面向土地全生命周期管理的“一碼管地”建設探索與應用

賈春霞 姚玉全 尋知鋒 高若寒 廖磊 李召龍

摘要：針對當前用地業務協同性不高，業務全生命周期管理機制尚未建立的問題，以建設項目“一碼關聯”為切入點，優化業務流程，開展了“一碼管地”建設應用。通過關聯不同業務階段的空間圖形，以“碼”為唯一標識，采用“資源碼”串聯起建設項目“規、審、用、供、建、驗、登”等全業務流程，形成完整的數據鏈條，實現過程數據與成果數據的共享、全程信息追溯，有效保障了交地即發證、驗收即發證等業務應用，進一步優化了營商環境。

關鍵詞：一碼管地；資源碼；全生命周期；智慧監管；日照市

中圖分類號：P641.8

文獻標識碼：A??? doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2023.07.011

引文格式：賈春霞，姚玉全，尋知鋒，等.面向土地全生命周期管理的“一碼管地”建設探索與應用［J］.山東國土資源，2023，39（7）：66-71. JIA Chunxia， YAO Yuquan， XUN Zhifeng， et al. Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（7）：66-71.

0 引言

為進一步深化“放管服”改革，優化營商環境，2022年3月，自然資源部發布《自然資源部關于加強自然資源法治建設的通知》（自然資發〔2022〕62號），要求實施不動產登記、交易和繳稅“一窗受理、并行辦理”，全面建成網上“一窗辦事”平臺，應用不動產單元代碼“一碼管地”［1］。近年來，浙江、廣東、山東等地均開展了“一碼管地”建設探索，通過編制不動產單元代碼建立國土空間的唯一身份識別“碼”，實現了全業務流程追溯和數據共享，提升了營商環境水平［2-4］。其中紹興市上虞區作為浙江省“一碼管地”建設試點，將綜合權調測繪成果作為空間管理的統一源頭，編制地籍碼作為業務串聯的唯一標識，把各流程產生和獲取的所有數據全部納入管理，實現一碼信息歸集，構建自然資源領域“整體智治”新模式［5-6］。杭州市以工業項目為突破口，創新土地“碼”管理，將土地“碼”作為唯一身份識別，貫穿從工業項目生成、審批、驗收、登記到監管的全生命周期，助推工業項目審批制度改革［7-8］。濟寧市創新不動產全生命周期服務，在宗地形成時即設定不動產單元、編制代碼，通過不動產單元代碼貫穿宗地管理全生命周期［9］。推動不動產登記跨部門“碼上合作”，實現多頻關聯業務數據信息整合、工作成果共享，避免重復調查審核，切實提升服務效能。

通過開展“一碼管地”建設探索，發現當前用地業務體系之間尚沒有完全貫通，業務流程還需要進一步優化。具體表現在：一是業務協同度較低，存在業務“平行不交叉”的問題，材料復用度低，割裂了業務的連續性。二是數據共享利用難，各業務階段支撐系統基本各自獨立，有著相對獨立的業務體系、數據體系和信息化體系，且標準不一，信息數據存在不關聯的問題，難以共享使用。三是缺少唯一身份識別信息，各業務階段，對地塊均有不同代碼編制規則和命名原則，沒有形成統一的可識別和關聯的標識碼［10-12］。日照市以建設項目“一碼關聯”為切入點，開展了“一碼管地”建設應用，建立了“一碼管地”工作新機制，搭建了“一碼管地”全鏈條業務管理系統，通過分析關聯不同業務階段的空間圖形，進行業務關聯，形成完整的數據鏈條。實現了用地業務全流程“一碼”追溯，打造了業務深度融合、資源綜合管理、系統協同高效、數據全面共享、決策智能科學的智慧自然資源監管“日照模式”。

1 建設思路

研究建設項目全生命周期各業務，從優化現有業務辦理流程出發，對新增的建設項目，以實現全生命周期管理，內部審核結果上鏈共享為目標，對建設項目業務相關科室進行需求調研，全面梳理從土地報批、土地供應、規劃條件、規劃許可、批后管理、規劃驗收到不動產登記全鏈條業務流程，通過“碼”進行串聯，追溯建設項目全生命周期流程。逐步梳理形成“一碼關聯”業務鏈，確定賦碼規則，制定數據標準和數據共享規范。

1.1 形成“一碼關聯”業務鏈

對建設項目各業務進行梳理，明確各業務事項的辦理流程、時限、材料清單、上下游關系，追溯建設項目全生命周期流程。將建設項目全生命周期總體業務流程劃分為6大階段17個業務事項。

前期階段：用地預審與選址，規劃調整，編制成片開發方案。

農轉征階段：占林許可，農轉用征收。

供地階段：土地儲備，出具規劃設計條件，權屬指界，協議出讓，公開出讓，行政劃撥。

建設階段：不動產土地首次登記，建設用地規劃許可，建設工程規劃許可。

竣工驗收階段：建設工程竣工規劃核實，竣工驗收備案。

登記階段：不動產房地首次登記。

結合“一碼串聯”的需求，明確上鏈內容和上鏈鏈路數據，創新工作機制，進一步優化業務流程，在農轉用征收之前增加了預審環節，明確項目用地紅線；權籍調查前置到供地之前，關聯上不動產單元號（宗地），實現供地之后使用不動產單元號一碼串聯，最終形成了建設項目業務全生命周期流程圖（圖1）。

1.2 賦碼規則

依據《不動產單元設定與代碼編制規則》、《自然資源登記單元代碼編制規則》等文件，結合業務實際情況，制定“一碼管地”編碼規則，對各類自然資源要素進行統一賦碼，用“碼”作為串聯地塊前世今生的紐帶，以此來關聯自然資源業務和全環節信息；圍繞自然資源全業務流程碼上管理的需求，構建“資源碼”，制定《日照市資源碼編制規則》，對任一國土空間管理單元賦碼，推進國土空間各類信息的關聯共享，反映自然資源產生、發育、演化和利用的全過程。資源碼結構如圖2所示。

1.3 數據標準規范

全面建設由數據規范體系、“一碼管地”規范體系、業務協同規范體系建設組成的標準規范體系。制定統一的數據存儲、共享、更新標準；梳理數據資源和系統信息，制定數據標準和數據共享規范，編制了《日照市一碼管地數據標準和數據共享規范》。依據各科室職責，通過對全生命周期流程的梳理和再造，制定業務協同規范體系。

2 “一碼管地”平臺建設

2.1 平臺總體框架

依托自然資源云的計算資源、網絡資源、存儲資源、備份資源和安全資源等服務，以政策支撐體系、標準規范體系、信息化機構以及安全體系為保障，以國土空間基礎信息平臺為“數據池”，基于用戶中心、日志服務、共享服務和圖形支撐等基礎服務，構建以“碼”為核心，以賦碼引擎、上鏈中心、共享中心、運維中心、監控中心、一碼全息、重大項目監管等為主要功能的“一碼管地”平臺，實現各業務系統內部環節全貫通，建立與行政審批局等外部部門的共享機制，并配合稅務、司法、金融管理等部門建立數據共享通道，實現自然資源的“整體智治”［13］。系統總體架構如圖3所示。

2.2 功能模塊

構建“一碼管地”平臺，通過賦碼引擎、工作中心、成果中心、共享中心、監控中心、一碼全息、一碼監管等功能模塊，以“碼”為抓手打通自然資源內部各項業務系統，歸集全鏈條數據，實現全生命周期“一碼大串聯”。

2.2.1 賦碼引擎

建設賦碼引擎，為每一個空間管理單元賦予“資源碼”，以空間關聯技術為手段，動態積淀、鏈接不同時間的國土空間規劃、農轉用報批、供地、建設、竣工驗收、登記等信息，為國土空間治理提供全面、鮮活、暢通的數據支撐，服務于內外部各類場景應用，助推空間治理能力和效益的提升。

2.2.2 工作中心

在工作機制、數據共享標準體系保障的基礎上，通過可視化、可配置的上鏈中心建設，將各類業務辦理成果鏈接起來，形成以項目為中心的全生命周期鏈條，為其他業務用途、監管決策、整體治理、對外服務提供數據基礎。

2.2.3 成果中心

（1）業務成果。系統提供數據查詢功能，可通過圖、屬、碼一體的方式進行查詢，幫助用戶快速查詢關心的成果數據，支持按各類篩選條件對成果信息和資料進行快速查詢服務。

（2）全庫業務一鍵查。通過關鍵詞可從全局業務中查詢，對檢索到的成果進行關鍵詞高亮顯示，可看全部業務的檢索結果，也可按單項業務查看檢索結果，能夠查看檢索成果的詳情。系統支持可以定位到該項目的具體位置，可以查看項目的詳細辦理情況，支持追溯查看該項目的全生命周期信息。

（3）重點項目查詢。可通過建設單位、重點工程類別、項目名稱等查詢條件查詢重點項目名稱、設計單位、建筑面積、建設周期、項目進展、項目狀態等信息。

2.2.4 共享中心

依托空間多元關聯庫，開發專題數據等多種數據組裝的共享服務，滿足內部業務辦理或外部部門的數據共享、數據查詢需求，減少信息、材料重復錄入，輔助前后指標審查監督。比如預審選址成果數據共享服務、規劃條件成果數據共享服務、土地供應成果數據共享服務、農轉用報批成果數據共享服務、規劃許可數據共享服務、規劃核實數據共享服務等。

2.2.5 監控中心

監控中心包括監控總覽、服務監控、日志監控、系統監控、碼關系圖譜等內容。可以實時展示平臺的運行狀況和性能數據，并提供分析服務，是專門為碼服務、上鏈服務、共享服務等各類服務打造的實時監控中心，同時作為服務的統一監控中心實時收集所有服務的運行數據和日志數據，通過日志的方式匯總監控數據，并通過圖表和面板等展現形式進行分析和統計。

2.2.6 “一碼”全息

將土地“前期階段、農轉征階段、供地階段、建設階段、竣工驗收階段、登記階段”等各個階段之間以地塊圖形作為索引，建立時間與空間的關聯關系，分析地塊變化，通過一碼關聯，展示出同一地塊的全鏈條業務狀況，實現地塊全生命周期監管。

（1）時空追溯：依托空間單元建立空間關系，按時間軸顯示某一空間范圍內所有上鏈的業務管理成果數據，實現從空間、時序、業務等維度追溯某一空間的時空變化，打破了單一的土地“批供用補查”生命周期，只要是指定空間位置上發生過的管理活動，都可以追溯。同時提供查看業務詳情，可展示時空追溯時間軸上的業務圖屬檔信息（圖4）。

（2）業務追溯：以當前項目為切入點，以上鏈建立的業務關系為基礎，以“一棵樹”的形式直觀展示建設項目各業務階段的信息，通過“項目一棵樹”了解項目進展、項目核心指標、項目空間位置等情況，展示當前項目的前世今生。實現對項目監督的實時跟蹤，可以定位到項目具體空間位置、查看項目詳細情況，實時監管項目的階段進度、環節進度、重點節點（如立項、報批、征收、開工、竣工）運行情況，滿足全生命周期跟蹤的需求，輔助領導實時掌握總體用地進展以及動態變化情況。

2.2.7 “一碼”監管

系統可從圖、屬兩個不同角度直觀展示項目全生命周期，實現重點項目全周期管理。

（1）一圖全攬：針對建設項目前期、農轉征、供地、建設、竣工驗收、登記六個不同的階段，以六色圖形式直觀展現，實現建設項目“一圖全攬”，根據業務狀態實時變化，可直觀的看到地塊所處用地階段以及各階段用地分布情況（圖5）。

（2）碼關系圖譜：采用數據抽取、挖掘等方法，建立地塊間的關系圖譜，并以可視化的方式進行直觀展示，關系圖譜可以追溯地塊調、規、批、征、儲、供、用、補、查、修、登全生命周期的全息信息，精準定位用地變更、報批轉用、土地供應情況，體現出不同業務階段地塊信息的變化，快速發現前后環節用地性質沖突、多部門信息沖突和數據權威性問題。

（3）大屏展示：圍繞領導關心的重點地塊、重大項目，通過統計分析、掛圖作戰等多維度進行重點項目全程跟蹤，輔助領導跟蹤重大項目全生命周期，實時掌握用地進展以及變化情況。

2.3 平臺應用

通過“一碼管地”建設，打通業務系統，實現用地流程串聯、數據共享。對內與權籍調查系統、不動產登記平臺、“多測合一”平臺等互通數據，對外與市工程建設項目審批系統、“多規合一”業務協同平臺等市級平臺實時共享數據，實現了業務流和數據流雙向無障礙流動、項目全周期線上管控，助推項目“零材料、零跑路、零見面”辦理，簡化企業準入手續，保障了“交地即發證”、“驗收即發證”等業務應用。

（1）交地即發證：針對新批土地，企業在簽合同/繳納土地價款時，通過一網通辦提交申請材料，從賦碼平臺提取登記所需的辦件材料，就可在線辦理不動產權證，減少辦事環節、減少辦證材料、減少辦理時限。新建項目實現“零資料”登記和“碼上直辦”拿證，全流程由原來的5個工作日變為即辦，全程減材料45項，實現“交地即拿證”。

（2）驗收即發證：在項目竣工驗收階段，提出不動產首次登記申請，提前進行權籍調查和測繪等工作，驗收通過后相關材料通過不動產單元代碼自動匯聚，進行材料和信息的自動審核，并反饋是否通過審核，若不通過審核則提示原因所在，若通過，則系統自動組裝材料和信息將辦件發送到不動產登記系統，不動產登記系統接收辦件后，業務人員進行辦件處理和發放證書，實現“驗收即拿證”。

（3）拿地即開工：對接“多規合一”業務協同平臺，聯合發改、環保、審批等部門共同完成項目前期策劃，待項目轉入正式審批程序，各部門模擬審批意見自動轉為正式審批意見，進一步壓縮辦事時間、減少材料提交，促進了“早開工、早投建”，實現“拿地即開工”。

（4）招商導航：對接產業招商地圖，企業通過掃描二維碼，可以查看每個地塊的規劃條件、供應計劃、產業要求等綜合信息，方便企業了解園區用地信息狀態，網上選擇合適的地塊，為園區招商引資、部門監管服務、社會各界投資創業提供“導航圖”。

3 結語

通過優化業務流程，搭建“一碼管地”系統，實現了建設項目全生命周期業務關聯和數據共享，保障了交地即發證、驗收即發證等業務應用，取得了良好的應用成效。在此基礎上，將繼續擴展“碼”的應用范圍，探索更多“一碼”跨部門應用場景，探索“一碼”管全要素，結合土地變更調查，通過“一碼”實現地類時空變化追溯，分析要素流向，提升自然資源智慧監管水平。

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Exploration and Application of "One Code Management of Land" Construction for Land Life Cycle Management

JIA Chunxia1，YAO Yuquan1，XUN Zhifeng1 ，GAO Ruohan2，LIAO Lei1，LI Zhaolong1

（1. Rizhao Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Rizhao 276800， China; 2. Shanxian Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Heze 274300， China）

Abstract： In response to present condition of low collaboration in land use business and the lack of a fully established business lifecycle management mechanism， taking the "one code association" construction project as the starting point， business process has been optimized and the construction and application of "one code management of land" have been carried out . Through associating spatial graphics of different business stages， by using "codes" as the unique identifier， using "resource codes" to connect the entire business processes of construction projects together， such as "planning， review， use， supply， construction， inspection， and registration"， a complete data chain has been formed， the sharing of process data and achievement data have been achieved， and full process information has been traceed. This can effectively ensure business applications issuing certificates upon delivery and acceptance， and furtherly optimize the business environment.

Key words： One code management of land; resource code; life cycle; intelligent regulation; Rizhao city

修訂日期：2023-05-12；

編輯：曹麗麗

作者簡介：賈春霞（1986—），女，山東莒縣人，高級工程師，從事自然資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：517594490@qq.com

通訊作者：姚玉全（1973—），男，山東莒縣人，工程師，從事自然資源管理及自然資源信息化工作；E-mail：yyq6196@163.com