河南省建設用地智能化審批系統設計與實現

劉言東 尚姣

（河南省自然資源綜合保障中心，河南 鄭州 450016）

1 引言

農用地轉用與土地征收報批是部省兩級自然資源管理的核心業務，2012 年，河南省建立省市縣三級聯網運行的遠程申報和審查系統，省市縣三級國土資源部門通過網上進行用地材料的申報、會審和領導審簽，實現了報批的手工操作向網絡化運行轉變；基于第二次土地調查、土地利用規劃縣級初步庫在全省開展建設用地圖形輔助審查，實現報件符合規劃、占用基本農田、權屬地類面積的定量審查。系統的運行提高了審批部門辦事的效率和科學性，但由于數據庫審查功能沒有固化到辦事流程中，報件的審查尺度不夠統一，人為主觀因素較多，同時基層自然資源部門并未利用現狀和規劃等數據庫對上報的用地材料進行預檢，用地報件往往不符合審查要求，補件補正情況較為頻繁，一次性通過率較低，報批周期較長、效率較低。

為規范用地申報和審批行為，提高報批質量，2022 年，河南省自然資源廳結合自然資源“一張圖”數據庫建設成果，開始建設河南省建設用地智能化審批系統，明確了“流程規范化、材料模板化、規則標準化、組卷智能化、審查自動化”的建設思路，利用規劃數據、現狀數據、基礎數據等“三調”數據成果，將建設用地審批中土地規劃、土地地類、土地權屬、耕地占補平衡、三條控制線等審查事項細化、量化、前置，市縣將用地報件上報省廳審查前，需在自檢系統先行檢查報件是否符合報批要求，據此查漏補缺、完善報件材料，達到“錄入即合格、生成即符合”的目標。自檢系統自動形成的檢查結論將作為省廳各處室審查的主要依據，全面壓縮自由裁量權，實現標準化報批。

2 系統設計目標

系統建設強化需求導向，遵循立足現狀、集約節約、互聯共享原則，重點圍繞組卷智能化、材料模板化、審查自動化、補正規范指導化等內容重新梳理審查要點，將業務處室的審查規則、審查要求及審查流程進行規范化、模板化、智能化、信息化改造，并在審批系統中實現，從而達到河南省建設用地報批審查工作“錄入即合格、生成即符合”的建設目標，進一步提升用地報批工作質量、效率和智能化水平，實現建設用地管理方式的根本轉變，提高社會化服務水平。

（1）橫向上，基于省廳統一建設、統一部署的建設用地智能化審批系統，實現全省自然資源建設用地審批管理的無紙化辦公、智能化審批，規范建設用地管理過程，提高行政審批效能；

（2）縱向上，實時動態掌握全省各個建設項目用地，及時發現預警市場問題，落實土地調控措施與政策，解決省級層面及時監管的問題；

（3）利用各級自然資源部門門戶網站主渠道，增強社會化服務能力，提高審批管理工作透明度，擴大社會監督范圍。

3 系統框架

河南省建設用地智能化審批系統是基于原系統開發架構，優化審批流程、表單材料，修改系統BUG、完善系統功能及其他建設要求，深化業務工作的科學、高效、標準化和信息化管理，規范省市縣審批流程監管，以適應新形勢下用地審批業務的審查管理。系統基于河南省自然資源電子政務平臺建設，通過安全XML 技術為各業務系統提供統一接口，通過統一門戶面向政務各業務部門提供閉環式業務應用、資源整合及共享機制，實現對整個業務應用的統一監管。對內降低管理人員的工作強度，通過信息共享、快速傳遞實現無紙化辦公，節省人力、物力與財力，確保自然資源管理工作高效開展；對外通過統一的門戶入口，提供信息查詢、網上申報等服務，系統總體框架如圖1 所示。

圖1 系統總體框架結構

系統總體框架分為基礎設施層、數據層、平臺層、業務層、用戶層、標準規范體系和安全保障體系等。

（1）基礎設施層：主要為網絡運行環境，系統運行在省自然資源業務網，統一部署在省廳綜合保障中心環境，由于項目系升級改造，主要是業務應用方式變化，運行速度及數據量未發生明顯變化，故直接利用原有審批系統的服務器、存儲等基礎環境資源。

（2）數據層：為構建系統提供數據支撐，提供一張圖底板數據庫、成片開發等專題數據庫、執法監察管理數據庫、用戶數據庫，系統運行生成的用地審批數據庫實時對接至國土空間基礎信息平臺。

（3）平臺層：即河南省自然資源廳統一的電子政務業務構建平臺，主要包括流程管理、表單管理、用戶認證、日志管理、數據同步、數據加密、數據備份等，完成統一身份認證，實現單點登錄。

（4）業務層：為列舉建設用地審批系統現有功能以及本項目所需完善的主要業務，包括優化審查流程、完善自檢功能、調整完善統計報表等。

（5）用戶層 ：即本項目的使用用戶，包括省級用戶、市級用戶、縣級用戶。

（6）安全保障體系：按照國家有關電子政務安全策略、法規、標準和管理要求，以風險評估和需求分析為基礎，堅持網絡安全、數據安全、管理安全、分級多層保護等原則，按照基礎設施層、數據層、服務層、平臺層、應用層等劃分層次，構建核心數據庫和整個應用環節的高度安全。安全保障體系內容包括：統一的信任服務體系、可信時間戳服務系統、網絡信任域服務、可信應用傳輸系統、分布式的底層密碼服務、可信授權服務系統、政務網關系統、安全客戶端、統一的網絡安全管理系統、安全防御系統等。

（7）標準規范體系：為實現數據共享，充分利用信息資源，加強各項業務的統計和分析，實現科學高效的行政管理，建設用地審批系統在自然資源標準編碼規范體系框架下，建立數據整理等一系列技術規范。

4 系統功能設計

系統功能設計包含升級平臺、優化流程、改造報件材料、智能化改造和擴展功能，功能框架如圖2 所示。

圖2 系統功能框架結構

（1）升級平臺：采用“平臺統一搭建、系統集中部署、流程標準制定、規則動態調整、數據實時共享”的創新建設模式，將政務平臺升級為Java 版本，并對原有業務審批流程和報件自檢模塊進行代碼重構，滿足國產化環境需要。

（2）優化流程：建立全省統一的審查流程，滿足省市縣三級用戶使用，將流程分為組卷、自檢和審查三大環節，對六個業務流程進行了優化，同時將影像核查由線下改為網上審查，并將流程搭建模塊化、可視化，滿足快速搭建和調整流程的需求。

（3）改造報件材料：①材料模板化改造，對縣、市人民政府請示文件、審查意見、省廳審查意見、省政府批復代擬稿等文件，制定標準化模板并嵌入系統；②表單標準化改造，對表單填報內容全部設定標準；③材料電子化改造，采用OCR 文字識別技術將其他部門出具的附件材料，自動轉換為可識別的Word 文檔。

（4）智能化改造：主要包括智能組卷、智能檢查和智能審查。智能組卷是在市縣局組卷環節自動填充表單信息、自動計算匯總、自動生成文件，最大程度減少人工錄入。智能檢查是在市縣局上報環節對報件基礎數據、空間數據、附件材料等按強制性和說明性規則進行自檢，確保報件“錄入即合格”。智能審查是在省廳審查環節實現流程自動運轉、受理通知書自動生成、計劃指標自動配置、審查意見自動簽批、審查人自動留名。

（5）擴展功能：將移動辦公遷移到5G 網絡，增加先行用地網上審批和預警，開發多指標多維度的統計報表功能，實現報件從組卷、接件、受理、補正、審查，到批準全流程、全節點效能監管。

5 關鍵技術介紹

（1）框架設計技術。因自然資源業務種類繁多，很多業務相關管理軟件都是獨立系統，使用起來繁瑣。另外，由于自然資源業務的相互關聯關系，使用多個系統不僅給日常工作辦理增加難度，還無法自動校對數據準確性。因此，該系統采用框架設計技術，基于全省統一的自然資源電子政務平臺，實現各子系統間無縫集成與資源共享。

（2）流程處理技術。工作流是業務流程的計算模型，可以使業務的應用邏輯與過程邏輯分離。將工作流程技術引入國土空間用途管制工作，通過圖形化的流程定制工具直觀建立業務辦理流程，當規劃許可業務調整變化時，在開發設計模塊更改流程即可，無需重復編寫開發代碼。

（3）印刷文本識別技術（OCR 識別）。印刷文本識別是指印刷在紙張上的中文或英文文檔，用掃描儀或其他光學方式輸入后得到灰度或二值圖像，然后利用各種模式識別算法對文本圖像中的文字進行定位，提取文字特征，再與識別字典中的標準字符進行匹配判斷，從而達到識別文檔內容及任意修改文檔內容的目的。通過OCR，對PDF 文檔進行文字定位、行文分析、文字識別，識別結果與地方用地申報數據進行比對。

（4）空間分析處理技術。通過ArcGIS Server ArcSDE 技術構建的空間數據庫，支撐國土空間用途管制海量空間數據存儲和多用戶并發訪問，利用ArcGIS Server SOE 靈活的空間分析擴展能力，根據不同業務場景配置規劃用地許可審查所需的地類分析、規劃分析等空間分析規則，并進行高效穩定運算。

（5）面向服務的架構。面向服務的架構（Service Oriented Architecture，SOA）根據國土空間用途管制業務需要，可靈活適應不斷變化的環境。通過建立SOA 架構，實現各級部門、各個業務系統的信息服務，不論是舊的或新的，都能通過服務包裝，成為“隨取即用”的IT 資產，以服務形式對外發布，以松耦合原則實現共享，構建新業務流程，對組織中的業務流程進行靈活重構和優化，增強業務的敏捷性，達到“整合即開發”的目的，實現對業務需求的快速響應。

6 建設成效

以問題和目標為導向，通過與原系統對比，實現了五減少、三不見、三公開、三提速。五減少：減少材料、減少人工、減少時間、減少補正、減少風險；三不見：報件不見面、補正不見面、審批不見面；三公開：規程標準公開、審查進度公開、審查結果公開；三提速：提速組卷、提速審查、提速報批。這些成效主要體現在以下方面：

（1）傻瓜式組卷。在市縣局組卷環節，組卷人員只需上傳勘測定界資料、附件材料兩項基礎數據，系統會自動填充用地基本信息表80 個字段、一書二方案200 個字段中180 個，并按照系統內嵌的標準化文件模板，自動生成市縣人民政府請示文、審查意見。通過改造智能組卷，極大地減少了人工錄入內容，降低了組卷工作的技術門檻，避免了因組卷人員業務能力不足造成數據邏輯不一致、文字內容自由發揮等問題，提高了報件質量，實現了傻瓜式組卷，確?！颁浫爰春细瘛?，具體如圖3 所示。

圖3 傻瓜式組卷

（2）一鍵式自檢。在市縣局上報環節，擴展了自檢的廣度和深度，自檢規則由原有80 條擴展到200 余條，審查要點由原來的7 個擴展到34 個，實現了批次報件除執法局影像核查外全部審查事項的系統自檢。系統自檢模塊主要包括基礎數據檢查、空間數據分析、OCR 文字識別比對、多系統數據驗證四類檢查。

①基礎數據檢查。對報件材料的完整性、表單數據的邏輯性、勘測數據的準確性等內容進行檢查，確保報件基礎數據準確，如圖4 所示。

圖4 基礎數據檢查

②空間數據分析。對土地規劃、土地地類、土地權屬、耕地占補平衡、三條控制線等審查事項制定了詳細檢查規則和算法，使用了23 類57 個圖層數據，設計了62 個計算模型。與自然資源部信息中心充分對接，確保數據算法與部系統保持一致，對部里沒有算法的，研究出河南省獨有算法，如新增耕地質量等別計算、多年度土地地類對比計算等，如圖5 所示。

③OCR 文字識別。在全國自然資源系統率先運用OCR 文字識別技術，對市縣人民政府文件、一書二方案、符合國民經濟發展和規劃文件、林地審核同意書、占補平衡掛鉤單、社保票據、新增費票據、違法用地處置情況報告等附件材料，進行全文比對或關鍵內容提取比對，保證材料的真實性，如圖6 所示。

圖6 OCR文字識別

④多系統數據驗證。通過與成片開發系統、計劃指標系統、永久基本農田系統、穩定耕地平臺等業務系統的互聯互通，實現了同一數據的多系統驗證和關聯，保證了報件數據的一致性、準確性，如圖7 所示。

圖7 多系統數據驗證

（3）自動化審查。在省廳審查環節，批次報件除執法局影像核查事項外全部實現了自動化審查。通過自檢上報省廳的報件，系統自動出具受理通知書，根據報件信息自動匹配規劃局、耕保處、調查處、確權登記局審查環節辦理人和審查意見，并自動運轉。在管制處節點，系統自動配置新增計劃指標、出具省廳審查意見、起草省政府批復代擬稿，如圖8 所示。

圖8 自動化審查

7 結論

河南省建設用地智能化審批系統的實施，從業務上將行政權力運行過程公開、透明、規范，減少了審批過程中的自由裁量權和人為因素，做到了“把業務固化為規則，把權力鎖進系統”，提高了審批質量和效率，同時從源頭、機制、系統保障方面遏制違規違紀、懶政怠政問題發生；從技術上實現了跨部門信息交換和資源共享，各會審處室可在網上協同辦公，同步審查，縮短審批時間，讓審批流程更加清晰，責權更加明確；從管理上建立了自然資源部門省級以下垂直管理模式下的建設用地批、征、供、用、查與備案管理的科學機制，系統功能設計、圖形輔助審查設計、決策分析設計等方案符合當前國土資源管理對系統建設的需求，并在應用中取得良好效果，滿足新形勢下國家對建設用地管理工作規范、高效、廉潔、科學的要求。