字經濟的整體水平。2020年的指標數據顯示，英國以75分位列世界第八，而中國則以62分位列第22名。具體而言，在四大使能技術層面，中英兩國在寬帶、云計算和人工智能方面差距不大，但英國在物聯網指標上遠好于中國。在物聯網投資、物聯網設備總量以及物聯網分析上英國都處于更高的水平，表明英國在實現制造業互聯互通上具有更大的優勢；在四大要素層面，英國在供給、需求和潛力等指標上同樣有著較大的優勢，表明英國能夠為制造業數字化提供更充足的技術儲備和物質基礎，而且英國的智能設備滲透率也更高，說明其社會經濟發展對數字化有著更強的需求。不過中國在光纖覆蓋率和電子商務交易量上處于絕對的領先地位，并且在云服務體驗和潛力上具有一定的優勢（見表4）。

3.網絡就緒指數（NRI）。 網絡就緒指數來源于世界經濟論壇，該指標主要對一國ICT技術推動經濟發展及競爭力的成效進行評估，并分為科技、人、治理和影響四個二級指標。2022年的指標數據顯示英國以73.41分位列全球第12名，優于排名第23位的中國（見表5）。具體而言，在科技層面，雖然中國基于數字基礎設施上的巨大成就和在網絡可獲得性上位列世界第一，但在移動技術水平和先進技術上與英國仍有著較大的差距；在人的層面，受益于廣泛、便捷的網絡可獲得性，中國個體掌握的信息技術能力遠勝英國的整體水平；然而在治理層面，中國的網絡安全與網絡監管相較英國而言則處于絕對劣勢。另外，作為發達國家，英國的社會發展相對更為均衡，而中國還未完全將高速發展的信息技術紅利惠及全社會，社會經濟的可持續發展水平與居民生活質量與數字化硬實力的發展速度尚不匹配。

4.聯合國電子政務指數（EGDI）。 聯合國電子政務發展指數是用于衡量國家電子政務發展水平的綜合指數，反映著各國政府利用信息交流技術提供公共服務的意愿與能力。該指數是三項標準指數的加權平均數，包括數據通信基礎設施指數、人力資源指數和在線服務指數。英國在整體水平上排名靠前，位列世界第11位，而中國則位列第43位（見表6）。特別突出的是，英國憑借出色的教育水平在人力資源方面占據了顯著優勢，這意味著我國未來需要持續加大對基礎教育和數字技能培訓的投入；在政府在線服務方面，雖然兩國的綜合分數不分伯仲，但具體指標上的差距仍能反映出兩國政府不同的傾向。英國政府更注重信息內容的公開性，打通信息數據的壁壘，呈現出更高的數字包容性；而我國政府則強調開展更多電子服務，使公共服務更加便利。若想彌補在內容提供上與英國的差距，我國需要提升數據的自由流動和信息的可獲得性，以滿足制造業數字化所需的信息流。

5.網絡安全指數。 網絡安全無論是對于制造業數字化，還是對于整個信息化社會而言都是至關重要的保障因素。由國際電信聯盟（ITU）發布的全球網絡安全指數能夠反映出各國的網絡安全狀況，并且包含五大方面的指標。英國以極其優異的表現在總體排名中位居世界第二，幾乎每一項指標都達到了世界頂尖水平，而我國則位列第33名（見表7）。盡管我國在法律和監管框架上已經達到了發達國家的水平，但在技術和組織措施上依然較為落后。說明，我們首先需要在技術上增加計算機事件響應小組（CIRT）或計算機應急響應小組（CERT）的部署，以建立有效的機制來快速應對潛在的網絡威脅；其次，我們還應該加強應對網絡安全問題的治理和協調機制，并完善和更新國家網絡安全戰略16，以適應新時期的網絡環境。

五、英國制造業數字化轉型及對中國的啟示

綜上，可以總結和梳理出英國政府推進制造業數字化轉型的邏輯機制：把握先進技術帶來的契機及早布局數字經濟發展，以增材制造、人工智能以及數字孿生等高新技術構成其制造業走向后工業時代繁榮的重要支撐，利用數字化實現生產力的提升和產業結構的轉型。在這一過程中，企業是數字產業化的主導者，同時也在產業數字化中受益。政策保障補位市場機制的核心目標是激發企業在數字化轉型中的主體性和能動性，政府通過設立柔性管理規制、構建數字產業化和產業數字化的融通機制以及提供數字教育和數字基礎設施領域的社會公共產品等，為企業構建起一張全面、完善的政策網絡，進而保障其持續推動數字化轉型的能力與動力。

對于正處于推進制造業數字化轉型關鍵時間節點的中國而言，結合自身的特點，可以從“企業自主、政府補位”的英國模式中得到的借鑒是：時機成熟后，政府可以從數字化轉型“領軍者”的定位逐漸調整為“護航員”的角色，讓擁有資金和技術能力的企業在創新研發上擁有更強的主動性，并通過研發創新和良性競爭激發其自身的經濟活力。政府則應更多地致力于為其他社會主體參與數字經濟活動創造有利的外部環境，尤其需要在數字教育和數字基礎設施等領域提供必要的、足夠的公共產品。但同時需要指出的是，減少對企業創新的直接干預并不意味著放松政府在數字化轉型過程中的引領作用，而只是將政策重心轉移到為企業創設良好的創新環境上，從而實現數字經濟的可持續發展。

基于這一思路，有如下建議：首先，政府應為數字經濟的發展建立起完善的法律法規、管理體系和數字產權，以保護數據的隱私和安全，進而增強企業和個人參與數字經濟的主動性，加強網絡信息監管以維持經濟活動的合法秩序。同時，政府需要采取競爭性政策來遏制大型數字公司的壟斷行為，致力于保持數字經濟的市場活力，為眾多中小型數字公司保留充足的創新發展空間，從而在一定程度上克服和緩解我國中小企業數字化轉型能力不足以及轉型成本高昂的困境，最終實現規范與發展并行。

其次，政府可以搭建數字產業化與產業數字化之間的橋梁。一方面在創新友好型的管理體制下鼓勵跨學科的學術研究，使學術研究方向盡量與現實發展需求相吻合，從而推動專利申請率和轉化率實現“雙高”；另一方面，可通過實施數字化轉型方案的“首臺套”獎勵等政策舉措來幫助數字技術創新者有針對性地進行研究和部署，從而降低制造業企業實施數字化轉型的風險和成本。此外建立基于工業互聯網的數字化轉型平臺，對現有平臺進行推廣和使用，促進更多的企業，尤其是中小企業參與到各類平臺建設中，并提升企業參與度的廣度和深度[28]，這有利于提升數字技術在多領域的溢出效應。

最后，政府應當致力于開展提升國民數字素養的社會工程，大力推進數字技能復合型人才的培養，從而為制造業數字化轉型的進程注入持續的動力。具體措施包括加速建立和完善數字職業教育和再教育體系，實施免費的數字技能培訓，并將其作為公共成人教育的一部分；在中小學課程中把提升數字能力列為核心課程之一。此外，需要“政產學研用”各方共同探索數字技能的教育與培養路徑，讓高校和研究機構將雇主制定的技能標準與特殊知識整合到相關的技術資格中，從而實現數字人才需求端和供應端的最優匹配。

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[責任編輯：汪智力? 朱苗苗]