天然氣管容分配機制：歐美經驗與中國探索

范靜靜 田 磊 王建良,3,4 崔立牟

1.中國石油大學（北京）經濟管理學院 2.中國宏觀經濟研究院能源研究所

3.中國油氣產業發展研究中心 4.中國石油大學碳中和與創新能源發展研究院

0 引言

天然氣管道是連接上游供應商和下游用戶的關鍵載體，其運營方式主要有市場化模式、國家壟斷模式和企業壟斷模式等3種[1]。歐美等成熟天然氣市場很早就實施了以市場化為導向的管網自由化改革，在市場化模式下，管道公司將管輸能力視為產品，出售給有意向的石油公司，這為上下游市場參與者之間的有效連接和公平競爭提供了便利條件。中國以往的天然氣管道運營采用企業壟斷模式，因缺乏整體規劃，導致存在基礎設施重復建設和利用效率低下等問題。2019年，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網）成立，各油氣生產企業的天然氣干線管道移交國家管網統一運營，中國天然氣管輸市場運行模式由此發生了巨大的變化，也面臨了很多新的問題。特別是干線管道從單一托運商環境轉變為多托運商環境后其管容分配制度如何設計，因牽扯多個方面的核心利益而備受關注。

中國目前的管容分配政策設計基本符合國內天然氣產業發展的實際需求，但由于天然氣市場發展起步較晚，與歐美等成熟天然氣市場相比仍有很大的改善空間。為此，筆者從管容分配基本要素出發，基于系統理論提出了天然氣管容分配的理論框架模型，進而全面對比分析了中國與歐美等天然氣市場管容分配機制的共性和差異，并在此基礎上探討中國當前管容改革的主要方向和對策。

1 管容分配框架構成分析

1.1 管容分配基本要素

管容分配涉及的主體有3類，分別是天然氣管輸的托運方、承運方和監管方。托運方是天然氣所有者，承運方是管輸服務提供者，雙方通過簽署管容使用合同，將指定數量的天然氣輸送至指定地點。監管方負責管容分配的監管規則制定及實施，以保證天然氣管容分配透明化、公平化、市場化。

管容分配對象是一定時長內天然氣管輸容量，可分為固定管輸容量和可中斷管輸容量。其中，固定管輸容量指在正常情況下，承運方向托運方提供連續固定的管輸容量；可中斷管輸容量指承運方和托運方在固定量基礎上，靈活約定一定的管輸容量進行補充。

管容分配環節可分為準入、預訂與交付。準入指符合開放條件的托運商申請參與管容分配，承運商根據管道的開放規則有序地準許其中部分托運商進入市場。預訂指托運商向承運商申報管容需求，承運商根據分配規則分配給相應的托運商一定管容。交付是指托運商在管道上氣點交付給承運商指定數量的天然氣，承運商在管道下氣點交付給托運商相應的天然氣。

1.2 管容分配機制框架

管容分配機制包含四大部分，分別是交易平臺機制、兩級市場機制、平衡管理機制和分配監管機制：①交易平臺機制包括第三方準入、信息公開、線上交易和托運商管理等。②兩級市場機制包括一、二級市場機制，價格機制，拍賣機制等。一級市場的交易主體是管道公司與托運商，主要分配較為長期的管容；二級市場主體是托運商，主要釋放托運商在一級市場交易中未使用的管容。拍賣包括向上叫價時鐘拍賣和統一價格拍賣等。③平衡管理機制包括面向管網自身的物理平衡和面向托運商的商業平衡。物理平衡指承運方基于托運商的托運需求和天然氣管網設施布局等要素通過調節管存維護管網運行期間系統的穩定性。商業平衡指承運方和托運方通過不平衡氣量交易等市場化方式，維持管網系統平衡。④分配監管機制包括監管機構、相關法律法規和政策調控等。基于一定的市場規則下，托運方和承運方通過交易平臺進行管容交易和不平衡氣量交易，同時所有市場規則和交易全流程受監管方監管。交易平臺機制、兩級市場機制和平衡管理機制的發展受相關法律法規的規范和監管機構的管理，同時也推進和豐富了監管內容及措施，交易平臺支撐了兩級市場交易和平衡管理，市場交易以及平衡管理的發展也在不斷優化平臺，三者相互作用（圖1）。

圖1 管容分配機制框架圖

2 美國管容分配機制發展經驗

2.1 天然氣管輸產業發展

美國是天然氣消費和生產大國，擁有全球最長的輸氣管道，其中州際管道約占長輸管道總長度的71%[2]。州際管輸產業不斷演變為天然氣產業鏈的獨立環節，其獨立分為兩大階段，第一階段是1935年美國國會通過的《公共事業控股公司法》（Public Utility Holding Company Act of 1935），通過將公共事業公司的股權歸到美國證券與交易委員會（the U.S.Securities and Exchange Commission, SEC）的管轄之下，逐漸制止了州際管道運營商和天然氣分銷商的縱向一體化。美國證券與交易委員會要求相關公司拆分管道和下游分銷業務，這明確劃分了天然氣管道和地區分銷商的界限。在《公用事業控股公司法》出臺之后，相關公司控制的州際天然氣管道從1935年的80%下降到1952年的18%。第二階段是1985年美國聯邦能源監管委員會（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）頒布的《436號法令》（FERC Order 436），通過拆分管輸和銷售業務，允許第三方自愿接入州際管道，逐步開啟了州際管道運營商大規模經營管道代輸業務。但該改革存在以下缺陷：①該法令只是鼓勵而非強制州際管道公司為第三方提供管輸服務，因此改革后主要是一些小的州際管道公司同意提供開放式運輸服務；②該法令沒有解決管道公司因“照付不議”購氣合約引起的債務問題。根據1987年頒布的《500號法令》（FERC Order 500），允許州際管道公司將部分“照付不議”義務轉移至產業鏈上的其他機構，雙方之間可以自愿圍繞剩下的大部分照付義務再次進行協商，該措施實際上破除了《436號法令》的法律障礙，解決了因“照付不議”債務問題而無法開放管網系統的問題。此外，《500號法令》規定，如果管道公司拒絕向第三方提供管輸服務，將面對作為中間商所要承擔的天然氣價格波動等市場風險，于是管道公司開始自愿接受無歧視為第三方提供運輸服務，該法令推動了管道公司身份從中間商向承運商的根本性轉變。如今州際管道運營商成為專注經營管道代輸業務的運輸服務主體。

2.2 管容分配體系架構

美國管容分配監管機構是聯邦能源監管委員會。聯邦能源監管委員會是美國能源部內設的一個獨立能源監管機構，在天然氣領域主要負責州際天然氣管道的建設審核、行使市場準入審批權、價格監管權等。同時，聯邦能源監管委員會負責制定和修訂第三方準入細則，包括管輸業務獨立細則、管輸容量分配細則、管輸費率制定細則、管網平衡細則以及管網信息公開細則等。聯邦能源監管委員會對管容交易等配套市場機制有明確的規定，必須由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，為市場參與者提供查看、擬議管容交易服務，公示所有交易信息，并提供可中斷服務，且禁止價格歧視，尤其針對管道企業關聯公司，全面禁止市場價格操縱行為[3]。相關監管法規包括《436號法令》《636號法令》（FERC Order 636）、《637號法令》（FERC Order 637）、《2005號法令》（FERC Order 2005）和《894號法令》（FERC Order 894）。《436號法令》規定了管道公司具有制定準入條款的權利，但應當由監管機構進行審核；《636號法令》提出了“開放季”以便對管容初次分配進行規范，同時提出固定管容應具備靈活性和可分割性以便對管容轉讓進行規范；《637號法令》提出，允許管道公司以拍賣方式分配短期管容并區別設定高峰與非高峰時期的管容起拍價格；《2005號法令》針對開放季進一步作出了規范；《894號法令》制定了管容供應緊張時過度預訂的禁止措施。

美國天然氣管容分配方式主要有開放季、競標分配、按優先級分配、按比例分配4種方式。開放季主要針對新建、擴建天然氣管容的預訂，也適用已建天然氣管容的預訂；競標分配主要適用于管道用戶指定運輸節點和管道用戶之間轉讓的管容；按優先級分配與按比例分配主要適用于輸氣日由于指定管容變動而實行的分配。

在美國，托運商的運輸合同是按月平衡。托運商負責監控偏差，并調整掛名和交易，以便預測并將累計偏差保持在一定范圍內[4]。一些管道公司允許托運商將他們的整個失衡過渡到下個月，而另一些管道公司則在月底兌現失衡。但是，如果失衡立即導致管道出現運營問題，則管道公司會發布運營性流動令來保護管道運營的完整性。在管網商業平衡方面，美國加利福尼亞州最大的天然氣和電力聯合企業PG&E公司在2002年開始逐步建立的交易平臺INSIDEtracc就已經涵蓋了不平衡氣量的在線交易。

2.3 管容分配運行實踐

美國管容分配總體上包括3個階段，第一階段為新建、擴建以及現有管道系統的固定管容預訂，第二階段為已預訂固定管容的分割及轉讓，第三階段為根據指令實際提供運輸相應氣量的天然氣。在第一階段中，固定管容預訂分為新建、擴建管道與現有管道兩部分。第一部分管容規模較大，能夠擴大市場區域和提升第三方用戶規模，其開放季持續時間一般為6個月。第二部分管容規模較小，能夠實現原有用戶的有序退出和新用戶的有序進入，對于服務期限超過1年的管容，開放季招標窗口期一般為3日至6個月；對于服務期限小于1年的管容，開放季招標窗口期一般為1日至1個月。第二階段為固定管容分割及轉讓，美國固定管容具有靈活性和可分割性。靈活性指固定運輸服務協議規定1個固定的輸入/分輸節點，3～4個可靈活變動的輸入/分輸節點，固定用戶可通過指定程序向管道公司提交輸入/分輸節點變動申請，管道公司視情況進行審批[5]。所謂可分割性，指固定用戶可將運輸服務協議內規定的日最大輸氣量分割為幾個不同的日最大輸氣量并進行轉讓。第三階段為實際分配指定氣量，實際輸送預訂氣量的當日為輸氣日，美國天然氣運輸行業通常約定輸氣日起始于當日9時，并于下一日9時結束[5]（圖2）。

3 歐盟管容分配機制發展經驗

3.1 天然氣管輸產業發展

歐盟各成員國天然氣生產商基本都實行縱向一體化發展模式，業務覆蓋從上游到下游整個行業[6]。歐盟管輸產業獨立是在制定一系列指令構建內部能源市場的基礎上形成的。1994年歐盟通過《94/22/EEC指令》（Directive 1994/22/EC）確立了開放上游勘探開發領域的基本原則，該指令旨在逐步瓦解天然氣上游生產商壟斷格局。1998年通過第一道天然氣指令（Directive 1998/30/EC），該指令將管網運營與天然氣貿易脫鉤，并開始推行第三方準入。2003年和2009年又分別通過了第二道和第三道天然氣指令（即Directive 2003/55/EC和Directive 2009/73/EC），進一步提高了第三方準入標準[7]。在推行管道獨立和第三方準入的改革過程中明確了改革路線，并采取了針對新建天然氣管道進行豁免第三方準入等過渡措施。第三道天然氣指令的通過意味著第三方準入從制度層面上升到法律層面，在第三道天然氣指令通過后，歐盟開始在管容產品設計、管網平衡、管輸費等方面啟動深入改革。

德國、法國、荷蘭和意大利是歐盟主要天然氣消費國。其中德國、法國、荷蘭推行歐盟天然氣指令相對緩慢，意大利改革相對較快且幾乎完全遵循歐盟指令進行改革[8]，因此通過意大利天然氣市場改革歷程來分析歐盟管輸產業獨立化。意大利政府根據歐盟的第一道天然氣指令制定《164/2000號法令》（Order 164/2000）開啟了天然氣管輸產業獨立化的進程。改革前，意大利天然氣產業鏈是垂直整合的，國有企業埃尼集團（Ente Nazionale ldrocarburi，ENI）通過其子公司Stogit和SNAM在生產端和進口端享有壟斷地位，控制著天然氣儲存、傳輸和配送業務，并通過其子公司Italgas在分銷方面占據主導地位[8]。《164/2000號法令》通過發放進口天然氣的許可證以及設置每家進口商最大進口量的方式有序地放開了進口市場，而在意大利天然氣消費量中進口量占比較大，這促進了上游氣源商之間的競爭，經營天然氣運輸的公司被要求實現產權獨立并禁止參與天然氣購銷業務，從而確立了管輸產業獨立的天然氣產業鏈格局。

3.2 管容分配體系架構

歐盟管容分配監管機構是歐盟能源監管合作署（European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators，ACER）和各成員國能源監管部門。歐盟能源監管合作署于2011年設立，是由歐盟委員會下設的一個監管歐盟領域內電力和天然氣的專職機構，負責內部天然氣市場的重點工作安排、審核天然氣管網規則并提交歐盟委員會審議、與各成員國能源監管部門進行溝通協調、監管管網規則的施行等。歐盟出臺的監管法規有《天然氣指令》（2019年版）[Directive(EU) 2019/692][9]、《關于管網第三方準入條件的條例》（2022年 版）[Regulation (EC) No 869/2022 ][10]、《關于天然氣管網系統容量分配機制的管網規則的條例》（2017年版）[Regulation (EU) 2017/459][11]等。《天然氣指令》（2019年版）對天然氣產業市場化改革進行了統領性規定，其中涉及管網獨立和向第三方開放；《關于管網第三方準入條件的條例》（2022年版）主要對管網向第三方開放進行了全方位規定，內容涉及管網開放、管網平衡、管輸費率、信息公開等。

歐盟天然氣管容分配方式主要有拍賣、先到先得、按比例分配以及隱式分配等4種，以拍賣分配方式為主，同時對先到先得和按比例分配適當使用，隱式分配則適用于改革尚未到位的管道。由于歐盟的管道呈現網絡狀，故其容量在入口和出口分別預訂，而兩個管道相互連接可以通過捆綁容量的方式進行預訂。此外，由于歐盟由多個相鄰成員國組成，因此其通過在跨國管道上設置虛擬互聯點模擬兩個管道互聯的物理互聯點來推動跨國管容的預訂。

歐盟天然氣管網一般是以“入口—出口”天然氣市場化模型為基礎、以市場調節為主要手段實現管網商業平衡，在輸氣日內每小時評估系統不平衡氣量，以此決定是否通過日內的天然氣市場化短期產品交易以維持管網系統平衡，在每個輸氣日結束時對托運商進行不平衡結算，日內平衡措施的成本由造成相應時段內管網不平衡的托運商分攤[12]。

3.3 管容分配運行實踐

歐盟管容分配規則定義了長短期固定容量產品和可中斷產品兩大類標準化產品。在推行拍賣分配方式的同時允許各成員國根據各自情況采取其他分配方式，在歐盟共用的容量交易平臺進行跨國容量產品預訂，而國內的容量產品預訂平臺由各成員國自行建立。以意大利為例，該國所有管容的分配機制完全采用以拍賣分配為主的方式，并為5年以下和1年以下的容量產品各預留10%的空間[13]，同時對埃尼集團及其關聯公司的容量預訂比例設定上限并逐年降低。而法國針對敦刻爾克和Jura兩個互聯點采用先到先得的分配方式，同時在南北聯結點采用隱式分配方式。歐盟的管容分配也分為三個階段，第一階段是固定容量產品預訂，第二階段是已預訂容量產品的分割及轉讓，第三階段是根據指令實際運輸天然氣。第二和第三階段基本與美國類似。歐盟的固定容量產品預訂分為3個部分，針對長期固定容量分配采用開放季拍賣或先到先得方式，針對年度、季度和滾動月度固定容量產品采用向上叫價時鐘拍賣方式，針對日前和當日固定容量產品則采用統一價格拍賣方式（圖3）。

圖3 歐盟管容分配流程圖

4 中國管容分配機制運行分析

4.1 中國管容分配運行情況

中國天然氣市場長期以來實行產運銷一體化運營管理模式，三大石油公司既負責上游生產和進口，又負責管輸和銷售[14]。三大石油公司和其他管網運營公司分開運營，運營管理模式也有較大差異[15]。2014年2月，《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》首次提出油氣管網設施向第三方公平開放，國家能源局負責油氣管網設施開放監管工作。2019年5月24日，《油氣管網設施公平開放監管辦法》（以下簡稱《監管辦法》）正式發布，規定承運商在有剩余輸送能力時，向第三方平等開放管網的義務。同時還規定，天然氣上下游用戶可以向承運商申請輸送服務，直接進行交易。實際上，《監管辦法》采用的第三方準入模式是協商的第三方準入[16]。2019年12月9日，國家管網正式成立，標志著中國油氣設施開放進入新階段。國家管網成立后，三大石油公司干線管道資產劃撥到國家管網，干線管道由為企業內部服務轉變為提供獨立的公開服務。

當前，中國天然氣管容開放要通過3個環節，托運商準入與申請服務審核、平臺信息公開、提供服務。首先，托運商在國家管網開放服務及交易平臺提報準入材料，提交服務需求，由國家管網進行審核。隨后，國家管網在開放服務及交易平臺發布“上/下載點”可用路徑、價格、審核結果等信息。對于管容交易方式，在管容交易市場尚未健全的情況下，以國家管網訂立的合同為標準。若要建設新管道，則以國家管網簽訂80%的新管道管容交易合同為前提。目前中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨立的商業平衡服務公司。當托運商累計偏差超過日均輸氣量的3%～8%時，承運商將采取平衡調節服務，費用由造成不平衡的托運商承擔。2022年3月25日，國家管網發布《2022年天然氣管道管輸服務集中受理工作公告》，標志著國家管網首次天然氣管輸服務集中受理分配工作正式圓滿結束，共達成天然氣管輸服務合同119×108m3[17]。

4.2 與歐美管容分配對比分析

雖然中國天然氣市場管輸改革邁出了重大一步，但總體仍處于發展初期。與歐美天然氣市場管容分配體系相比，中國分配機制仍具有一定的完善空間（表1）。

表1 中國與歐美天然氣管容分配機制對比表

4.2.1 交易平臺機制

美國天然氣管道采用監管型準入模式，由聯邦能源監管委員會監管準入程序和條件。聯邦能源監管委員會負責制定和執行管道準入政策和規定，包括許可證申請、容量分配、定價和交易等方面。第三方需向聯邦能源監管委員會申請準入許可，并符合規定的準入條件和程序。歐盟天然氣管道采用監管型準入模式，由歐洲能源監管機構合作組織和國家能源監管機構監管。管道運營商必須遵守特定的準入規定，包括容量分配、定價機制和透明度要求。第三方可與管道運營商簽訂運輸協議，獲得一定比例的管道容量，并在準入規定下進行天然氣交易。中國天然氣管道采用監管型準入和協商型準入相結合的模式。監管型準入指天然氣管道的準入模式受到國家發展和改革委員會、能源局等監管機構的監管。監管機構負責制定和執行天然氣管網的準入政策、規定和標準。協商型準入指在具體的準入過程中，國家管網與第三方進行協商和洽談，包括與天然氣供應商、管道運輸商、交易商等進行協商，商討相關的運輸協議、定價機制等事宜。協商過程中，各方可以根據市場需求和利益協調，達成共識和協議。

中國與歐美國家都建立了天然氣管容交易平臺，其中，美國由管道公司建立具有管容交易功能的電子公告欄，歐盟建立了共用的跨國管容交易平臺和各成員國自行建立的管容交易平臺，中國由國家管網建立開放服務交易平臺進行管容交易。

4.2.2 兩級市場機制

1996年美國建立了管容交易一、二級市場機制[3]。一級市場交易的管容中未使用的運輸合同可以轉售到二級市場，減少閑置的容量，提高管輸市場的效率[18]。一級市場收取管輸容量費和使用費，即采用“兩部制”費率結構[19]，二級市場采用拍賣等多種交易模式。歐盟各國天然氣管輸采用“兩部制”收費方式，且各國收費依據具有較大的差異[6]。此外，歐美國家天然氣管容市場形成了豐富的標準化管輸產品。而中國尚未建立二級市場，且一級市場缺乏個性化交易，現階段管輸價格實行“一區一價”，形成了西北、西南、東北及中東部4個價區，分區核定運價率，尚未實施“兩部制”定價改革。

管容分配發展到一定階段必然需要通過拍賣的方式分配標準化后的管容產品。美國在推進改革過程中充分發揮了市場主體的作用，管輸產業各主體探索出以開放季拍賣分配為主的分配方式，歐盟通過區分不同成員國的基本情況，逐步推進以拍賣分配為主的分配方式，而中國初步的管容交易市場還未涉及拍賣機制。

4.2.3 平衡管理機制

美國從2002年開始就已經開展了不平衡氣量的市場化交易。歐盟市場化發展相對成熟的國家在傳統天然氣管網物理操作基礎上，通過開發日指定提名與分配數字化應用程序，不僅實現了日前對第二日氣量計劃的平衡安排，還可以針對第二日當天出現的氣量波動，通過日內交易市場進行線上商業平衡操作，實現管網從物理平衡到商業平衡的完善。而中國管容平衡管理以物理平衡為主，沒有獨立的商業平衡服務公司，且不平衡費用計算方法未明確約定。

4.2.4 分配監管機制

中國設立了獨立的能源監管機構，但與歐美成熟天然氣市場國家相比，仍然缺乏針對性的法律法規。美國在天然氣監管方面有幾十部法律法規[20]，為了實現管網體制改革，先后出臺了多項法律。歐盟也通過立法先行的方式逐步推進天然氣市場化改革，在發布第一道天然氣指令時，就成立歐盟能源監管委員會，督促天然氣一體化企業拆分運輸和銷售業務。而中國目前的油氣管網監管法律體系不夠健全，專門性法律法規缺位，低位階法律繁雜，且規制對象主要集中于管網設施公平開放、運輸定價成本監審和價格管理等方面[21]。

5 完善中國管容分配機制的建議

雖然中國天然氣市場與歐美國家的發展階段不同，但是管容分配機制建設的過程中，仍然可以借鑒歐美成熟天然氣市場的經驗。基于中國管容分配現狀提出以下建議。

1）完善天然氣相關法律法規和政策。通過制定和完善相關法律法規，從基礎設施運營、法律責任、基本原則、監管機構、監管權力、價格體系等方面加強管道公平開放的管理。同時，為鼓勵基礎設施的投資建設，在實施第三方準入政策的同時可以對一些基礎設施企業實行第三方準入豁免[22]。

2）分階段推進管輸定價機制改革。由于終端市場用戶的用氣特性各不相同，不同用戶的用氣不均勻性差異明顯。特別是用氣量波動性大的用戶，在特定時間段內，可能占用大量管容，對管道的運營造成壓力[17]。因此，采用固定的管輸價格，并不能反映出真實的管容供需關系。結合中國管容分配現狀，為體現公平原則，可以分階段推進管輸定價機制的改革。第一階段，實施“一區一價”，企業保留的支線按原方式計價。第二階段，支線、省管網納入定價體系，視具體情況實行分段管輸費率或“郵票式”管輸費率。第三階段，新建長輸干線和區內集輸管線實行“兩部制”定價，舊管道沿用“一部制”或改用“兩部制”定價。

3）建立兩級交易市場機制。在一級管容市場中推出適應市場需求的管容交易產品及產品組合。同時通過建立二級市場，使托運商之間被釋放的管容、不平衡氣量可以進一步交易，提高管輸市場效率，逐步形成一級市場與二級市場共存互補的格局。在遠期可以建立管容期貨交易市場，以規避價格風險，穩定市場發展。

4）設計管容分配拍賣機制。管容服務交易、儲氣庫服務交易和LNG接收站服務交易是中國天然氣基礎設施服務交易平臺的三大組成部分，其中管容服務交易的規模和范圍最大，對天然氣市場化的推動作用也更為明顯。針對非基本需求的管容，可以建立拍賣機制進行分配，有利于促進天然氣管容市場化分配。

5）實現平衡的精細化管理。建立管網平衡優化模型，依托大數據和高效的算法算力，考慮天然氣同質化和逆向抵消輸送后實現物理平衡管理[23]。逐步優化剩余輸氣能力和管網不平衡收費計算方法。在已建管容交易中心的基礎上，逐步開展不平衡氣量的市場化交易。允許管網公司參與投資設立管網獨立商業平衡運營商，經托運商的授權在天然氣交易市場進行短期天然氣商品買賣來幫助調節管網平衡。