檢察院撤回起訴的法理探討與制度重建

摘要：我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法尚未對(duì)檢察院撤回起訴制度予以明確規(guī)定，但司法實(shí)踐中該制度仍在運(yùn)行。由于撤回起訴制度法律規(guī)定不明確，監(jiān)督審查程序運(yùn)行不暢等原因，導(dǎo)致撤回起訴制度功能變異，在實(shí)踐中出現(xiàn)的撤訴隨意化、撤訴申請(qǐng)限度無(wú)限制、以撤訴代替無(wú)罪判決等失范現(xiàn)象，致使檢察院撤回起訴制度不能發(fā)揮其節(jié)約司法資源、保障人權(quán)的應(yīng)有價(jià)值功能。為了規(guī)范檢察院撤回起訴，應(yīng)當(dāng)從制度理論出發(fā)，追溯問(wèn)題根源所在，明確檢察院具有相應(yīng)的撤回起訴裁量權(quán)，規(guī)范撤回起訴申請(qǐng)階段及次數(shù)限制，落實(shí)被告人救濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建撤回起訴制度統(tǒng)一立法化，健全“司法必要審查”監(jiān)督及再審救濟(jì)程序方面對(duì)檢察院撤回起訴制度進(jìn)行完善，以此真正發(fā)揮檢察院撤回起訴制度的功能和價(jià)值。

關(guān)鍵詞：撤回起訴；撤訴失范；制度重構(gòu)

中圖分類號(hào)：D925.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2023）13-0146-04

A Discussion of the Procuratorates Withdrawal of Prosecution System

Gu Haoran

（Xian University of Finance and Economics， Xian 710100）

Abstract： The system of withdrawal of prosecution by procuratorate is still in operation in judicial practice without clear legal provision by Chinas current criminal procedure law， resulting in functional variations of the withdrawal of prosecution system. In practice， there have been irregularities in withdrawing prosecutions such as arbitrariness in withdrawing prosecutions， unlimited restrictions on the number of applications for withdrawal of prosecutions and the use of withdrawal of prosecutions instead of acquittals， so that the system cannot play its due value function of saving judicial resources and protecting human rights. In order to regulate the withdrawal of prosecution by procuratorate， it is necessary to trace the root of the problem from the institutional theory， clarify its discretionary power， regulate the stages and frequency limit of application for withdrawal of prosecution and implement the defendants right to relief. At the same time， the system for procuratorates withdrawing prosecutions should be improved in terms of establishment of a system for withdrawing indictments， and enhancement of the supervision of “judicial necessary review” and retrial relief procedures so as to truly play the function and value of the system.

Keywords： withdrawal of prosecution; irregularities in withdrawing prosecutions; institutional reconstruction

撤回起訴是指檢察院在對(duì)被告人提起公訴后，法院宣判前，依據(jù)一定的規(guī)則和程序，提出撤回公訴要求，由法院審查并作出準(zhǔn)許裁定的一項(xiàng)訴訟程序。目前我國(guó)的撤回起訴制度尚未完全發(fā)揮其節(jié)約司法成本，提高訴訟質(zhì)量，保障人權(quán)的應(yīng)然價(jià)值，具體體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一上位法的指導(dǎo)，相關(guān)的法律法規(guī)處于雜糅的狀態(tài)，法律規(guī)范內(nèi)部存在矛盾。對(duì)于檢察院撤訴權(quán)力的約束不足，使得制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了各種訴訟問(wèn)題。

一、檢察院撤回起訴的現(xiàn)狀分析

（一）檢察院撤回起訴制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

以遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)人民法院審理的（2020）遼1202刑初128號(hào)案件中涉及的檢察院撤回起訴相關(guān)程序?yàn)槔Ｔ摪副桓嫒税材常蛏嫦釉p騙罪，于2020年3月被鐵嶺市銀州區(qū)人民檢察院提起公訴，鐵嶺市銀州區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)定安某犯詐騙罪，判處有期徒刑三年，并處罰金。宣判后被告人安某提出上訴，鐵嶺市銀州區(qū)人民檢察院提出抗訴。鐵嶺市中級(jí)人民法院受理后，于2020年7月13日做出（2020）遼12刑終101號(hào)刑事裁定，準(zhǔn)許鐵嶺市人民檢察院撤回抗訴；撤銷原判，發(fā)回鐵嶺市銀州區(qū)人民法院重新審判。該院于2020年7月20日立案，并依法組成合議庭，在訴訟過(guò)程中，公訴機(jī)關(guān)以證據(jù)不足為由要求撤回起訴，該法院經(jīng)審查裁定準(zhǔn)許鐵嶺市銀州區(qū)人民檢察院撤回起訴。在本案中，檢察院在案件被發(fā)回重新審判的過(guò)程中，依據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（2019年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱《高檢規(guī)則》）第四百二十四條的規(guī)定，以證據(jù)不足為由提出撤回起訴申請(qǐng)，人民法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《最高法解釋》）第二百四十二條的規(guī)定，裁定準(zhǔn)許鐵嶺市銀州區(qū)人民檢察院撤回起訴。

目前在我國(guó)，檢察院撤回起訴制度的運(yùn)行過(guò)程基本如此，即檢察院根據(jù)《高檢規(guī)則》，對(duì)已提起公訴案件中出現(xiàn)的程序或?qū)嶓w方面情形，向人民法院提出撤回起訴的申請(qǐng)，而后，人民法院根據(jù)《最高法解釋》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)檢察院的撤回起訴申請(qǐng)進(jìn)行相關(guān)審查，進(jìn)而作出是否準(zhǔn)許檢察院撤回起訴的裁定。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即公訴案件能否成功撤回起訴的決定權(quán)由人民法院掌控，檢察院只有提出申請(qǐng)的權(quán)利。問(wèn)題在于，根據(jù)《最高法解釋》第二百四十一條的規(guī)定，對(duì)于第一審公訴案件，人民法院審理后認(rèn)為證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)判決宣告被告人無(wú)罪，即鐵嶺市銀州區(qū)人民法院在對(duì)案件進(jìn)行審理后，應(yīng)當(dāng)依法作出判決，宣告安某無(wú)罪，但該法院卻未采用此種處理方式。在實(shí)踐中，大多數(shù)法院更傾向于采用準(zhǔn)許檢察院撤回起訴的方式來(lái)結(jié)案，而非作出無(wú)罪判決。

表面上，撤回起訴與無(wú)罪判決具有相同的效果，即被告人未被判處刑罰，也未被認(rèn)定有罪。但實(shí)際上，撤回起訴并不等同于撤銷案件、不起訴或宣判無(wú)罪，追究被告人刑事責(zé)任的活動(dòng)并沒(méi)有結(jié)束。檢察院可以在撤回起訴后，進(jìn)行補(bǔ)充偵查或退回公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查，即被告人仍有再次被提起公訴的可能性，案件始終處于“懸而未決”的狀態(tài)。

（二）司法實(shí)踐中的現(xiàn)存問(wèn)題

除了上述案例中已經(jīng)提及的撤回起訴代替無(wú)罪判決的問(wèn)題外，我國(guó)檢察院撤回起訴制度還存在其他不可忽視的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)2022年度無(wú)訟案例數(shù)據(jù)庫(kù)中有關(guān)檢察院撤回起訴刑事案件裁定的梳理，可以將我國(guó)目前撤回起訴制度運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的其他問(wèn)題歸結(jié)為以下四大類：

一是檢察院提起撤回起訴的理由不合理。無(wú)訟案例數(shù)據(jù)庫(kù)的案例數(shù)據(jù)顯示，2022年，涉及檢察院撤回起訴的刑事案件共有320余件，其中檢察院提出撤回起訴要求的理由大都依據(jù)《高檢規(guī)則》第四百二十四條中規(guī)定的七種情形。在這七種情形中，檢察院因證據(jù)不足而提出撤回起訴申請(qǐng)的案件就有200余件。但理論上，“證據(jù)不足”這一事由是否可以作為檢察院撤回起訴的情形仍值得商榷。雖然《刑事訴訟法》并未規(guī)定檢察院撤回起訴制度，但在其第二百條中有“證據(jù)不足，應(yīng)宣告無(wú)罪”的規(guī)定，按照法律的效力位階來(lái)講，《高檢規(guī)則》該“證據(jù)不足”規(guī)定屬于越權(quán)規(guī)定，不具有正當(dāng)性。該規(guī)定中的犯罪情節(jié)顯著輕微、危害不大這一情形，由于缺乏明確的界限規(guī)定，往往為檢察院作擴(kuò)張解釋，擴(kuò)大撤回起訴范圍的理由［1］。此外，在實(shí)踐中，還存在檢察院超出上述七種事由范圍提出撤回起訴要求的情形，且有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如，以“需并案處理”“改變管轄”“存在法律爭(zhēng)議”等程序上或?qū)嶓w上的情形作為撤回起訴事由。以上這些超出立法本意的撤回起訴理由，不僅會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，而且剝奪了當(dāng)事人獲得公正審判的權(quán)利，因此亟待予以規(guī)范。

二是撤回起訴的時(shí)間及次數(shù)不明確。《最高法解釋》規(guī)定，“宣告判決前，檢察院可以要求撤回起訴”，但是“宣告判決前”這一活動(dòng)時(shí)間并不確定，既未明確應(yīng)當(dāng)適用何種程序，也未明確提出再審判決宣告前是否能夠允許撤回起訴。盡管大多數(shù)案件會(huì)在初次審判時(shí)撤回起訴，但仍有許多同上文舉例的案件一樣，在部分案件于發(fā)回重審時(shí)撤回起訴。對(duì)法院來(lái)說(shuō)，允許檢察機(jī)關(guān)在法庭調(diào)查、法庭辯論，甚至是多次審判后撤回起訴，便意味著已經(jīng)過(guò)的審判程序?qū)⒑翢o(wú)意義，存在公訴權(quán)凌駕于審判權(quán)的嫌疑［2］。原判決雖然仍具有法律效力，但撤銷原判起訴意味著法院?jiǎn)适Я藢徟械那疤幔鼡p害了裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

三是撤回起訴的審查權(quán)虛設(shè)。在無(wú)訟案例數(shù)據(jù)庫(kù)的320多份裁定書(shū)中，僅有個(gè)別幾起案件未被人民法院準(zhǔn)許撤訴，從檢察院內(nèi)部來(lái)看，《高檢規(guī)則》雖規(guī)定了“檢察院撤回起訴應(yīng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”，但公訴的參與是把檢察院作為一個(gè)整體來(lái)看待，檢察院內(nèi)部的制約幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用的空間。從檢察院外部，即法院制約來(lái)看，《最高法解釋》僅要求法院進(jìn)行形式上的審查，一般情況下，撤回起訴會(huì)由法院主動(dòng)向檢察院提出申請(qǐng)建議，而對(duì)于撤回起訴的審查更是僅限形式。作為案件當(dāng)事人的被告人，對(duì)于撤回起訴的決定理應(yīng)有一定的話語(yǔ)權(quán)。然而，實(shí)踐中卻往往是檢察機(jī)關(guān)一家獨(dú)大，被告人的意見(jiàn)未被重視。

四是撤回起訴后的再次起訴或上訴的限制不明確。《高檢規(guī)則》及《最高法解釋》規(guī)定，對(duì)于撤回起訴的案件，沒(méi)有新的事實(shí)或證據(jù)，檢察院不得再行起訴。這說(shuō)明司法解釋并未禁止檢察院撤回起訴后再重新提起公訴，但其也未規(guī)定撤回起訴后再次起訴是否有次數(shù)限制。這使得實(shí)踐中存在同一案件多次撤訴后又多次重新起訴的現(xiàn)象，使該制度成為檢察機(jī)關(guān)獲取補(bǔ)充偵查時(shí)間的手段。法院無(wú)法對(duì)案件進(jìn)行及時(shí)審判，被告人則會(huì)因無(wú)休止的訴爭(zhēng)惶惶不安，這在一定程度上破壞了司法的公信力。

二、檢察院撤回起訴制度的理論探討

理論是制度建立的本源和基礎(chǔ)，檢察院撤回起訴制度的理論依據(jù)，不僅關(guān)涉該制度的良性運(yùn)行，而且在缺乏統(tǒng)一管理的明確的上位法律規(guī)定情況下，也決定了撤回起訴制度存在的正當(dāng)性。

（一）檢察院撤回起訴權(quán)的權(quán)能屬性

對(duì)于撤回起訴權(quán)是否應(yīng)為檢察院權(quán)力的問(wèn)題上，以顧永忠為代表的學(xué)者保持否定意見(jiàn)［3］，而謝佑平等認(rèn)為撤訴權(quán)應(yīng)屬檢察院的權(quán)力，且若僅以“兩高”的司法解釋規(guī)定關(guān)于檢察院撤回起訴制度的各項(xiàng)內(nèi)容，而沒(méi)有相應(yīng)的基本部門法予以支持，是不符合程序法定原則的［4］。筆者認(rèn)為，撤回起訴權(quán)應(yīng)屬檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力之一，并應(yīng)為檢察院自由裁量權(quán)的延申。檢察院依其所擁有的自由裁量權(quán)，可據(jù)自己對(duì)于案件的審查、認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)案件進(jìn)行相應(yīng)的處分，包括對(duì)案件作出起訴、不起訴或變更起訴的決定。作為廣義的檢察院變更起訴形式之一的撤回起訴，自然是檢察院處分案件的一種手段，因此其應(yīng)有提出撤回起訴的權(quán)力。

（二）檢察院撤回起訴的時(shí)間

《最高法解釋》規(guī)定，在“判決宣告前，檢察院可以要求撤回起訴”，但這并不等同于只要檢察院在宣告判決前提出撤訴的要求，人民法院都可以準(zhǔn)許［1］。人民法院基于有關(guān)法律所負(fù)有的審查義務(wù)，決定了法院準(zhǔn)許檢察院撤回起訴的時(shí)間限制，即檢察院在法庭調(diào)查結(jié)束前提出撤訴申請(qǐng)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

在開(kāi)庭審理前，法院可基于對(duì)案卷材料的審閱，對(duì)案件事實(shí)證據(jù)有基礎(chǔ)的判斷，進(jìn)而決定是否準(zhǔn)許檢察院撤回起訴的請(qǐng)求。法院開(kāi)庭審理后，法庭調(diào)查結(jié)束前，法院基于相關(guān)的程序，對(duì)案件證據(jù)事實(shí)進(jìn)行舉證、質(zhì)證等法庭調(diào)查活動(dòng)，以查明案件真實(shí)情況，法院對(duì)于被告人是否犯罪以及罪行的輕重都有了明確的判斷。在此階段檢察院申請(qǐng)撤訴的，人民法院在獲得被告人同意后，可以準(zhǔn)許檢察院的撤訴申請(qǐng)。當(dāng)然，被告人同意并不是此階段法院準(zhǔn)許檢察院撤回公訴的必要條件。但法庭調(diào)查結(jié)束后，檢察院再提起撤訴請(qǐng)求的，則會(huì)使得之前的司法審判環(huán)節(jié)毫無(wú)意義，喪失撤回起訴制度節(jié)約司法資源的效用。因此，在檢察院在此階段要求撤訴的，一般情況下，人民法院不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，而應(yīng)對(duì)案件繼續(xù)進(jìn)行相應(yīng)的審理活動(dòng)，依法作出有罪或無(wú)罪判決。

（三）檢察院撤回起訴的審查

為了保障權(quán)力的有效運(yùn)行，對(duì)于權(quán)力的制約便是必不可少的。一般情況下，檢察院在撤回公訴制度中是作為一個(gè)整體進(jìn)行刑事訴訟活動(dòng)，行使國(guó)家賦予的公訴權(quán)的，因此對(duì)于檢察院撤回起訴的審查并不能由檢察院內(nèi)部進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)交由獨(dú)立于檢察院和被告人的機(jī)構(gòu)來(lái)審查，以保障審查主體和程序的公正性，同時(shí)需督促檢察院內(nèi)部自糾自查，提高司法訴訟效率。在應(yīng)否對(duì)撤回起訴進(jìn)行司法審查的問(wèn)題上，也認(rèn)為設(shè)置檢察院撤回起訴的司法審查機(jī)制是必要且合理的［5］。除了人民法院作為中立機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行的司法審查外，作為案件當(dāng)事人的被告人也可就檢察院申請(qǐng)撤回起訴進(jìn)行監(jiān)督，以限制檢察院撤回起訴權(quán)的濫用。

（四）檢察院撤回起訴的救濟(jì)

被告人對(duì)撤回起訴裁定進(jìn)行上訴，能否作為其對(duì)檢察院撤回起訴救濟(jì)的重要手段，在學(xué)界仍存在分歧。筆者認(rèn)為，基于現(xiàn)代刑事訴訟理論以及我國(guó)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)，被告人作為刑事訴訟的當(dāng)事人，應(yīng)與公訴人具有同等的訴訟地位，享有相對(duì)應(yīng)的訴訟權(quán)利。既然檢察院擁有提出撤回起訴請(qǐng)求的權(quán)力，被告人對(duì)于事關(guān)其自身利益的撤回起訴裁定，也理應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，即對(duì)于法院撤回起訴裁定的上訴權(quán)。此外，基于司法的人權(quán)保障及程序正義的訴訟理念，被告人亦有權(quán)通過(guò)有關(guān)訴訟程序，即行使上訴權(quán)，來(lái)保障自身的合法權(quán)益，避免訴訟的不當(dāng)侵害。

三、檢察院撤回起訴制度的完善

基于上文對(duì)于我國(guó)檢察院撤回起訴制度的運(yùn)行現(xiàn)狀、現(xiàn)存問(wèn)題以及相關(guān)理論基礎(chǔ)的分析，結(jié)合我國(guó)刑事訴訟的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，并借鑒其他國(guó)家的類似制度，筆者認(rèn)為我國(guó)檢察院的撤回起訴制度可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）建立由統(tǒng)一的上位法指引的內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的法律部門體系

我國(guó)人民檢察院的撤回起訴制度在立法層次上不夠，目前僅依靠“兩高”的司法解釋作為檢察院的適用法律依據(jù)，但“兩高”的司法解釋之間存在著諸多不一致的地方。因此，我國(guó)檢察院撤回起訴制度亟須建立統(tǒng)一的上位法規(guī)定，即在《刑事訴訟法》中，明確規(guī)定檢察院撤回起訴制度，依據(jù)基本部門法中的原則性規(guī)定，以解決司法解釋中出現(xiàn)的矛盾，避免對(duì)于檢察院撤回起訴制度適用正當(dāng)性的質(zhì)疑，使我國(guó)的檢察院撤回起訴制度更加完善。在目前《刑事訴訟法》暫未有修改計(jì)劃的情況下，應(yīng)由全國(guó)人大作出相關(guān)的法律解釋，規(guī)定“兩高”司法解釋中不一致規(guī)定的取舍以及沖突適用規(guī)則，在該法律解釋中明確規(guī)定撤回起訴制度的撤回事由、時(shí)效及審查等問(wèn)題，避免有關(guān)機(jī)關(guān)在實(shí)際適用過(guò)程中進(jìn)行擴(kuò)張或限縮解釋，以維護(hù)法律權(quán)威力和確定性。

（二）明確撤回起訴權(quán)的運(yùn)用規(guī)范

如前文所述，檢察院對(duì)已提起公訴的撤回，是公訴權(quán)所的構(gòu)成元素之一，作為刑事訴訟變更的重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)檢察院所擁有的公訴自由裁量權(quán)，旨在正確及時(shí)地實(shí)現(xiàn)國(guó)家刑罰權(quán)，保證刑法的正確實(shí)施，維護(hù)司法權(quán)威和程序公正。因此，公訴的撤回權(quán)必須由基本部門法，即《刑事訴訟法》明確規(guī)定為檢察院專有［6］。此外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定撤回起訴案件的范圍及期限次數(shù)問(wèn)題。根據(jù)前文的分析，撤回起訴案件的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化為可以撤回起訴的案件范圍和不能撤回起訴案件的范圍，而提出撤回起訴的次數(shù)應(yīng)以一次為限，并在法庭調(diào)查結(jié)束前提出。

（三）構(gòu)建“司法必要審查”的審判模式

在司法審查方面，如前文所述，人民法院既要從實(shí)體上對(duì)撤回起訴的理由進(jìn)行審查，也要從程序上對(duì)檢察院撤回起訴的申請(qǐng)時(shí)間進(jìn)行審查。筆者認(rèn)為，人民法院對(duì)于檢察院在法庭調(diào)查結(jié)束前提出的，符合前述撤回起訴申請(qǐng)理由的，在獲得被告人同意的情況下，可以依法裁定準(zhǔn)許檢察院撤回公訴。對(duì)于在法庭調(diào)查結(jié)束后，檢察院才提出撤回起訴申請(qǐng)的，無(wú)論被告人是否同意，一般情況下，人民法院均應(yīng)不予準(zhǔn)許，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理，依法對(duì)被告人是否有罪以及罪行的輕重作出相應(yīng)的判決，以避免司法資源的無(wú)故浪費(fèi)。但是，因證據(jù)變更改變起訴或法律司法解釋等發(fā)生變化，被告人依法不需負(fù)刑事責(zé)任的，人民法院可以準(zhǔn)許。

（四）建構(gòu)完善的再審救濟(jì)制度

被告人決定就人民法院允許撤訴提出上訴的，受理上訴案件的二審法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面審查，既要審查一審檢察院撤回起訴的實(shí)體方面，也要審查相關(guān)的程序事項(xiàng)；既要審查檢察院撤訴的理由，也要審查一審法院準(zhǔn)許其撤訴的理由。具體而言，二審人民法院應(yīng)有兩種處理方式，一是裁定駁回上訴，維持原判。即經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查，認(rèn)為一審法院切實(shí)履行了應(yīng)盡的必要審查義務(wù)，準(zhǔn)許檢察院的撤回起訴符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不存在程序上和實(shí)體上的瑕疵和錯(cuò)誤。二是對(duì)于一審法院準(zhǔn)許撤回起訴的裁定不符合法律法規(guī)規(guī)定的，二審法院可以裁定撤銷原裁定，宣告被告人無(wú)罪；也可以裁定撤銷原裁定，發(fā)回重審［1］。

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［6］楊妮，付想兵，劉軒.審判中心視角下撤回起訴制度的反思與重構(gòu)［J］.人民司法，2019（16）：22-26.作者簡(jiǎn)介：顧浩然（1999—），女，漢族，江蘇徐州人，單位為西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）