新發展階段我國煤炭資源型城市轉型的挑戰、難點及建議

何大梽　安淑新

煤炭資源型城市的轉型意義重大，關系到我國經濟高質量發展的推進、全面建設現代化的實現。煤炭資源型城市轉型提出了很多年，有些城市轉型已取得了一定的效果，但大部分城市轉型陷入困境。進入新發展階段，煤炭資源型城市轉型又面臨碳達峰碳中和目標約束、煤炭市場周期波動、碳壁壘等新的挑戰，同時也存在著觀念轉變不夠、規劃導向較弱和技術制約等難點。建議進一步轉變發展觀念，聚力破解產業體系的結構性問題，發揮規劃在轉型中的導向作用，同時加大政策力度，推動煤炭高效清潔利用進程。

一、煤炭資源型城市轉型的挑戰

（一）碳達峰碳中和目標約束要求煤炭資源型城市加快轉型

碳達峰碳中和目標是煤炭資源型城市轉型新約束，留給煤炭資源型城市轉型的窗口期很短。一是煤炭資源型城市產業結構單一。主要表現為高度依賴煤電，有的城市煤電產值占到工業總產值的90%以上。二是非煤產業的培育緩慢，缺乏大的龍頭企業帶動。以工業發展為例，2022年山西省規模以上非煤工業產值增幅較2021年下降了40%。三是產業鏈供應鏈附加值低、鏈條短、聯系弱。大部分產品都是基于原材料粗加工，向下游延伸力度不強。四是民營經濟發展不充分，市場活力不足。2021年，在新疆、貴州、陜西、山西、內蒙古五大煤炭資源型省（自治區）中民營經濟增加值占GDP比重的平均水平為46.8%，遠低于66.1%的全國水平。五是營商環境仍然不優。職能分散在各個部門，難以形成合力，市場化法治化國際化營商環境的提升空間很大。煤炭資源型城市需要加快轉型，改變傳統粗放型“以煤謀發展”的單一產業結構模式，探索出一條能夠兼顧經濟社會發展和生態環境保護的轉型之路。

（二）煤炭市場的周期性波動使得轉型可利用的紅利窗口期很短

煤炭作為全球重要基礎能源，其價格易受到外部沖擊的影響，具有明顯的周期性特征。過去二十年已經經歷了兩輪大周期。當前由于受到國際國內局勢的影響，煤炭價格處于高位震蕩周期，煤炭產業處于波峰。從國際局勢看，烏克蘭危機的加劇導致歐洲能源危機，使歐洲國家提高了對煤炭等化石能源的依賴性，不得不重啟停運的煤電廠，造成煤炭價格持續走高。從國內發展看，“富煤、貧油、少氣”的稟賦基礎使得煤炭依然是保障我國能源供應安全的主體能源。盡管在能源消費結構的調整下煤電的占比逐步下降，但總量卻不斷提升，根據《中國礦產資源報告（2022）》的數據顯示，2021年煤電消費占比同比下降14.2%，但產量卻上升了5.7%。這表明煤炭的需求持續走強且短期內無法替代。然而，隨著煤價逐步回落、進口替代增多、非化石能源的發展，本輪周期下行的可能性在增加，煤炭紅利不會持續很長時間，煤炭資源型城市需要抓住紅利窗口期加快轉型。

（三）碳壁壘將成為國際貿易中新的非關稅壁壘

綠色低碳是體現產業鏈供應鏈現代化水平和國際競爭力的重要標志，實現“碳”的動態清零是適應未來國際貿易規制的方向和目標，我國目前在此方面還面臨著嚴峻的挑戰。2022年，歐盟推出碳邊界調節機制（CBAM，又稱碳關稅），該機制將于2023年10月試行，2026年全面實施。美國也基于《清潔競爭法案》提出了擬征收碳關稅的機制。歐美此舉意在加強對國外進口商超過碳排放標準的企業征收關稅，國際碳貿易壁壘正在加速形成。我國在現有產業結構基礎上實現碳中和目標大概要滯后歐美10年，這意味著未來歐美發達國家很可能將以碳為核心指標的綠色壁壘打造成針對我國國際貿易中新的非關稅壁壘。由于我國碳排放量主要來自煤電，這就要求煤炭資源型城市要加快走高端化、綠色化、多元化發展的道路，避免碳排放成為歐美打壓我國的新手段。

二、煤炭資源型城市轉型的難點

（一）轉型迫切性認識不夠深入

煤炭資源型城市轉型過程受到“過多依賴煤炭產業、過多倚重煤炭價格”的傳統模式制約，迫切性認識不夠，進展緩慢。一方面，煤炭資源型城市已經形成了煤炭勘探、開采、發電等傳統發展模式，路徑依賴性強，盈利模式簡單高效。另一方面，轉型是一個周期長、前期投入大且充滿諸多不確定性的過程，無法滿足城市發展傾向于短期套利的投機性心理。在經濟目標考核等硬性約束下，兩方面因素疊加影響導致傳統的、單一的煤炭買賣發展模式反而更容易受到青睞。尤其是在煤價上漲的時候，原料煤的供應量也會提高，從而進一步刺激和加強對粗放型發展路徑的依賴。

（二）轉型規劃導向不強

盡管大部分煤炭資源型城市都編制了相應的轉型發展規劃，但在實踐中未能充分體現其導向作用，相關城市的產業布局和功能定位缺乏內在的互補性和統一性。一是在稟賦特征相似的地區之間，產業同質化競爭嚴重、重復建設現象突出。二是在稟賦特征相異的地區之間，未能基于不同比較優勢構建具有較強互補性的產業體系。三是地區之間功能定位不明確，產業分工缺乏方向性指引，一體化發展程度較低。

（三）煤炭清潔高效利用技術有待新突破

煤炭的清潔高效利用存在技術上的瓶頸制約，這種制約性在碳達峰碳中和目標下產生了倍化效果。以新型煤化工為例，其作為煤炭資源型城市轉型的一個重要方向，是未來推動煤炭資源高端化、多元化、低碳化利用的重要抓手。在現有技術水平下，相關業態的碳排放問題依然嚴峻，如在煤制烯烴的生產過程中形成的高濃度二氧化碳占比達到50%以上。此外，新型煤化工還存在高耗能、高耗水的特性，對相關地區完成能耗雙控任務和水資源的節約利用形成較大壓力。

三、促進煤炭資源型城市轉型的相關建議

（一）轉變發展觀念

轉變發展思維方式是促使煤炭資源型城市成功轉型的關鍵，要在整個過程中樹立支撐相關地區長遠發展的利益觀，打破現有體制機制形成的轉型藩籬。一是辯證地看待煤炭資源在相關城市轉型過程中的作用，破除“煤炭=環境污染”的偏見。著力解決煤炭在高端化、多元化、低碳化利用過程中存在的問題，夯實新時代煤基產業發展與碳達峰碳中和目標兼容并蓄的新理念。二是在轉型過程中淡化“官本位”思維和破除“任期制”局限 ，避免轉型成為“短視化”“功利化”的個人政績工程。將地方領導干部考核機制與新發展理念有機結合，客觀系統地看待轉型“進展的階段性”“方向的接續性”和“趨勢的長期性”特征，兼顧領導干部考核的“過程導向”和“結果導向”。三是拓寬煤炭利用思路。跳出傳統以發電、供暖為主要用途的固有思維，做好煤炭企業的戰略性重組，樹立“一煤多用”“清潔利用”的新思維。

（二）破解產業體系的結構性問題

一是優化產業結構，打造非煤主導產業集群。一方面，做好發達地區產業轉移的承接工作；另一方面，挖掘其它比較優勢，培育新的主導產業，大力推進能源綠色轉型和可再生能源發展。二是做強做大做優產業鏈供應鏈規模，提高延鏈、補鏈、強鏈力度。依托“鏈長制”責任體系打造多個帶動性強、互補性高的龍頭鏈主企業，提高產品的附加值和市場競爭力。三是積極培育和引進市場主體。千方百計提升主體能力、做大主體規模、做寬主體類別，不斷深化國有企業改革，大力吸引國內民營企業入駐。同時，放寬市場準入門檻，完善負面清單和“準入前國民待遇”制度，適當提高外資的引進規模。四是彌補職能主體的缺失，提高各類資源利用效率。針對各類資源的統籌利用設立相應的職能主體或法人單位，提高資源的利用效率和集約化發展水平。

（三）建立健全“規劃導向”的體制機制

加強各類規劃對全域轉型發展的引領性作用，合理利用各類要素，科學謀劃產業空間布局，打造集群化、鏈群化高質量產業體系。一是要著力打造和完善以發展規劃為導向、空間規劃為基礎、專項規劃和區域規劃為支撐的多元規劃體系。明確“三區三線”劃定范圍，統籌城鎮集約化、糧食安全化、生態可持續化發展，為各類要素的空間流動和項目的高效布局提供科學指引。二是要全面推進和落實重點規劃的立法進程。以法制化、專業化、科學化的態度落實“一張藍圖繪到底”的決心，為煤炭資源型城市的轉型注入“久久為功”的信念。三是明確城市內部各地區功能定位和主導產業分工體系。強化區內和區外的相互聯系，以局部一體化促全域一體化，構建優勢互補的空間發展格局。

（四）加大促進煤炭高效清潔利用的政策支持力度

一是提高相關技術的攻關能力。核心技術是買不來的，不能“等、靠、要”。目前，煤炭的高效清潔利用技術在全球范圍內都還存在較大的提升空間，對于率先突破相關環節的主體而言，其勢必掌握新階段發展的主導權。在此過程中，構建涵蓋“研發—成果轉化”的全周期攻關體系，形成“科學研究”與“企業家精神”互促共利的良性循環，規范專利技術、成果轉化、市場推廣等相關環節間的股權激勵和利益分配機制。二是構建支持煤炭高效清潔利用的政策環境。在相關項目審批上要結合發展的需要和實際情況釋放出一定的彈性空間。相關部門盡快推出一套適應當前發展形勢和要求、針對性強、操作可行性高的方案。一方面，在相關項目審批方面關于碳排放的約束適宜采取“總量控制、區域傾斜、循序遞減”的彈性。碳達峰碳中和目標的實現是大前提，但不能因減排采取“一刀切”的方式而延誤發展時機。在排放規模保持總體可控的基礎上，提高對相關城市在煤炭高效清潔利用嘗試上的支持力度和試錯空間。另一方面，設立事后監督機制。針對已經運行的相關項目建立關于碳排放的動態監督機制，密切監督其在生產過程中碳排放強度和濃度的變化，對于超標的企業予以相應的警告和懲戒直至關停。

（作者單位：國家發展改革委經濟所）