我國個人破產(chǎn)立法的必要性和可行性

王群

黨的二十大報告指出要持續(xù)“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)主體之外，自然人和非法人主體深度參與商事活動已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，這部分商事主體一旦遭遇市場經(jīng)營風(fēng)險，需要以個人名義負(fù)擔(dān)無限連帶債務(wù)責(zé)任，不能獲得與企業(yè)同等的破產(chǎn)保護(hù)權(quán)利，進(jìn)而無法從市場有序退出實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重生（趙吟，2020）。現(xiàn)實生活中也有很多自然人因疾病、失業(yè)或者其他意外事件而背負(fù)大量債務(wù)，并因這些債務(wù)沒有及時清償而成為失信被執(zhí)行人，其家庭的經(jīng)濟(jì)重生和社會再融入難度明顯增大，客觀上給社會穩(wěn)定帶來潛在風(fēng)險。新發(fā)展階段，推進(jìn)我國個人破產(chǎn)統(tǒng)一立法，讓“誠實而不幸”的債務(wù)人從市場中合法退出并獲得經(jīng)濟(jì)再生機(jī)會，是防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的必然要求。

我國個人破產(chǎn)立法的必要性

促進(jìn)市場繁榮的重要支撐

我國長期以來只有《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）這“半部破產(chǎn)法”，國家層面的個人破產(chǎn)統(tǒng)一立法進(jìn)展相對緩慢。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，越來越多的自然人和非法人主體參與各種類型商事活動。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國登記設(shè)立的商事主體為1.69億戶，其中個體工商戶為1.14億戶，占比為67.5%，農(nóng)民專業(yè)合作社223.6萬戶，占比為1.32%，這意味著我國有近三分之二的商事主體不是法人主體。

此外，我國還有大量自我雇傭的商事主體以微商、電商、自由職業(yè)者等新業(yè)態(tài)形式存在。據(jù)統(tǒng)計，我國包括新業(yè)態(tài)從業(yè)勞動者在內(nèi)的靈活就業(yè)者目前已經(jīng)超過2億人，這些市場主體都不是企業(yè)，一旦在市場競爭中遭遇經(jīng)營風(fēng)險，無法根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》申請破產(chǎn)保護(hù)。這些市場主體的經(jīng)營失敗風(fēng)險可能連帶其家庭，造成居民新型債務(wù)型貧困，也給高利貸、地下錢莊等非法民間融資活動提供了條件（徐陽光，2020）。

營造國際一流營商環(huán)境的需要

從世界銀行的營商環(huán)境評估體系看，無論是營商環(huán)境（Doing Business，DB）項目，還是宜商環(huán)境（Business Enabling Environment，BEE）評估體系，“辦理破產(chǎn)”始終是世界銀行宜商環(huán)境評估體系中的十個一級指標(biāo)之一。“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)明確將是否允許個人破產(chǎn)作為宜商環(huán)境建設(shè)的重要考核內(nèi)容（王群，2017），我國只有企業(yè)破產(chǎn)法而沒有個人破產(chǎn)法，在該評估體系中“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)的得分一直較低，成為制約我國在全球宜商環(huán)境排名的“弱項”。加快個人破產(chǎn)立法， 有助于提升我國營商環(huán)境建設(shè)的國際美譽(yù)度。

同時，法治是最好的營商環(huán)境指標(biāo)，推進(jìn)個人破產(chǎn)立法也是落實《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中對市場主體的平等保護(hù)原則，即破產(chǎn)不僅適用于市場競爭中的企業(yè)，也同時適用于市場競爭中包括自然人、個體工商戶在內(nèi)的非企業(yè)主體（劉武俊，2020）。

防范和化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的需要

個人破產(chǎn)立法可以有效防范化解個人過度負(fù)債帶來的潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，并有助于減少高利貸、地下錢莊等非法融資活動的蔓延，從源頭上化解暴力討債、涉黑討債等問題。個人破產(chǎn)立法可以在法治框架內(nèi)實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人利益再平衡，推動風(fēng)險出清。一方面，個人破產(chǎn)立法通過法律程序提升債權(quán)人的公平受償概率，最大限度保護(hù)債權(quán)人利益，從源頭上減少暴力討債等影響社會穩(wěn)定事件的發(fā)生；另一方面，個人破產(chǎn)立法幫助“誠實而不幸”的債務(wù)人從市場中合法有序退出，并避免輕易剝奪社會個體再次融入社會的能力（李帥，2016）。

個人破產(chǎn)立法可以在化解自然災(zāi)害等意外事件的風(fēng)險中發(fā)揮重要作用。如果國家立法制度體系中有個人破產(chǎn)法，在發(fā)生自然災(zāi)害等意外事件的情況下，自然人可以主動申請個人破產(chǎn)，就可以為自然災(zāi)難造成的群體性債務(wù)事件處理提供明確的法律依據(jù)。

此外，個人破產(chǎn)立法可以為解決“執(zhí)行難”問題提供新思路。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年我國因無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件大約占全部執(zhí)行案件的40%—50%，其中個人債務(wù)在這些執(zhí)行案件中又占70%。強(qiáng)制執(zhí)行關(guān)乎法律的權(quán)威，關(guān)乎當(dāng)事人的合法權(quán)益保護(hù)，除了通過增加執(zhí)法力量、強(qiáng)化財產(chǎn)線索的發(fā)現(xiàn)等提升執(zhí)行效能以外，通過債務(wù)重整、重組和允許債務(wù)人破產(chǎn)等方式也可在不同程度上提升其債務(wù)被公平、有效甚至是完全清償?shù)母怕剩策M(jìn)一步暢通了“執(zhí)行不能”案件的法定退出渠道（李宏偉，2019），讓執(zhí)行正義以看得見、摸得著的方式實現(xiàn)。

我國個人破產(chǎn)立法的可行性

國家層面的立法態(tài)度日漸明朗

2019年6月，國家發(fā)展改革委等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《加快完善市場主體退出制度改革方案》，明確提出由國家發(fā)展改革委、司法部等部門負(fù)責(zé)分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度。之后，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出“健全破產(chǎn)制度”。2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，指出“健全破產(chǎn)制度，改革完善企業(yè)破產(chǎn)法律制度，推動個人破產(chǎn)立法，建立健全金融機(jī)構(gòu)市場化退出法規(guī)，實現(xiàn)市場主體有序退出。”這是黨中央在正式文件中第一次明確指出要“推動個人破產(chǎn)立法”，為新時代推動我國個人破產(chǎn)立法提供了重要的政策指引。2021年，《民法典》生效實施，其中相關(guān)條款蘊(yùn)含個人財產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)以及民事主體地位平等的立法精神，進(jìn)一步為我國個人破產(chǎn)立法提供了制度空間（湯維建，2021）。與此同時，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》在法人破產(chǎn)制度方面建立起來的規(guī)范程序，也為我國個人破產(chǎn)立法制度的建構(gòu)提供了參考。

地方層面的探索實踐積累了經(jīng)驗

2019年，溫州市中級人民法院發(fā)布《關(guān)于個人債務(wù)集中清理的實施意見（試行）》，臺州市中級人民法院也發(fā)布《執(zhí)行程序轉(zhuǎn)個人債務(wù)清理程序?qū)徖硪?guī)程（暫行）》，分別從審判程序和執(zhí)行程序入手，通過建立個人債務(wù)集中清理程序，嘗試個人破產(chǎn)制度在司法層面的突破。2020

年12月，浙江省高級人民法院率先在全國省級法院層面發(fā)布《浙江法院個人債務(wù)集中清理（類個人破產(chǎn)）工作指引（試行）》，進(jìn)一步拓展了類個人破產(chǎn)的司法實務(wù)的操作（目前已經(jīng)有很多司法實踐案例）。這些司法層面的探索為我國制定個人破產(chǎn)立法積累了寶貴的經(jīng)驗。

2020年8月，深圳市人大常委會審議通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個人破產(chǎn)條例》，這是我國首個地方層面制定的個人破產(chǎn)立法，具有重大的里程碑意義。該法分別從適用對象、破產(chǎn)程序、債務(wù)人行為限制、豁免財產(chǎn)、考察期、破產(chǎn)欺詐的處理和破產(chǎn)事務(wù)管理等七個方面對個人破產(chǎn)運(yùn)行和操作進(jìn)行了詳實規(guī)定，以期通過合理調(diào)整債務(wù)人、債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)誠信債務(wù)人經(jīng)濟(jì)“再生”，防止惡意逃廢債，兩年多來已積累了不少的個人破產(chǎn)立法和司法方面的經(jīng)驗。例如，成立深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署，以期進(jìn)一步厘清法院、政府在辦理個人破產(chǎn)案件過程中的職能分工，探索形成“法院裁判、機(jī)構(gòu)保障、管理人執(zhí)行、公眾監(jiān)督”的制度運(yùn)行體系；出臺《深圳市個人破產(chǎn)信息登記與公開暫行辦法》《關(guān)于建立破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示機(jī)制的實施意見》等規(guī)范性文件，為個人破產(chǎn)立法在實務(wù)層面的操作提供有效的指引，對推進(jìn)全國層面的個人破產(chǎn)立法具有極大的參考價值。

相關(guān)制度的完善奠定了立法基礎(chǔ)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，我國的不動產(chǎn)登記制度、個人信用制度、公民個人信息保護(hù)制度和社會保障制度等都在逐步完善。國家制定并實施了《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》《中華人民共和國征信業(yè)管理條例》等法律法規(guī)，對個人信息信用情況的保管、查詢、使用和保護(hù)進(jìn)行明確且細(xì)致的規(guī)定，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代的到來，中國人民銀行個人信用信息服務(wù)平臺上線，法院與各類信息平臺的互聯(lián)互通已不存在技術(shù)障礙，依法查詢個人財產(chǎn)、收入和信用信息日益便捷，有助于進(jìn)一步降低個人破產(chǎn)信息查詢成本，識別債務(wù)人破產(chǎn)是否確實“誠實而不幸”（張善斌、錢寧，2021）。

結(jié)語

個人破產(chǎn)立法并非損害債權(quán)人利益。相反，如果有了個人破產(chǎn)立法，債務(wù)人申請破產(chǎn)后，所有財產(chǎn)將由管理人接管，在法院的安排之下進(jìn)行審計和資產(chǎn)評估，并依據(jù)債權(quán)人的多少和類型在法律框架內(nèi)對債務(wù)人的財產(chǎn)進(jìn)行公平處置。如果發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有抽逃資產(chǎn)現(xiàn)象，可以追回其財產(chǎn)甚至給予刑事處罰，更加有利于保障債權(quán)人的利益。當(dāng)然，個人破產(chǎn)立法需要防范可能面臨的新的風(fēng)險。例如，需要高度重視個人破產(chǎn)立法中未成年人的權(quán)益保護(hù)問題，尤其是要警惕一些債務(wù)人借個人破產(chǎn)之名行惡意逃廢債之實，需要建立合理的失權(quán)制度、復(fù)權(quán)制度、財產(chǎn)申報調(diào)查、破產(chǎn)信息公開、反破產(chǎn)欺詐法律懲戒機(jī)制和嚴(yán)格的債務(wù)人行為限制等制度規(guī)范。總體而言，我國推進(jìn)統(tǒng)一的個人破產(chǎn)立法正當(dāng)其時，可以在正在修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》中增加個人破產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)范，也可以由國務(wù)院單獨制定全國性個人破產(chǎn)條例，將深圳的地方立法探索升級為全國層面的法律規(guī)范，進(jìn)一步完善我國破產(chǎn)法制度體系。

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（本文為重慶市社科規(guī)劃一般項目“準(zhǔn)確把握形成全面開放新格局的內(nèi)在邏輯”基金項目成果，項目編號為2020YBZJ19）

（作者單位：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：楊生恒

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