“偵協辦”功能定位與運行機制探討

肖友廣 張爭輝

充分發揮檢察監督作用

基于檢察機關的職能定位，偵查監督與協作配合辦公室（簡稱“偵協辦”）的功能設定出現了“監督還是引導”的分野。檢察監督與引導并行內含于檢察機關工作職責，同樣應當屬于偵協辦工作范圍，二者并重應是偵協辦設立的雙重動因。

在監督與引導并重的理念指引和功能定位之下，偵協辦若想充分發揮雙重功能與作用，必須對其工作職責、行權方式和配套制度進行科學架構，以促進該項制度具體落實落地。

科學界定工作職責

第一，監督功能下偵協辦的工作職責。偵協辦監督功能的設定應著眼于偵查控制的不足，著重解決偵查控制依附于審查逮捕、審查起訴等辦案活動的現狀與不足，突出強調對偵查過程的控制和監督，充分利用偵協辦的派駐辦公機制及位置優勢，加強對偵查機關的監督。

概言之，即依法對公安機關進行立案（撤案）監督和對偵查活動進行監督。詳言之，該項工作職責可以包括對執法中心現場發現的監督事項開展偵查監督、對檢察前終結的下行案件開展抽查監督等。

第二，引導功能下偵協辦的工作職責。檢察機關偵協辦除了發揮其法律監督職能之外，還應立足于辦案過程中警檢一體的大控方刑事訴訟格局，充分發揮檢察引導偵查的功能。

此處的引導偵查功能應與提前介入案件辦理進行具體界分和銜接，但其引導功能下的職責設定可概言為：應依商請或依職權就案件的偵查取證、法律適用提供檢察指導意見。詳言之，可以包括組織協調重大疑難復雜案件的會商指導、組織協調上級機關部署的專項活動及掛牌督辦案件、對于刑事案件辦理過程中具體問題的指導咨詢等。

第三，偵協辦可以被賦予的其他工作職責。除上述監督與引導功能外，偵協辦還有兩項重要職責，即督促落實和案件的檢前分流。我們認為，對于退查、批準逮捕、相對不捕案件的續偵補偵提綱和具體監督意見的落實，通常是根據案件具體情況而展開，而且司法實踐中通常由檢察承辦人與公安承辦人點對點聯系，通報案件或者監督進展情況。案件承辦人因對于案件審查的親歷性，對辦案過程中的具體事項更為明晰，因此此種方式便捷高效，可不依托于偵協辦而開展。對于類案監督問題及存疑案件補偵提綱的后續跟蹤督促，可以交由偵協辦承擔。對于特定類型的案件是否需要提請批準逮捕、移送審查起訴等，關涉具體案件犯罪嫌疑人社會危險性和刑罰可罰性的判定，需要依賴檢察官的專業判斷，可作為偵協辦的常態化工作職責之一。

明確設定行權方式

偵協辦的行權方式是其充分發揮作用的關鍵步驟，且需偵查機關的高度配合支持方能運行。

第一，監督模式下的行權方式。偵協辦監督工作的開展關鍵問題是監督線索來源，該類線索的取得方式有以下幾種：一是公安機關開放其執法辦案系統權限給派駐人員，派駐人員通過瀏覽辦案過程發現監督線索，該種方式能夠全方位閱覽公安機關的辦案全貌和過程，發現案件辦理過程中的問題和不足，但其對公安機關辦案活動介入性較強，除非自上而下推行，從地方層面進行該種渠道的監督可能遇到阻力；二是公安機關主動提供特定類型案件報表給派駐人員，如果確有需要再進一步查閱相關辦案系統或者案卷。該種方式關鍵問題在于公檢兩家商定提供案件的種類和范圍。基于我國檢警制度當下既需要監督又需要配合的現實背景，劃定特定案件范圍，并由公安機關報送相關報表的方式可能更具有可操作性。在具體案件種類的設定方面，可能要注重考慮容易出現問題的案件類型和領域，比如對超過一定期限涉民營經濟案件既沒有后續訴訟流程，又沒有及時撤案的，經檢察機關控申部門發現有進行立案（不立案）監督需要的案件等；三是通過派駐人員巡視訊問（詢問）視頻的方式，發現部分線索；四是通過派駐人員抽查部分案件的方式發現部分線索。根據目前的實踐情況，后三種方式更容易為公安機關所接受，司法實踐中也主要采取后三種方式。

第二，引導模式下的行權方式。在引導模式之下，關鍵問題是妥善處理好派駐人員引導偵查與案件提前介入之間的關系。派駐檢察官基于其派駐優勢，更適合為公安承辦案件提供更為具體的指導意見。提前介入案件一般要求案件偵查活動已經進行到基本完結階段，然后公安機關將案卷移送檢察機關提前介入，而派駐檢察官提供的意見應該更為便捷高效，就辦案過程中的各個具體問題均可進行咨詢。

第三，其他工作職責的行權方式。除上述兩項工作職責外，還有其他對于存疑案件和類案監督意見的跟蹤落實，在具體行權方式上，檢察機關內部首先整理需要跟蹤關注的案件清單目錄，然后由偵協辦負責對案件或監督意見后續走向的跟蹤督促。當然，該項工作職責的實現也需要公安機關予以配合，公安機關根據派駐檢察官列明的案件清單，提供電子或紙質卷宗等材料。

建立健全配套機制

在對偵協辦功能和職責進行詳細論述的基礎之上，該項制度的正常運轉還需要建立健全相關配套制度。

第一，關于偵協辦的工作模式。偵協辦采取何種工作模式關系到該項工作開展的力度和深度。偵協辦欲進行實質化運作并發揮其應有的作用，至少需要專門的檢察官辦案組常駐，履行常駐辦公室的日常工作職責。偵協辦常態化運行需要專門的辦案組持續展開相關監督、引導及組織、協調等其他工作，制作工作臺賬，定期進行工作總結。

第二，關于派駐檢察官的角色定位。對于偵協辦偵查監督職責，檢察機關不同辦案部門之間的業務具有共通性，檢察官基本均可承擔。但對于引導職責，因檢察機關不同部門管轄不同罪名，對于在內設機構改革前就已經從事捕訴業務的檢察官來講，可能對非其所在部門的案由有一定了解，但法律規定和司法解釋伴隨經濟發展和社會矛盾變化的修訂較快，可能對于最新的規定難以精準把握。對于內設機構改革后從事捕訴業務的人員來說，對其他部門的案由可能了解更少，因此如果要求派駐檢察官對于并非自己了解或者熟悉的案由進行偵查引導，似乎不太有可行性。因此，可能對于相當數量的案件，派駐檢察官只能作為一個“接單手”，對于案件的實質引導還需要相關職能部門具體承擔，此時偵查部門跟職能部門直接溝通似乎更為高效，因為點對點聯系更能獲得即時的反饋。由此，偵協辦的功能往監督功能層面傾斜，更利于充分發揮該項制度的優勢。事實上，偵協辦設立的主要出發點是針對檢察對偵查控制不足的問題，對于具體個案的引導功能發揮存在局限性，即在現階段，對于案件的引導功能不應歸口到偵協辦承擔，而是應當允許存在多元化引導偵查的工作方式。

第三，關于偵協辦工作開展的保障機制。偵協辦引導類工作的開展，有偵查機關辦案質效考核的內在動力，所以通常會積極主動商請檢察機關進行。但偵協辦監督工作的開展，依賴于公安機關提供的數據、報表等材料，可能監督發現的問題越多，公安機關主動提供相關數據的積極性就越小。為保證監督工作成效，需要配套相關工作機制，比如公檢雙方會簽關于工作職責和應配合事項的共識性文件，在立法未至的情況下，至少以一定層面規范性文件的形式先行確定雙方共識，確保該項工作取得實效。

（本文發自上海市嘉定區人民檢察院課題組，成員：肖友廣，嘉定區人民檢察院黨組成員、副檢察長；張爭輝，嘉定區人民檢察院第一檢察部主任；孫娟，嘉定區人民檢察院檢察官；盧怡璇，嘉定區人民檢察院檢察官助理；魯榛子，嘉定區人民檢察院檢察官助理）

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