審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”現(xiàn)象考察及分析

劉譽(yù)澤 杜宏偉

【摘 要】 審計(jì)復(fù)議訴訟是被審計(jì)單位的重要行政救濟(jì)手段，為監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法行使職權(quán)、保護(hù)被審計(jì)單位的合法權(quán)益提供了重要制度保障。文章以2019—2020年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)534個(gè)行政復(fù)議訴訟案例為樣本開展實(shí)證分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前審計(jì)復(fù)議訴訟存在較為突出的“信訪化”特征，已經(jīng)成為群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)的新路徑，但由于缺少規(guī)范引導(dǎo)，群體性、反復(fù)性、多頭性非理性化復(fù)議訴訟案例不斷增加。假設(shè)驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治水平、審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力、審計(jì)信息公開的期望差距、信息不對(duì)稱帶來(lái)的誤解誤讀和制度規(guī)制缺失都對(duì)審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”程度有較大影響。基于此，研究從制度建設(shè)、信息公開、行政救濟(jì)告知等方面提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)復(fù)議； 審計(jì)訴訟； 行政救濟(jì)； “信訪化”； 社會(huì)治理

【中圖分類號(hào)】 F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）15-0114-08

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是我國(guó)行政法領(lǐng)域最主要的兩項(xiàng)行政救濟(jì)制度，三十多年來(lái)，為監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法行使職權(quán)、保護(hù)被審計(jì)單位合法權(quán)益提供了重要制度保障。由于被審計(jì)單位主要為公權(quán)力機(jī)關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，且審計(jì)程序中設(shè)置了充分的征求意見和爭(zhēng)議解決環(huán)節(jié)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量極少。以審計(jì)署為例，2013年才發(fā)生首例行政訴訟，2015年之前每年發(fā)生的行政復(fù)議均在10起以下。制度在運(yùn)行和實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)實(shí)施效果與初始目標(biāo)相背離，導(dǎo)致制度價(jià)值的負(fù)向?qū)崿F(xiàn)時(shí)，會(huì)認(rèn)為該制度發(fā)生了異化[ 1 ]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議和行政訴訟制度普遍發(fā)生異化，以信息公開為主要事由的復(fù)議訴訟案件不斷增加，已經(jīng)成為群眾信訪訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)的新路徑，但其對(duì)復(fù)議訴訟制度目標(biāo)的模糊和行為上的非理性化給實(shí)際工作帶來(lái)了較大困擾。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于審計(jì)復(fù)議訴訟制度理論分析較多，實(shí)踐研究較少，尚無(wú)對(duì)制度異化的專門研究。僅有部分研究成果關(guān)注到審計(jì)復(fù)議訴訟制度的困境和問(wèn)題，如孫穎[ 2 ]關(guān)注到公眾對(duì)審計(jì)法律法規(guī)的不了解和審計(jì)信息公開針對(duì)性不夠?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件的影響，袁江[ 3 ]、梁晉[ 4 ]等關(guān)注到投資審計(jì)項(xiàng)目中由于地方政府依據(jù)審計(jì)結(jié)果核減合同款帶來(lái)了大量民事和行政糾紛，劉譽(yù)澤[ 5 ]提到審計(jì)領(lǐng)域的行政訴權(quán)濫用行為。但整體來(lái)看，已有研究大多僅對(duì)個(gè)別領(lǐng)域、個(gè)別案件的描述性分析，缺乏對(duì)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)議訴訟情況的全面把握，也缺少?gòu)娜罕娫V求表達(dá)和社會(huì)治理角度對(duì)制度困境的深入分析。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是對(duì)2019—2020年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)534個(gè)行政復(fù)議訴訟案例開展實(shí)證分析，能夠較為全面地對(duì)審計(jì)復(fù)議訴訟制度實(shí)施基本情況和特點(diǎn)作出較為客觀的評(píng)估。二是首次提出當(dāng)前審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”行為特征、行為表現(xiàn)，并結(jié)合黨的二十大關(guān)于規(guī)范訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)通道的要求，對(duì)其非理性程度和影響因素作出深入分析，結(jié)合實(shí)踐提出相應(yīng)對(duì)策建議。

二、2019—2020年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)議訴訟基本情況評(píng)估

2019—2020年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人（被告）的復(fù)議訴訟案件共計(jì)審結(jié)534起。其中，2019年264起，2020年270起。受疫情等因素影響，增幅較前幾年有所放緩，但整體仍然呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。本文主要從復(fù)議（訴訟）的主體、內(nèi)容、結(jié)論等基本要素方面展開評(píng)估。

（一）復(fù)議（訴訟）主體情況：93%的申請(qǐng)人（原告）與審計(jì)決定無(wú)利益關(guān)系，被申請(qǐng)人（被告）中基層和東部地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)占比更高

1.申請(qǐng)人（原告）情況。以申請(qǐng)人（原告）是否與審計(jì)決定有利益關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，534個(gè)案例中沒有被審計(jì)單位直接提起的復(fù)議訴訟。與審計(jì)行為和審計(jì)決定無(wú)任何利益關(guān)系的申請(qǐng)人（原告）有499個(gè)，占比達(dá)93%（如圖1）；35個(gè)申請(qǐng)人（原告）與審計(jì)決定有間接利益關(guān)系，但其利益受損主要源自被審計(jì)單位依據(jù)審計(jì)決定作出的內(nèi)部管理行為或者民事合同行為，針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提起復(fù)議訴訟屬于維權(quán)對(duì)象錯(cuò)誤，35個(gè)案例的復(fù)議決定和訴訟判決結(jié)果均為駁回申請(qǐng)或不予受理。

2.被申請(qǐng)人（被告）情況。被申請(qǐng)人（被告）均為審計(jì)機(jī)關(guān)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)①，從區(qū)域劃分來(lái)看，東部地區(qū)復(fù)議訴訟案件325起，占比61%，近三分之二（如圖2）。其中，最高的省份為浙江省，復(fù)議訴訟案件119起，占比22%，近四分之一。

（二）復(fù)議（訴訟）內(nèi)容情況：與審計(jì)結(jié)論有關(guān)的僅7.3%，與信息公開相關(guān)的復(fù)議（訴訟）超過(guò)四分之三

對(duì)534個(gè)復(fù)議（訴訟）案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，復(fù)議（訴訟）內(nèi)容包括四類：對(duì)審計(jì)結(jié)論不服、內(nèi)部管理糾紛、要求進(jìn)行審計(jì)、要求信息公開（如圖3）。從四類內(nèi)容的占比來(lái)看，目前審計(jì)復(fù)議訴訟制度的監(jiān)督功能已經(jīng)逐漸偏離審計(jì)主責(zé)主業(yè)行為，更多集中在信息公開方面。

具體來(lái)看，僅第一類的復(fù)議（訴訟）與審計(jì)結(jié)論有關(guān)，共計(jì)39個(gè)，占比7.3%。其中，有23個(gè)是政府出資建設(shè)項(xiàng)目的合同方對(duì)政府及其有關(guān)部門依據(jù)審計(jì)報(bào)告核減工程款/合同款不服；16個(gè)是被審計(jì)單位依據(jù)審計(jì)決定對(duì)內(nèi)部人員作出處理處罰后，相關(guān)人員對(duì)處理處罰不服。可以看出，盡管這些復(fù)議（訴訟）內(nèi)容普遍表述為對(duì)審計(jì)結(jié)論不服、要求更改審計(jì)結(jié)論，但事實(shí)上申請(qǐng)人（原告）均非被審計(jì)單位，其利益損失與審計(jì)機(jī)關(guān)履職行為沒有直接關(guān)系。而與審計(jì)結(jié)論無(wú)關(guān)的三類復(fù)議（訴訟）中，明確要求審計(jì)機(jī)關(guān)公開相關(guān)審計(jì)信息的413個(gè)，占比77.3%。此外，在75個(gè)要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)信訪舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)的復(fù)議訴訟中，絕大多數(shù)也是在提起信息公開申請(qǐng)后發(fā)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)未進(jìn)行相關(guān)審計(jì)，進(jìn)而提起復(fù)議訴訟。

（三）復(fù)議（訴訟）結(jié)論情況：絕大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)行為合法適當(dāng)無(wú)過(guò)錯(cuò)

在534個(gè)復(fù)議（訴訟）案件中，已辦結(jié)行政復(fù)議案件308起，已判決行政訴訟案件226起。從復(fù)議決定和訴訟判決來(lái)看，502起復(fù)議（訴訟）案件的審理結(jié)果為不予受理/立案、駁回起訴/上訴/訴訟請(qǐng)求/再審請(qǐng)求、維持原行政行為/判決。可以說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)絕大多數(shù)的履職行為符合行政主體職權(quán)范圍，內(nèi)容程序合法適當(dāng)，無(wú)明顯過(guò)錯(cuò)（如圖4）。而在32起審計(jì)機(jī)關(guān)有過(guò)錯(cuò)的復(fù)議（訴訟）案件中，10起為程序性過(guò)錯(cuò)，主要表現(xiàn)為未在法定時(shí)間內(nèi)答復(fù)、答復(fù)形式不符合要求；22起為實(shí)質(zhì)性過(guò)錯(cuò)，主要表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)公開信息未公開，或事實(shí)不清、證據(jù)不足、答復(fù)不當(dāng)。

三、審計(jì)復(fù)議訴訟呈現(xiàn)明顯的“信訪化”異化特征

在對(duì)相關(guān)案例進(jìn)一步分析后發(fā)現(xiàn)，審計(jì)復(fù)議訴訟的主體和內(nèi)容都已經(jīng)偏離審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)監(jiān)督行為，但這種偏離并不是分散的、凌亂的，而是呈現(xiàn)出較為明顯的“信訪化”特征。這也與部分省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)法規(guī)處負(fù)責(zé)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴同志表達(dá)的工作感受相一致，即“復(fù)議訴訟越來(lái)越多，都跟審計(jì)項(xiàng)目沒什么關(guān)系”“我們更像一個(gè)信訪辦”。

（一）審計(jì)復(fù)議訴訟的真實(shí)訴求90%集中于征地拆遷、檢舉控告等常見信訪爭(zhēng)議事項(xiàng)

由于絕大多數(shù)審計(jì)復(fù)議訴訟并不關(guān)注審計(jì)履職行為和審計(jì)結(jié)論，為準(zhǔn)確了解申請(qǐng)人（原告）提起審計(jì)復(fù)議訴訟的真實(shí)目的，本文進(jìn)一步對(duì)534個(gè)案例中申請(qǐng)人（原告）陳述的“事實(shí)和理由”部分進(jìn)行文本分析，提煉其“真實(shí)訴求”，即通過(guò)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提起復(fù)議（訴訟）真正希望解決的問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)的要求。經(jīng)分析后發(fā)現(xiàn)，審計(jì)復(fù)議訴訟的真實(shí)目的主要分為四類（如圖5），即解決拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議、檢舉控告相關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)、希望改變審計(jì)結(jié)論或依據(jù)審計(jì)結(jié)論作出的政府行為、僅對(duì)審計(jì)信息感興趣申請(qǐng)信息公開。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，前兩類合計(jì)480個(gè)，占比89.89%，成為當(dāng)前審計(jì)復(fù)議訴訟的主要訴求。

從近年來(lái)國(guó)家信訪局的信訪工作總結(jié)分析來(lái)看，征地拆遷補(bǔ)償和檢舉控告單位領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)占信訪事項(xiàng)前列。審計(jì)復(fù)議訴訟案例中的申請(qǐng)人（原告）多數(shù)與審計(jì)行為無(wú)直接利益關(guān)系，而真實(shí)訴求又明顯屬于常見信訪舉報(bào)事項(xiàng)。具體來(lái)看，有的申請(qǐng)人在復(fù)議請(qǐng)求中明確提出“對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)”，有的在行政訴訟過(guò)程中提出因“協(xié)商解決了安置賠償問(wèn)題”撤回上訴，法院還多次裁定因?qū)儆谛旁L事項(xiàng)駁回訴訟請(qǐng)求或駁回起訴。可見，審計(jì)復(fù)議訴訟的“信訪化”特征十分明顯，且多數(shù)申請(qǐng)人（原告）明確清楚自身是在以“復(fù)議訴訟”之名，行“信訪舉報(bào)”之實(shí)。

（二）申請(qǐng)信息公開是審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”的主要外在表現(xiàn)形式

由于信訪舉報(bào)人絕大多數(shù)與審計(jì)行為無(wú)直接利益關(guān)系，信訪事項(xiàng)不屬于復(fù)議（訴訟）受理范圍，按照規(guī)定不予受理，如果按照信訪真實(shí)訴求直接提起復(fù)議（訴訟），駁回率較高，一般很難進(jìn)入審理環(huán)節(jié)。有75個(gè)案例直接提起“要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)信訪舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)”的復(fù)議訴訟，80%被駁回或不予受理，未能進(jìn)入審理程序。

近年來(lái)，隨著政府信息公開進(jìn)程的推進(jìn)，由于信息公開復(fù)議（訴訟）受理門檻較低，審計(jì)信息覆蓋范圍廣、監(jiān)督性質(zhì)明確，很多信訪人期待通過(guò)獲取審計(jì)信息來(lái)支持信訪。越來(lái)越多申請(qǐng)人（原告）傾向于選擇以申請(qǐng)審計(jì)信息公開的方式來(lái)表達(dá)信訪訴求。事實(shí)上，在413個(gè)信息公開復(fù)議（訴訟）案例中，僅有18個(gè)案例從法律文書中看不出真實(shí)訴求，推定為真正對(duì)審計(jì)信息感興趣，395個(gè)以“信息公開申請(qǐng)”來(lái)包裝其真實(shí)訴求。在以解決拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議為真實(shí)訴求的332個(gè)案例中，有298個(gè)選擇申請(qǐng)公開與拆遷補(bǔ)償?shù)耐恋亍⒐こ獭㈩I(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)的審計(jì)信息，占比近90%。在以檢舉控告單位或領(lǐng)導(dǎo)的148個(gè)案例中，有96個(gè)以申請(qǐng)公開單位或領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)信息來(lái)表達(dá)信訪訴求，占比近65%（如表1）。

（三）審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”的非理性程度評(píng)估

從案例分析來(lái)看，持有信訪需求的當(dāng)事人通過(guò)審計(jì)復(fù)議（訴訟）來(lái)表達(dá)訴求、尋求幫助過(guò)程中，很多會(huì)走向以群訪、纏訪、越級(jí)訪為主要特征的非理性信訪。為評(píng)估審計(jì)復(fù)議訴訟信訪化的非理性程度，對(duì)534個(gè)案例中涉及群體性復(fù)議訴訟、重復(fù)性復(fù)議訴訟進(jìn)行分析，以評(píng)估其非理性程度。

第一，群體性復(fù)議訴訟方面。群訪是非理性信訪的重要特點(diǎn)，《信訪條例》明確規(guī)定，超過(guò)5人以上信訪需要選派代表。但通過(guò)審計(jì)復(fù)議訴訟表達(dá)信訪訴求時(shí)，群體性復(fù)議訴訟均沒有相關(guān)約束。將“是否多人同一事項(xiàng)復(fù)議訴訟”作為衡量群體性復(fù)議訴訟的主要變量來(lái)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)“多人同一事項(xiàng)復(fù)議訴訟”的案例有279個(gè)，占比達(dá)52.25%，超過(guò)半數(shù)。特別是在拆遷補(bǔ)償相關(guān)事項(xiàng)方面，經(jīng)常出現(xiàn)申請(qǐng)人（原告）達(dá)數(shù)十人。如2019年某省18戶居民因拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議申請(qǐng)審計(jì)信息公開未果后，向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提起復(fù)議；2020年某省109位村民因拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議要求審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)拆遷事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)答復(fù)不滿后提起復(fù)議。

第二，重復(fù)性復(fù)議訴訟方面。纏訪是非理性信訪的突出特點(diǎn)之一，主要表現(xiàn)為一人或多人因同一事項(xiàng)重復(fù)信訪。將“是否同一申請(qǐng)人（原告）多次重復(fù)復(fù)議（訴訟）”作為衡量變量進(jìn)行評(píng)估，534個(gè)案例中多次重復(fù)復(fù)議（訴訟）比例達(dá)52%，也超過(guò)了半數(shù)。將該情況與審計(jì)機(jī)關(guān)過(guò)失情況進(jìn)行卡方檢驗(yàn)（如表2），p=0.904，遠(yuǎn)大于0.05，不具有顯著相關(guān)性，說(shuō)明審計(jì)機(jī)關(guān)過(guò)失并非造成這種重復(fù)性復(fù)議訴訟高發(fā)的主要因素。具體來(lái)看，多數(shù)的重復(fù)性復(fù)議訴訟具有較為明顯的情緒宣泄性。如某申請(qǐng)人因其家人受行政處罰不滿，認(rèn)為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部存在包庇行為，從2019年起開始反復(fù)向縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署申請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息，無(wú)論審計(jì)機(jī)關(guān)是否提供，均會(huì)提起行政復(fù)議和行政訴訟，2019—2020年共提起行政復(fù)議16個(gè)，行政訴訟2個(gè)，且還在持續(xù)進(jìn)行。

第三，多頭復(fù)議訴訟方面。在226個(gè)行政訴訟案件中，有140個(gè)案件為經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后繼續(xù)訴訟，占比超過(guò)62%。在調(diào)研和訪談中也發(fā)現(xiàn)，特別是在征地拆遷、勞動(dòng)與社會(huì)保障、企業(yè)改制、互聯(lián)網(wǎng)金融等矛盾易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域中，由于涉及利益多元復(fù)雜、歷史遺留問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題交織、合理訴求與不合理訴求混雜，往往難以快速、穩(wěn)妥、周全解決。很多利益受損群眾往往會(huì)選擇窮盡一切救濟(jì)途徑，在審計(jì)復(fù)議訴訟領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為非理性地同時(shí)向多個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)反復(fù)提起政府信息公開申請(qǐng)、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，循環(huán)往復(fù)。如某申請(qǐng)人與其3名親屬，在同一天以各自名義向不同審計(jì)機(jī)關(guān)提出相同的政府信息公開申請(qǐng)，再同時(shí)向法院分別對(duì)不同審計(jì)機(jī)關(guān)提起訴訟。因?yàn)槭遣煌漠?dāng)事人提起復(fù)議或訴訟，不能適用“一事不再理”原則，復(fù)議機(jī)構(gòu)和法院仍然需要逐個(gè)審查，審計(jì)機(jī)關(guān)不得不分別應(yīng)訴，對(duì)行政資源和司法資源都造成極大浪費(fèi)，已經(jīng)出現(xiàn)了行政濫訴的苗頭。

從整體上來(lái)看，群體性、反復(fù)性、多頭復(fù)議訴訟均超過(guò)半數(shù)，情緒宣泄性極端復(fù)議訴訟案例連續(xù)出現(xiàn)，信訪訴求不滿足會(huì)反復(fù)循環(huán)全套行政救濟(jì)路徑，審計(jì)復(fù)議訴訟已經(jīng)有較為明顯的“非理性化”趨勢(shì)。

四、審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”現(xiàn)象的原因分析

當(dāng)前審計(jì)復(fù)議訴訟中具有“信訪化”特征的案例，往往涉及多方利益交織、各類訴求碰撞，原因十分復(fù)雜。深入分析審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”現(xiàn)象的原因，有助于準(zhǔn)確剖析問(wèn)題根源和影響因素，提出更好完善審計(jì)復(fù)議訴訟制度的對(duì)策建議。結(jié)合案例分析和調(diào)研訪談情況來(lái)看，主要存在以下五個(gè)方面的原因。

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威性公信力提升與信訪群眾更信賴權(quán)威機(jī)關(guān)的政治心理契合

中國(guó)傳統(tǒng)清官文化中存在希望權(quán)威機(jī)關(guān)和上級(jí)機(jī)關(guān)介入的“青天大老爺”情節(jié)。近年來(lái)，學(xué)者針對(duì)不同地區(qū)、不同群體、不同時(shí)期的政府信任情況做過(guò)大量實(shí)證調(diào)查，得出了調(diào)查對(duì)象信任中央政府和權(quán)威部門高于地方政府，且各級(jí)政府信任度層級(jí)遞減的結(jié)論[ 6 ]。當(dāng)群眾產(chǎn)生信訪需求后，受這種政治心理影響，傾向于向更高級(jí)別、更權(quán)威的機(jī)關(guān)來(lái)表達(dá)訴求。

審計(jì)機(jī)關(guān)是憲法確立的專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，不具有資金分配權(quán)、項(xiàng)目審批管理權(quán)，沒有具體的行政管理職能，不囿于部門利益的羈絆，具有權(quán)威、獨(dú)立、客觀、專業(yè)的制度優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，審計(jì)在推動(dòng)黨中央政令暢通、助力打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、保障和改善民生、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力不斷提升，與信訪群眾信賴權(quán)威機(jī)關(guān)的心理更加契合。因此，很多信訪群眾選擇以申請(qǐng)審計(jì)信息公開并持續(xù)提起審計(jì)復(fù)議訴訟的方式，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)表達(dá)信訪訴求，以期獲取更高層級(jí)權(quán)威部門的支持，形成對(duì)原本糾紛對(duì)象自上而下的“施壓”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身訴求。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)信息公開現(xiàn)狀與公眾期望之間存在差距

審計(jì)機(jī)關(guān)一直嚴(yán)格遵守國(guó)家關(guān)于信息公開的相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)公開每年的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)整改報(bào)告和政策跟蹤審計(jì)結(jié)果等重大審計(jì)項(xiàng)目結(jié)果。除法定主動(dòng)公開內(nèi)容外，還探索建立了審計(jì)結(jié)果公告制度。但由于審計(jì)結(jié)果公告不屬于“法定主動(dòng)公開”內(nèi)容，且很多審計(jì)結(jié)果敏感性高，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私和法定不能公開內(nèi)容外，多數(shù)以“依申請(qǐng)公開”為主。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作計(jì)劃、審計(jì)內(nèi)容和過(guò)程也不屬于“法定主動(dòng)公開”內(nèi)容。

隨著審計(jì)的權(quán)威性和公信力不斷提升，社會(huì)公眾特別是信訪群眾往往對(duì)審計(jì)持有較高期待，希望能夠了解審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威結(jié)論。然而，很多信訪訴求中涉及的政府相關(guān)部門、重大資金項(xiàng)目是否進(jìn)行過(guò)審計(jì)，信訪群眾關(guān)切的問(wèn)題是否在審計(jì)內(nèi)容中，審計(jì)結(jié)論是否能夠佐證其信訪需求，這些困惑都無(wú)法通過(guò)公開途徑獲悉。因此，信訪群眾往往會(huì)選擇采取信息公開申請(qǐng)或持續(xù)的復(fù)議訴訟來(lái)要求獲得信息，或希望審計(jì)機(jī)關(guān)開展某些審計(jì)。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)職責(zé)程序的宣傳說(shuō)明不足，信訪群眾存在因信息不對(duì)稱帶來(lái)的誤解誤讀

從案例分析情況來(lái)看，絕大多數(shù)審計(jì)復(fù)議訴訟案例的實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議是征地拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、企業(yè)改制、互聯(lián)網(wǎng)金融等信訪高發(fā)領(lǐng)域矛盾集中、反映強(qiáng)烈、久拖不決的問(wèn)題，這些爭(zhēng)議和訴求都明顯超出了審計(jì)職責(zé)權(quán)限范圍，審計(jì)機(jī)關(guān)既不是主體責(zé)任部門，又不是職能主管部門，無(wú)法從源頭和實(shí)質(zhì)上提供解決方案，缺少止訴息爭(zhēng)的手段和路徑。

一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)發(fā)揮的作用、成效宣傳較多，對(duì)自身職責(zé)權(quán)限宣傳不夠，宣傳方式較為單一，很多信訪群眾不了解審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作程序，或者夸大了審計(jì)職責(zé)，一旦不能獲得需要的信息，就會(huì)產(chǎn)生“審計(jì)機(jī)關(guān)不履職、瀆職”的誤解誤讀。如某申請(qǐng)人向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交了《責(zé)令履職申請(qǐng)書》未果后開始了連續(xù)復(fù)議訴訟，并且要求“對(duì)逃避履職的審計(jì)人員移交有關(guān)部門予以處分”。

另一方面，個(gè)別案例由于審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的說(shuō)理解釋工作不到位而產(chǎn)生誤解誤讀。“信訪化”復(fù)議訴訟的實(shí)質(zhì)仍是信訪，而正處于糾紛、爭(zhēng)議或自身利益受損困境中的信訪群眾往往心態(tài)脆弱敏感，對(duì)政府部門警惕多疑，一旦審計(jì)機(jī)關(guān)態(tài)度簡(jiǎn)單生硬，宣傳和說(shuō)理解釋不充分，很容易產(chǎn)生誤解誤讀，甚至進(jìn)一步降低政府信任度，引發(fā)情緒性復(fù)議訴訟。如面對(duì)審計(jì)信息公開申請(qǐng)，有的審計(jì)機(jī)關(guān)僅答復(fù)“該政府信息不存在”或“依法不予公開”，缺少充分的說(shuō)理解釋，讓帶有信訪需求的群眾難以理解和接受，從而引發(fā)重復(fù)性復(fù)議訴訟。

（四）現(xiàn)行行政復(fù)議訴訟制度對(duì)行政救濟(jì)權(quán)濫用情況缺少限制性規(guī)定

當(dāng)前，信訪工作、政府信息公開工作中均已對(duì)群體性、反復(fù)性信訪和信息公開申請(qǐng)作出了探索性限制。如《信訪條例》第十八條規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的”，應(yīng)推選代表，代表不得超過(guò)5人。2019年修訂的《政府信息公開條例》和國(guó)辦印發(fā)的《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》建立了收取信息處理費(fèi)制度。2021年司法部出臺(tái)的《關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見》第十條要求復(fù)議機(jī)關(guān)重點(diǎn)審查是否屬于“以政府信息公開申請(qǐng)的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報(bào)等活動(dòng)”“重復(fù)申請(qǐng)”“申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍，且其說(shuō)明的理由不合理的情形”等。

但對(duì)同樣明顯出現(xiàn)群體性、反復(fù)性、多頭性的信訪化復(fù)議訴訟，卻缺少限制性規(guī)定。在實(shí)踐中，信訪化的復(fù)議訴訟只要未能滿足自身信訪需求，無(wú)論復(fù)議決定和訴訟判決如何，都會(huì)反復(fù)申請(qǐng)、復(fù)議、上訴，這是對(duì)行政救濟(jì)權(quán)的明顯濫用，且仍在持續(xù)。如2021年審計(jì)署受理某社會(huì)事件受害者的同一事項(xiàng)行政復(fù)議申請(qǐng)已超過(guò)400個(gè)，這些申請(qǐng)人因民事活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)損失難以挽回，認(rèn)為相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為，提起的信息公開申請(qǐng)和相關(guān)復(fù)議具有很強(qiáng)的情緒宣泄性。

（五）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和政府透明化程度對(duì)審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”存在一定影響

在案例分析的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)各省的復(fù)議訴訟信訪化程度并不一致，這可能受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的影響。從文獻(xiàn)分析和調(diào)研情況來(lái)看，提出以下假設(shè)：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，資源越富集，利益調(diào)整和矛盾糾紛也會(huì)越高；地區(qū)人口密度越高，矛盾糾紛的沖突機(jī)會(huì)也會(huì)較高；地區(qū)政府透明度越高，群眾更習(xí)慣于申請(qǐng)獲取政府信息來(lái)支撐信訪訴求；地區(qū)復(fù)議訴訟越多，群眾更習(xí)慣于提起復(fù)議訴訟的形式來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)。為進(jìn)一步分析驗(yàn)證上述假設(shè)，本文將“信訪訴求案件數(shù)量/審計(jì)復(fù)議訴訟案件數(shù)量”的比值作為信訪化程度因變量指標(biāo)，選取人均GDP、人口密度、政府透明度評(píng)估得分、復(fù)議訴訟數(shù)量四個(gè)可能影響的外部因素進(jìn)行相關(guān)性分析（如表3）。整體來(lái)看，在對(duì)客觀環(huán)境因素的定量分析中，盡管由于樣本量小、數(shù)據(jù)代表性等問(wèn)題存在，但仍可以發(fā)現(xiàn)顯著性p值小于0.05，即具有顯著相關(guān)性的有兩個(gè)因素：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和政府透明度因素。

首先，地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素顯著影響了審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量，但對(duì)“信訪化”程度影響不明顯。分析選取了常用于代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要指標(biāo)人均GDP。從相關(guān)性分析結(jié)果可以看出，人均GDP對(duì)審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量的顯著性p值為0.005，遠(yuǎn)小于0.05，具有顯著相關(guān)性。即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，提起的審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量越高。這也符合在地域分析中，經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量更高的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。但具體到對(duì)各省市審計(jì)復(fù)議訴訟的“信訪化”程度的影響方面，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與“信訪化”程度相關(guān)性較弱，也就是說(shuō)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，都可能產(chǎn)生非理性的審計(jì)復(fù)議訴訟。

其次，地區(qū)政府透明度因素顯著影響到“信訪化”程度。信訪途徑多種多樣，申請(qǐng)人（原告）更傾向于通過(guò)法定程序獲得相關(guān)政府信息，說(shuō)明對(duì)政府的透明度有較高的期待和信賴。對(duì)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組就31個(gè)省政府透明度指數(shù)測(cè)評(píng)結(jié)果因素[ 7 ]與各省的信訪化程度進(jìn)行相關(guān)分析后發(fā)現(xiàn)，顯著性p值為0.023<0.05，具有顯著相關(guān)性。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，確實(shí)存在地區(qū)透明度水平越高，審計(jì)復(fù)議訴訟的信訪化程度越高的正相關(guān)性。但也需注意，法治水平數(shù)據(jù)來(lái)自科研機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估，權(quán)威性有限，且主要關(guān)注地方法治政府建設(shè)情況，對(duì)一省整體法治環(huán)境的代表性有限。

最后，現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，人口因素和復(fù)議訴訟環(huán)境因素對(duì)信訪化程度影響不明顯。經(jīng)對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的人口密度數(shù)據(jù)和司法部網(wǎng)站公布的2019年全國(guó)行政復(fù)議、訴訟案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，顯著性p值均大于0.05。即人口因素和復(fù)議訴訟環(huán)境因素對(duì)審計(jì)復(fù)議訴訟情況和信訪化程度影響均不明顯。可以看出，公眾向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出復(fù)議訴訟，希望獲得審計(jì)信息或希望通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性來(lái)實(shí)現(xiàn)信訪訴求，并非是出于所在地區(qū)的維權(quán)習(xí)慣，仍然對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)有特別的期待和信賴。

基于上述分析，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展以及不平衡、不充分矛盾的緩解，西部、中部等不發(fā)達(dá)地區(qū)的審計(jì)復(fù)議訴訟數(shù)量可能繼續(xù)增加。同時(shí)，隨著法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)進(jìn)程加快，國(guó)家治理的透明化、公開化程度進(jìn)一步提升，可能會(huì)有更多人在需要反映問(wèn)題、糾紛時(shí)，從傳統(tǒng)信訪路徑轉(zhuǎn)向信息公開申請(qǐng)、復(fù)議訴訟等路徑，審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”程度有加劇的傾向。

五、啟示和建議

隨著審計(jì)的權(quán)威性和公信力進(jìn)一步加強(qiáng)，未來(lái)選擇以審計(jì)復(fù)議訴訟方式來(lái)解決信訪需求的情況會(huì)逐步增加，如果在制度規(guī)范、機(jī)制保障、信息公開等方面不能進(jìn)一步有所規(guī)制和保障，審計(jì)復(fù)議訴訟“信訪化”趨勢(shì)必然將進(jìn)一步加劇，不僅將大量消耗審計(jì)資源，也將進(jìn)一步偏離監(jiān)督審計(jì)職責(zé)履行和維護(hù)被審計(jì)單位合法權(quán)益的核心價(jià)值目標(biāo)。基于此，提出以下對(duì)策建議。

（一）健全并完善對(duì)濫權(quán)行為的規(guī)制，既保障公民合法權(quán)益，又防止出現(xiàn)群體性、反復(fù)性、多頭復(fù)議訴訟等非理性現(xiàn)象

當(dāng)前，除了審計(jì)機(jī)關(guān)，其他行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也都在一定程度上面臨復(fù)議訴訟“信訪化”的問(wèn)題。北京市高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)劉行提出，裁定駁回起訴率居高不下，很大程度上源于“本來(lái)就不屬于行政訴訟調(diào)整范圍或不符合行政起訴條件的事項(xiàng)從信訪領(lǐng)域轉(zhuǎn)身進(jìn)入了訴訟程序”，“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題越來(lái)越突出[ 8 ]。從制度層面來(lái)看，目前我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法中并沒有對(duì)濫權(quán)行為進(jìn)行定義，也沒有相應(yīng)的規(guī)制手段，實(shí)踐中的依據(jù)主要為指導(dǎo)性意見和司法解釋。如2017年8月《最高法關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中列舉了四類濫用訴權(quán)的行為，包括重復(fù)起訴、缺少訴訟利益、將訴訟作為信訪、惡意訴訟，但該意見缺乏強(qiáng)制性和普遍適用性。因此，建議審計(jì)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)合作，對(duì)非理性復(fù)議訴訟等救濟(jì)權(quán)濫用行為的主體、客體、行為特征、表現(xiàn)形式等形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在注意與權(quán)利保護(hù)平衡的基礎(chǔ)上，從立法層面健全并完善相應(yīng)規(guī)制措施，保障實(shí)現(xiàn)復(fù)議訴訟制度應(yīng)有的制度屬性和制度價(jià)值。

（二）不斷深化審計(jì)結(jié)果公開工作，加大對(duì)群眾的信息供給和需求回應(yīng)，增強(qiáng)審計(jì)服務(wù)社會(huì)治理的主動(dòng)性

一方面，進(jìn)一步落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)政務(wù)公開和權(quán)責(zé)透明的新要求。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)透明、用權(quán)公開，保持公開透明是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)新形勢(shì)新要求，在準(zhǔn)確把握“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則和保密規(guī)定、個(gè)人隱私保護(hù)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步擴(kuò)大主動(dòng)公開范圍。另一方面，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果公開方式、內(nèi)容和路徑的創(chuàng)新探索。鼓勵(lì)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索、先行先試，既要增強(qiáng)審計(jì)信息的“供給數(shù)量”，又要增強(qiáng)審計(jì)信息的“供給質(zhì)量”，更好地保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，通過(guò)提高主動(dòng)供給來(lái)減少因?yàn)樾畔⑸暾?qǐng)而帶來(lái)的復(fù)議訴訟。如安徽、江蘇、海南、浙江等地主動(dòng)公開、網(wǎng)上通報(bào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，浙江審計(jì)機(jī)關(guān)基于審計(jì)結(jié)果梳理編寫了《領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防范清單》，部分審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索公開審計(jì)工作計(jì)劃和審計(jì)內(nèi)容等。

（三）加強(qiáng)對(duì)審計(jì)職責(zé)和程序的宣傳，減少因不了解審計(jì)制度而造成“誤訪誤訴”，暢通和規(guī)范群眾參與社會(huì)治理的渠道

一方面，做好“規(guī)定動(dòng)作”，加大對(duì)審計(jì)職責(zé)和程序的宣傳力度。充分抓住審計(jì)法修訂契機(jī)加強(qiáng)普法宣傳，盡快推動(dòng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)公布統(tǒng)一、明晰的審計(jì)權(quán)力責(zé)任清單，加大對(duì)審計(jì)職責(zé)、權(quán)限、流程和相關(guān)制度的宣傳。另一方面，做好“自選動(dòng)作”，充分運(yùn)用“微傳播”時(shí)代微博、微信、學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)app、短視頻等自媒體途徑，以及高校、科研機(jī)構(gòu)知名專家學(xué)者的學(xué)術(shù)影響力，多管齊下增強(qiáng)審計(jì)宣傳的影響力、滲透力，加大審計(jì)職責(zé)權(quán)限的普及度，減少誤解誤讀。

（四）探索建立“行政救濟(jì)告知”制度，增加對(duì)復(fù)議訴訟的前置專業(yè)引導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)治理從矛盾應(yīng)對(duì)向風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變

告知行政相對(duì)人所享有的權(quán)利和救濟(jì)方法，是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為必須履行的法定義務(wù)[ 9 ]。目前審計(jì)機(jī)關(guān)主要在審計(jì)結(jié)論性文書、信息公開答復(fù)書中按照審計(jì)法和行政復(fù)議法、行政訴訟法做格式化簡(jiǎn)單提示，而很多具有信訪需求的群眾并不知道自己向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出的訴求是否適當(dāng)。為解決這一信息不對(duì)稱問(wèn)題，建議參考現(xiàn)有法院的立案庭、臺(tái)灣地區(qū)“訴訟程序咨詢”、江西等地信訪部門開展的“訪前法律服務(wù)”等環(huán)節(jié)[ 10 ]，在行政救濟(jì)告知環(huán)節(jié)中增加專業(yè)引導(dǎo)、咨詢。如錄制小視頻、制作提示卡片、公眾號(hào)咨詢、電話咨詢等方式給潛在的復(fù)議訴訟申請(qǐng)人（原告）以專業(yè)引導(dǎo)，告知其哪些內(nèi)容可以提起復(fù)議訴訟，怎樣是正確的內(nèi)容表達(dá)方式，誰(shuí)是適當(dāng)責(zé)任主體，闡述非理性復(fù)議訴訟的危害。這不僅可以幫助行政相對(duì)人更好地理解復(fù)議訴訟的制度屬性，而且可以降低大量審查、應(yīng)訴的資源浪費(fèi)。

（五）進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)相關(guān)工作的質(zhì)量和水平，提升審計(jì)人員的法治素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

一方面，提高辦理審計(jì)信息公開申請(qǐng)、行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的質(zhì)量和水平。要增強(qiáng)答復(fù)溝通的說(shuō)理性，減少“信息不存在”“依法不予公開”式的簡(jiǎn)單生硬答復(fù)，通過(guò)向行政相對(duì)人充分解釋審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法提供相關(guān)信息的原因，發(fā)揮“止訟息爭(zhēng)”的效果，這也是對(duì)審計(jì)職責(zé)、權(quán)限、工作特點(diǎn)的有益宣傳。另一方面，提升審計(jì)人員的法治素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更好發(fā)揮公職律師和法律顧問(wèn)作用。當(dāng)前審計(jì)人員法治素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、公職律師的數(shù)量和經(jīng)驗(yàn)以及法律顧問(wèn)答疑解惑的工作方式，都不能夠滿足審計(jì)復(fù)議訴訟的現(xiàn)實(shí)需求。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員法治思維、法治能力和法治素養(yǎng)的培訓(xùn)提升；加大培養(yǎng)公職律師的力度，鼓勵(lì)審計(jì)人員考取法律職業(yè)資格，增強(qiáng)法律實(shí)踐訓(xùn)練；更加充分發(fā)揮外聘律師的法律顧問(wèn)作用，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)范行政行為、防范復(fù)議訴訟權(quán)利濫用提供更加有針對(duì)性、實(shí)效性的專業(yè)法律意見。

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