中國共產黨軍事法規百年規范演進

肖金明 方 琨

(山東大學 法學院(威海),山東威海 264209)

引言

黨的軍事法規,即軍隊黨內法規,是規范軍隊黨的領導和黨的建設活動所依據的規章制度,是實現中國共產黨對軍隊絕對領導的重要制度形式和規范形態。中國共產黨成立一百年來,適應不同歷史時期形勢變化對軍隊黨的建設和黨的領導的需要,適應不同歷史時期黨、軍隊和國家的使命任務、工作重心的需要,黨的軍事法規建設經過百年探索和發展,不斷取得重大進展和歷史成就,在建黨百年之際已經形成了以黨章為根本依循,由適用于軍隊黨的領導和黨的建設的準則、條例、規定、辦法、規則、細則等構成的比較完善的黨的軍事法規體系。回顧百年來黨的軍事法規歷史發展,總結新民主主義革命時期的初創奠基、社會主義革命和建設時期的探索再創、改革開放和社會主義現代化建設時期的規范化建設、中國特色社會義新時代的體系化建構等歷史階段上軍事法規建設的成就和經驗,對于在形成比較完善的黨的軍事法規體系基礎上,進一步深化新時代依法治軍實踐,推進黨的軍事法規制度高水平建設和高質量發展,形成更加完善的黨的軍事法規和法治體系,具有重要意義。

一、新民主主義革命時期黨的軍事法規初創奠基

自鴉片戰爭以來,中國逐步淪為半殖民地半封建社會,面臨著西方列強的壓迫和舊政權的腐敗無能,為實現民族獨立、人民解放,中國共產黨應運而生,承擔起救亡圖存的歷史使命,團結帶領中國人民進行了艱苦卓絕的斗爭,取得了新民主主義革命的偉大勝利。1939年10月,毛澤東同志在《〈共產黨人〉發刊詞》中總結中國革命斗爭的歷史經驗時指出:“統一戰線、武裝斗爭、黨的建設,是中國共產黨在中國革命中戰勝敵人的三個法寶。”(1)《毛澤東選集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第606頁。這表明了在革命戰爭和軍隊建設中堅持黨的領導對人民戰爭和中國革命勝利的重大意義。通過黨的軍事法規加強和規范軍隊黨的建設,實現和保障黨對軍隊的絕對領導,是中國共產黨團結帶領人民取得新民主主義革命勝利的重要經驗之一。中國共產黨軍事法規旨在規范軍隊黨的建設,為堅持黨對軍隊的絕對領導實現規范建構,其肇始于南昌起義,發展于三灣改編、古田會議等黨和軍隊重大建設進程中,豐富于新民主主義革命偉大實踐中。新民主主義革命時期黨的軍事法規初創成效,形成了“黨指揮槍”的思想原則、“政治建軍”的歷史傳統,以及“加強紀律性”的獨特優勢,為軍隊黨的建設和黨的領導制度化、規范化、科學化奠定了堅實的基礎。

(一)黨的軍事法規的初創過程

1921年7月,中國共產黨第一次代表大會通過了黨的第一個黨綱,黨的綱領第一項規定“以無產階級革命軍隊推翻資產階級,由勞動階級重建國家,直至消滅階級差別”。在經歷了大革命失敗后,中國共產黨進一步認識到加強人民軍隊建設的重要性和緊迫性。南昌起義是黨獨立領導革命戰爭和創建人民軍隊的基本標志。在黨和革命事業遭遇嚴重危機的時刻,1927年8月,中共中央召開了關系黨和革命前途與命運的“八七會議”,確定了土地革命和武裝斗爭的總方針。毛澤東同志在“八七會議”上提出“須知政權是由槍桿子里取得的”(2)參見《中國共產黨歷史(1921-1949)》(第1卷下冊),中共黨史出版社2011年版,第508頁。的重要論斷,這是堅持黨對軍隊絕對領導根本原則的思想根源。

1927年9月,秋收起義后毛澤東同志主持對軍隊進行整編,領導了探索建設新型人民軍隊的“三灣改編”,進一步確立了“黨指揮槍”的原則,明確了黨對軍隊的領導權和指揮權。1929年12月,紅軍第四軍召開黨的第九次代表大會,通過《中國共產黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》,即《古田會議決議》,明確黨是軍隊的“領導的中樞”,解決了中國共產黨從思想上、政治上和組織上全面掌握軍隊的根本問題,確立了黨對軍隊絕對領導的根本原則和基本制度。1938年11月,毛澤東同志在六屆六中全會的報告中明確提出黨指揮槍的原則。毛澤東在《戰爭和戰略問題》中指出:“在中國,主要的斗爭形式是戰爭,而主要的組織形式是軍隊。”同時,針對張國燾同黨爭兵權的歷史教訓,毛澤東指出:“共產黨員不爭個人兵權(決不能爭,再也不要學張國燾),但要爭黨的兵權,要爭人民的兵權”以及“我們的原則是黨指揮槍,而決不容許槍指揮黨。”(3)《毛澤東選集(第二卷)》,人民出版社1991年版,第543頁,第546-547頁。解放戰爭時期,毛澤東再次強調:“我全軍將士必須時刻牢記,我們是偉大的人民解放軍,是偉大的中國共產黨領導的隊伍。只要我們時刻遵守黨的指示,我們就一定勝利。”(4)《毛澤東選集(第四卷)》,人民出版社1991年版,第1239頁。

與“黨指揮槍”思想原則相適應,中國共產黨始終高度重視黨與軍隊的關系,為保證黨對人民軍隊的領導創造性地形成了“政治建軍”的有效形式。早在南昌起義時,中國共產黨就注重軍隊組織建設,將黨的組織(支部)建立在團一級。這是“政治建軍”歷史傳統的起源。但由于當時連一級沒有黨的組織,連隊政治指導員只做宣傳教育工作,并無實際的官兵基礎,這就難以實現黨對軍隊的全面有效掌握。秋收起義后的“三灣改編”通過在軍隊中建立黨組織,即在班排建立黨小組、在連隊建立黨支部以及營團建立黨的委員會,落實軍隊黨組織建設的規范要求,并在古田會議確立了思想建黨、政治建軍原則。1944年4月,毛澤東同志在修改中共中央西北局召開高級領導干部會議的《關于軍隊政治工作問題的報告》時,強調“中國共產黨從它參加與領導中國民族民主革命以來,從它參加與領導為這個民族民主革命而戰的革命軍隊以來,就創設了并發展了軍隊中的革命的政治工作”,以及“共產黨領導的革命的政治工作是革命軍隊的生命線”。(5)中央檔案館:《中共中央文件選集(第十四冊)》,中共中央黨校出版社1991年版,第206-207頁。另外,中國共產黨為應對革命戰爭對軍隊建設的嚴峻挑戰和考驗,強調軍隊思想宣傳教育工作,并且特別重視軍隊紀律和作風建設,以軍紀保證官兵行為規范,以建立良好軍地、軍民關系,確保人民軍隊的性質,維護和鞏固黨對軍隊的領導。

(二)黨的軍事法規的奠基之作

堅持黨對軍隊的絕對領導,是新民主主義革命時期逐步明確的人民軍隊建設的根本原則,是黨的軍事制度、法規建設的主導思想。在“八七會議”“三灣改編”“古田會議”等重大歷史抉擇的基礎上,1933年2月,中國革命軍事委員會通過的《中華蘇維埃共和國工農紅軍暫行法規》明確規定:“紅軍是中國共產黨歷史上有所覺悟的革命戰士所組成的武裝集團”,要求軍隊在黨的領導下嚴密組織和科學分工,使得“各級指揮員、工作人員、戰斗員的職責、工作范圍,必須在法規上有明確規定,使紅軍全部生活集體化、紀律化、科學化”。(6)《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第305頁。1947年7月《中國人民解放軍黨委會條例草案(初稿)》進一步明確“中國共產黨對人民軍隊實行絕對領導”,并規定“在軍隊中設置各級黨委員會,而以黨委員會作為對軍隊之一切領導與團結的核心”。

遵循“黨指揮槍”思想原則指引,通過一系列制度建設,包括黨的軍事法規建設,創造性地推進軍隊黨的建設和政治建軍,以“支部建在連上”的組織措施、黨委制和報告制度等重要制度確保黨對人民軍隊絕對領導。在軍隊黨的組織建設上,“三灣改編”通過在軍隊中建立黨組織,即在班排建立黨小組、在連隊建立黨支部以及營團建立黨的委員會,落實軍隊黨組織建設的規范要求。在此基礎上,為在軍隊建設政治組織與政治機構,頒布了《中國工農紅軍政治工作暫行條例(草案)》《中國工農紅軍中黨的連支部及團委工作暫行組織條例(草案)》等黨內法規,明確軍隊的政治工作根本任務就是要鞏固中國共產黨對紅軍的領導,明確黨是“紅軍中的政治指導員”與“紅軍政治路線及紀律的執行者”,(7)姜思毅:《中國人民解放軍政治工作史(講義)》,中國人民解放軍政治學院出版社1984年版,第95-99頁。并設立政治委員、指導員、軍委委員會以及軍隊各級黨組織的制度。在軍隊黨的領導制度方面,在軍隊建立健全黨委制和報告制度,如1948年9月中共中央《關于健全黨委制的決定》規定:“黨委制是保證集體領導”“一切重要問題均須交由委員會討論,由到會人員充分發表意見,做出明確決定,然后分別執行”。同年頒布《關于建立報告制度》《關于建立報告制度的補充指示》《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》《中共中央、軍委關于嚴格執行請示報告制度的指示》《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等,進一步保證了黨對軍隊的絕對領導。在軍隊黨的思想建設上,《古田會議決議》除明確黨是軍隊的“領導的中樞”,要求“黨對于軍事工作要有積極的注意和討論”以外,還通過規范加強軍隊的黨員思想教育建設,“使黨員的思想和黨內的生活都政治化、科學化”,從規范上肅清過去不良風氣、完成黨領導軍隊、加強軍隊黨的建設的制度建構。此外,還通過《中央軍委、軍委總政關于軍隊干部教育的指示》(第一號至第五號)等(8)參見中央檔案館:《中共中央文件選集(第十三冊)》,中共中央黨校出版社1991年版,第317-346頁。系列黨的軍事法規實現規范建構,加強軍隊黨員領導干部的教育培訓與相關的政治工作,完善軍隊黨的建設制度體系。

在革命初期與軍隊建立之初,中國共產黨就極為重視軍隊紀律建設與作風建設。早在1929年6月,毛澤東就提出,“軍紀問題是紅軍一個很大的政治問題”,且“稍微進步一點的軍隊,就需要規律化”。(9)中共中央文獻研究室:《毛澤東文集(第一卷)》,人民出版社1993年版,第69-70頁。為此,毛澤東等黨和軍隊領導人在土地革命戰爭時期為軍隊制定紀律條例,不僅在《古田會議決議》中確立軍隊的紀律制度,而且將“紅軍紀律”延伸至“紅軍法規”,并于1933年8月由中革軍委頒布《工農紅軍紀律暫行條令》,強調“紅軍紀律”是紅軍的命脈,全體紅軍要遵守紀律。隨后,毛澤東更在解放戰爭中指出,“我黨我軍仍須穩步前進,不驕不躁,以求全勝”以及“加強紀律性,革命無不勝。”(10)中共中央文獻研究室:《毛澤東文集(第五卷)》,人民出版社1996年版,第193-194頁。為此,在這一時期黨相繼頒布了一系列訓令、決定和指示等,如《關于重行頒布三大紀律八項注意的訓令》《關于城市駐軍紀律問題的決定》《關于入城部隊遵守城市紀律的指示》等。毫無疑問,加強軍隊紀律建設,既是保持軍隊優良作風和戰斗力的保證,也是實現黨對軍隊絕對領導的根本制度保障。

二、社會主義革命和建設時期黨的軍事法規探索發展

與時俱進,適勢而變。中國共產黨團結帶領中國人民,浴血奮戰、百折不撓,創造了新民主主義革命的偉大成就,建立了人民當家作主的中華人民共和國,中國共產黨成為領導全國政權的執政黨。在全國執政條件下,在社會主義革命和建設形勢變化中,如何加強黨的建設和黨的領導,實現從革命黨到執政黨的轉變;如何加強對人民政權和人民軍隊的領導、加強軍隊黨的建設和黨的領導,實現適應革命戰爭需要的軍隊向適應和平建設需要的軍隊轉變,如何在完成社會主義革命、確立社會主義制度、推進社會主義建設的歷史進程中,構建黨和國家的軍事制度,尤其是軍事領導和指揮體制,實現黨與國家和軍隊關系的制度化、規范化,等等,都需要重視黨內法規在制度和體制構建中的基礎作用,在黨的軍事法規建設上作出新的探索,實現黨的軍事理論、軍事制度和軍事實踐的再探索。

(一)新形勢下黨的軍事法規建設新的探索

新中國成立后,黨和軍隊的使命任務、工作重心發生重大變化,軍隊發生重大歷史整合,從野戰軍、游擊隊整合為正規軍,從武器相對簡單落后的單一兵種整合為具有現代化武裝的諸兵種合成軍隊,(11)參見張建田:《中國軍事法學研究的回顧與思考》,法律出版社2003年版,第236頁。成為國家重要主體部分,在社會主義革命和社會主義建設中發揮著不可替代的作用。構建以黨與國家和軍隊關系為基礎的黨和國家軍事領導和指揮體制,成為社會主義革命和建設時期的重大政治命題。堅持黨對軍隊的絕對領導是新形勢下黨的軍事法規的根本原則,以此為基礎規范展開黨的軍事法規建設,為軍隊黨的建設,黨和國家軍事體制建設等提供了規范依據,為實現黨對軍隊的絕對領導提供了制度保障。新形勢下黨的軍事法規建設的探索過程,也是黨和國家軍事領導體制的確立過程。

新中國成立之時,軍事體制作為新政權的組成部分,由《中國人民政治協商會議共同綱領》《中央人民政府組織法》確立。《共同綱領》專章規定“軍事制度”,其中第二十條規定:“中華人民共和國建立統一的軍隊,即人民解放軍和人民公安部隊受中央人民政府人民革命軍事委員會統率,實行統一的指揮,統一的制度,統一的編制,統一的紀律。”《政府組織法》第五條規定“組織人民革命軍事委員會,以為國家軍事的最高統轄機關”,并專章規定人民革命軍事委員會,其中第二十三條規定:“人民革命軍事委員會統一管轄并指揮全國人民解放軍和其他人民武裝力量。”中央人民政府設立了人民革命軍事委員會領導人民武裝力量的軍事指揮體制一直延續至1954年。1954年9月,中共中央頒布《關于成立黨的軍事委員會的決議》,設立黨統一領導軍隊的中央軍事委員會,并規定中央軍委主席是全軍統帥,由此形成了黨政軍一體的軍事體制。黨的八大黨章明確規定:“中國人民解放軍總政治部在中央委員會的領導下,管理軍隊中的黨的思想工作和組織工作”。即使軍隊受到“文化大革命”沖擊,黨對軍隊的絕對領導也沒有動搖,黨的九大與十大的黨章就分別規定軍隊“必須接受黨的領導”和強調“黨的一元化領導”。這一時期軍隊建設和軍事工作主要以“以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發布的各種綱領、法律、命令、條例、決定作依據”,(12)中央檔案館:《中共中央文件選集(第十八冊)》,中共中央黨校出版社1992年版,第152頁。這是黨政軍一體模式的必然要求和結果。黨領導軍隊的正規化建設,就是要求“統一指揮、統一制度、統一訓練和統一紀律,具有相應的條令、條例和規定。”(13)參見彭德懷:《為中國人民解放軍的現代化而斗爭》,載《彭德懷著作匯編(下冊)》,學苑音像出版社2004年版,第98頁。黨和政府共同制定頒布《關于處理軍隊干部轉業建設的聯合指示》等關于軍隊士兵積極參加生產建設、退伍復員復工、教育安置以及撫恤等規范性文件。1958年4月,《關于加強地方黨委對軍隊的領導和密切地方黨委同軍隊關系的指示》提出,軍隊繼續實行黨領導下軍事系統與地方黨委的雙重領導機制,從而促進國家國防經濟建設。

(二)新形勢下黨的軍事法規建設守正創新

新形勢下黨的軍事法規建設堅持“黨指揮槍”的根本原則,堅持政治建軍的根本方針,保證軍隊建設的正確政治方向,確保黨對軍隊的絕對領導,這是新民主主義革命時期黨的軍事法規建設基本經驗。1952年12月中國共產黨發出《關于建立各級人民武裝委員會的決定》,1954年4月頒布《中國共產黨軍隊委員會條例》,1961年11月頒布《連隊黨支部工作條例》并轉發《中共中央組織部關于加強對黨員的教育管理工作的報告》,強調軍隊要“針對每一個基層組織的具體情況,分別確定工作的重點和步驟”,通過加強軍隊黨支部書記的培訓教育工作,實現軍隊“緊緊地依靠黨的基層組織”。(14)參見中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編(第13冊)》,中央文獻出版社1996年版,第763頁;《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第1857-1858頁。在黨的軍事法規建設中,始終將軍隊思想政治工作制度化、規范化擺在首位。毛澤東同志指出,“中國共產黨在中國人民解放軍中的政治工作,是我軍的生命線”,是“現代化正規化建設中政治工作的具體指針”。(15)軍事科學院軍事歷史研究部:《中國人民解放軍六十年大事記(1927-1987)》,軍事科學出版社1988年版,第523-524頁,第536頁。1954年4月制定頒布《中國人民解放軍政治工作條例(草案)》《中國人民解放軍政治委員工作條例》《中國人民解放軍連隊政治指導員工作條例》。中央軍委在1960年10月頒布《關于加強軍隊政治思想工作的決議》,明確要求“把黨支部建設成為堅強的戰斗堡壘”,在軍隊積極加強黨組織建設、發展黨員、健全黨的生活、堅持黨課制度等,并在1963年發布首個《中國人民解放軍政治工作條例》。

1954年4月制定頒布《中國人民解放軍政治工作條例(草案)》規定:“中國人民解放軍是中華人民共和國的武裝力量,是中國共產黨領導的、保衛祖國、服務于人民革命斗爭和國家建設需要的人民軍隊”“確定黨委統一的具體的領導下的首長負責制,為黨對軍隊的領導制度”。為維護黨對軍隊的絕對領導地位,1950年5月,針對黨和軍隊存在的問題,中國共產黨發出《關于在全黨全軍開展整風運動的指示》,要求在黨中央的領導下全黨全軍進行整黨整風運動,加強黨的自身建設、鞏固執政基礎,在軍隊“建立健全各級黨委管理黨員和支部的機構”,加強“經常的思想政治教育”。(16)參見中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編(第5冊)》,中央文獻出版社1992版,第209-210頁。由此,黨開展的整黨整風運動,逐步成為一種穩定持續的制度方式,使得黨在較短時間內有效地完成對新中國進行整合以及實現黨的目標,為軍隊黨的領導和黨的建設提供規范依據和制度實踐。另外,為加強軍隊紀律建設,黨還在1949年11月發布《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,在軍隊團級以上設置黨的紀律檢查委員會,開展紀律建設與作風建設,并在1952年4月由中央軍委總政治部配套頒布《關于軍隊黨內處分的暫行辦法》,明確軍隊內的黨員、黨組織紀律處分的種類與權限等問題。

三、改革開放和社會主義現代化建設時期黨的軍事法規規范化建設

中共十一屆三中全會以來,隨著改革開放和社會主義現代化建設不斷推進,黨和國家制度改革提上議事日程,中共十一屆三中全會作出恢復和加強社會主義民主法制建設的重大決策部署,在黨和國家制度建設上,除加強國家立法外,特別強調“國要有國法,黨要有黨規黨法”“沒有黨規黨法,國法就很難保障”(17)參見《鄧小平文選(第二卷)》,人民出版社1993年版,第146-147頁,第321頁。。中共第十二次全國代表大會修改黨章,中央制定《關于黨內政治生活的若干準則》,構成新的歷史時期黨內法規規范化建設的良好開端。尤其是1990年7月出臺的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》為黨內法規規范化建設提供了制度保障。隨著黨和國家制度改革不斷深入,黨內法規規范化建設不斷推進,黨的軍事法規建設也進入規范化狀態。1988年12月,中央軍委《關于1989年全軍工作指示》提出黨領導軍隊進行現代化正規化建設,堅持依法治軍、從嚴治軍,對黨的軍事法規建設提出了新要求。根據1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》規定,中央軍委及其總政治部依照該條例開展制定軍隊黨內法規的活動,為加快推進黨的軍事法規規范化建設提供了制度保障。

(一)推進新時期黨的軍事法規規范建設

黨的軍事法規規范化建設首先表現在黨的軍事法規與國家軍事法律的關系上。黨的軍事法規是以黨章為根本的規范軍隊黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度,而國家軍事法律是指以憲法為根本的由國家制定或認可并由國家強制力保證實施,對軍事權加以規范的法律規范。黨的軍事法規與國家軍事法律在規范概念、制定主體、規范淵源、規范性質、規范內容等方面存在差別,國防和軍隊建設領域的黨規國法兩者不能相互替代,它們分工負責協同,需要相互銜接協調。

兩者的差別首先體現在制定主體維度上。中共十二大修改后的黨章明確規定“中國人民解放軍總政治部是中央軍事委員會的政治工作機關,負責管理軍隊中黨的工作和政治工作。軍隊中黨的組織體制和機構,由中央軍事委員會作出規定”,1990年7月頒布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》則規定了中央軍委及其總政治部的軍隊黨內法規制定權,中央軍委及其總政治部是黨的軍事法規的制定主體。國家軍事法律制定主體則是中華人民共和國中央軍事委員會、全國人大及其常委會、國務院等;其次,體現在規范性質維度上。黨的軍事法規屬于黨內法規范疇,是國防和軍隊建設領域的黨內法規。而國家軍事法律屬于國家法律的范疇,是國家軍事立法的產物。依據《中華人民共和國立法法》規定,廣義的國家軍事法律還包括軍事法規、軍事規章、軍事條例、軍事規范性文件等;再次,體現在規范內容維度上。黨的軍事法規旨在規范軍隊黨的領導和黨的建設活動,如軍隊黨的思想建設、政治建設、組織建設、制度建設、紀律建設與作風建設等,從而實現黨對軍隊的領導規范化和法規化,不斷夯實黨對軍隊絕對領導的制度規范基礎。而國家軍事法律就更側重對國防軍事建設、武裝力量建設領域、國防科技建設、國防生產和教育等方面進行規范,涵蓋軍隊編制體制、組織指揮、作戰訓練、執行勤務、后勤保障、軍事科研等多個方面內容。(18)參見薛剛凌、肖鳳城主編:《軍事法學(第二版)》,法律出版社2016年版,第25-26頁;王永振、周健主編:《軍事法學》,法律出版社2014年版,第21-23頁。整體而言,黨的軍事法規和國家軍事法律都是我國軍事領域的基本規范,共同保障黨對軍隊的領導權和指揮權,確保黨對軍隊的絕對領導,同屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,兩者構成特殊領域的黨規和國法體系,一體同構中國特色軍事法制度體系和軍事法治體系。

根據新的歷史時期依法治軍、從嚴治軍的要求,1990年4月,中央軍委發布《中國人民解放軍軍事立法程序暫行條例》,目的是推進軍隊立法程序科學化、制度化、規范化。2002年4月出臺的《軍事法規軍事規章制定條例》,目的更加明確,即為了規范軍事法規、軍事規章的制定、修改和廢止活動,保證軍事法規、軍事規章質量,推進依法治軍。為此,對包括權限、計劃、起草、審查、決定與發布、備案、修改與廢止、適用與解釋、體例規范等,作出了明確規定。這無疑屬于國家立法范疇和國家法律體系,但卻不僅對軍事法規軍事規章制定具有約束作用,對黨的軍事法規的制定也具有重要影響。《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》作為黨內“立法法”,為推進黨內法規制定程序科學化、規范化,第一次對黨內法規概念作出明確規定,黨內法規成為一個更具規范性、更加制度化的概念,(19)1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》相對清晰地界定了“黨內法規”的定義、內容、原則、制定主體、規范特征以及等級體系,“黨內法規”概念真正具有了制度意義和規范功能,成為識別既有黨內法規的工具,也是規范黨內法規制定的依據和基礎。自此,“黨內法規”概念在黨章和其他黨內法規中頻繁出現,在一定程度上標志著黨內法規建設的規范化、程序化。還規定了黨內法規的形式、規劃、起草、審定、發布以及權限等,有力推動著黨內法規建設走向制度化、規范化、程序化。中央軍委及其政治部參照該條例制定黨的軍事法規,實際上將黨的軍事法規規范化建設納入了整個黨內法規規范化建設進程。另外,根據該暫行條例,中共中央辦公廳發布《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》,啟動黨內法規備案工作,為黨內法規規范化建設確立了明確標準和約束機制,對黨的軍事法規規范化建設產生了積極影響。

(二)新時期黨的軍事法規規范化建設重大進展

改革開放以來,在社會主義現代化建設進程中,與國家和軍隊現代化建設相適應的黨的軍事法規規范化建設,充分反映了這一歷史時期軍隊黨的領導和黨的建設實踐經驗,充分體現了新時期從嚴治軍、依法治軍的基本規律,為妥善處理軍隊黨的領導和黨的建設過程中出現的新問題、新情況提供重要的規范指引,為黨領導軍隊提高靈活高效的統一性、快速靈活的機動性、嚴密準確的協同性,為實現國防和軍隊的正規化、現代化建設提供有力的制度保障。毫無疑問,新的歷史時期黨的軍事法規規范化建設及其取得的重大成就,為新時代黨的軍事法規體系化建設奠定了堅實的基礎。

堅持黨對軍隊的絕對領導是黨的軍事法規的根本原則,軍隊黨的領導規范體系建設緊緊圍繞黨對軍隊的領導權和指揮權展開,如黨領導軍隊訓練、民兵工作以及完善軍隊工作程序機制等內容。這些領域的規范建設不僅是軍隊工作的重要組成,而且體現黨對軍隊的直接領導,更是軍隊重要的政治工作。例如,1978年10月、1990年12月先后制定修改的《民兵工作條例》,規定軍隊與地方黨委的民兵工作任務、踐行黨的“兵民是勝利之本”思想路線;再如,1990年4月中央軍委頒發《中國人民解放軍軍事訓練條例》,明確黨“把軍事訓練擺在戰略地位”的主張,規定“軍事訓練必須堅持堅定正確的政治方向,堅持為軍隊建設服務,保持部隊的高度集中統一,保證黨對軍隊的絕對領導”,(20)參見年福純主編:《新形勢下軍隊思想政治建設的科學指南》,軍事科學出版社2010年版,第161-164頁;《中國人民解放軍通鑒》,甘肅人民出版社1997年版,第2569頁。以及加強黨領導下軍隊訓練的正規化和軍隊現代化建設。

同時,“軍隊黨的建設充分把握機遇”,“把黨的建設作為軍隊建設全局性任務”(21)參見國防大學黨史黨建政治工作教研室編:《新時期軍隊黨的建設研究》,國防大學出版社1997年版,第46-47頁。,黨的軍事法規規范化建設不斷取得新的進展,主要體現在如下幾個方面:一是關于軍隊黨的政治建設和思想建設的規范。為確保黨對軍隊的絕對領導以及貫徹落實黨的思想、方針、政策、路線,必須堅持軍隊黨的政治建設,1983年頒布試行新修改的《中國人民解放軍政治工作條例》,并先后在1990年、1995年、2003年對政工條例進行修改完善,2011年頒布《民兵政治工作規定》《中國人民解放軍預備役部隊政治工作規定》,為軍隊黨的思想政治建設提供規范依據。此外,1982年7月頒布《連隊管理教育工作若干規定》,1994年2月頒布《關于加強和改進基層思想政治教育的若干規定(試行)》,2004年頒布《關于加強軍隊高中級干部教育管理的若干規定》(22)參見王雙牛:《加強高中級干部管理的歷史脈絡》,載《解放軍報》2014年12月19日,第6版。等等,通過系列規范加強軍隊黨的思想教育,提高黨員領導干部的思想水平,切實加強和有效推進了軍隊的政治建設和思想建設。二是關于軍隊黨的組織建設與制度建設的規范。1986年1月中央軍委發布《關于團以下單位整黨工作部署和通知》,展開軍隊團以下的組織制度整理工作;1997年頒布《中國人民解放軍團級以上領導干部職務任免暫行條例》、2005年頒布《中國共產黨軍隊支部工作條例》、2008年頒布《中國人民解放軍軍人委員會工作條例》以及2011年頒布《中國共產黨軍隊委員會工作條例》,進一步加強了軍隊黨的組織建設制度化、法規化。三是關于軍隊黨的紀律建設與作風建設的規范。1978年9月頒布《關于團以上各級黨委成立紀律檢查委員會的通知》,1998年發布《關于軍隊武警隊伍政法機關不再從事經商活動的通知》,2010年頒布《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》,2011年相繼發布《軍隊黨組織實施黨內監督的規定(試行)》《軍隊黨員領導干部廉潔從政若干規定》等等,有力地推動了新時期軍隊紀律和作風建設。

四、中國特色社會主義新時代黨的軍事法規體系化建構

中共十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規體系建設,努力“補齊黨建方面的法規制度短板”,(23)《習近平就加強黨內法規制度建設作出重要指示強調 堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設》,載《理論導刊》2016年第12期。建設更加完善的黨內法規體系,其中包括不斷完善黨的軍事法規體系。尤其是適應國防和軍隊改革全面深化、依規依法治軍實踐全面深入的需要,黨的軍事政策制度體系不斷完善,黨的軍事法規體系化建設不斷加快,為形成更加完善的黨的軍事法規體系、建設新時代中國特色軍事法治奠定了堅實的基礎。

(一)推進新時代黨的軍事法規體系化建設

新時代黨的軍事法規體系化建設始終遵循習近平強軍思想,堅持以習近平總書記關于依法治軍的重要論述為指導。中共十八大以來,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平同志就依法治軍、加強黨的軍事法規建設作出了一系列重要論述,如“黨對人民軍隊的絕對領導是人民軍隊的建軍之本、強軍之魂”“健全人民軍隊黨的建設制度體系”“把黨對人民軍隊的絕對領導貫徹到軍隊建設各領域全過程”(24)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,載《人民日報》2019年11月6日,第01版。“要加大依法治軍工作力度,強化法治信仰和法治思維,加快構建中國特色軍事法治體系”(25)《十九大以來習近平關于強軍的重要論述》,載《網信軍民融合》2019年第8期。“全面加強軍事治理”“加強依法治軍機制建設和戰略規劃”(26)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》2022年10月26日,第01版。等。這些重要論述既是習近平強軍思想的重要組成部分,也是習近平法治思想的重要內容,全面和深刻回應了“強軍強什么、怎么樣強軍”的時代命題,明確了“建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊”的強軍目標,“推進政治建軍、改革強軍、科技強軍、人才強軍、依法治軍”的建軍強軍治軍路徑,(27)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》,載《人民日報》2021年11月17日,第01版。為新時代黨的軍事法規體系建設提供了根本思想依循。

新時代軍隊和國防改革尤其是軍隊體制改革,對黨的軍事法規制定工作特別是黨的軍事立規體系產生了重要影響,為黨的軍事法規體系化建設提供了體制和機制保障。在新時代國防和軍隊改革中,黨的軍事體制發生重大變化,在由總部制到多部門制的體制改革中,原中央軍委總政治部撤銷,關于軍隊黨的工作和政治工作職能變化為由中央軍委直接負責。(28)參見本書編寫組編著:《十九大黨章修正案學習問答》,黨建讀物出版社2017年版,第147-149頁。改革成果載入中共十九大、二十大黨章:“中央軍事委員會負責軍隊中黨的工作和政治工作,對軍隊中黨的組織體制和機構作出規定”,從而明確中央軍委建軍治軍的重要職能,原有中央軍委及其總政治部負責的軍隊黨內法規制定工作集中到中央軍委負責。2019年9月修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》規定:“軍隊黨內法規制定規定,由中央軍事委員會根據本條例制定。”黨的軍事立規體系化構建重在強化中央軍委的立規職能。與此同時,針對軍隊黨的領導和黨的建設活動的復雜性與專業性,中央軍委內設組織機構,包括中央軍委政治工作部、紀律檢查委員會、政法委員會等,這些政治機關是貫徹落實中央軍委制定的黨的軍事法規的重要主體,可以制定相應的黨的軍事規范性文件,并在黨的軍事法規進一步細化、解釋和執行中發揮作用。另外,在軍委管總、戰區主戰、軍種主建的新格局中,軍隊黨的戰區委員會、軍兵種委員會作為黨的派出機關,是堅持黨對軍隊絕對領導的重要組織機構,依據中央軍委制定的黨的軍事法規制定和完善相應配套的黨的軍事規范性文件,以及制定與國家軍事法律相配套的軍事規章和軍事規范性文件,保證黨的軍事法規和國家軍事法律的具體化、精細化、更加銜接和協調。毫無疑問,黨的軍事立規體系化安排有利于促進黨的軍事法規一體化建設,推進黨的軍事法規建設體系化和科學化,維護黨的軍事法規的統一性和權威性。

中共十八大以來,全面深化國防和軍隊改革不僅為黨的軍事法規體系化建設提供了體制和機制保障,也對軍事法規體系化提出了更高的要求。以習近平同志為核心的黨中央和中央軍委堅持頂層設計、科學規劃、系統推進,黨的軍事法規體系化建設步伐不斷加快。2016年,中央軍委先后印發《關于深化國防和軍隊改革期間加強軍事法規制度建設的意見》、軍隊貫徹《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》的實施辦法,完善軍事立法制度機制。2017年5月出臺的《軍事立法工作條例》,目的是為了規范國家軍事立法工作,保證軍事立法質量,完善軍事法律制度體系,該條例規定了立法權限、規劃與計劃、起草與呈報、審查、決定與發布、備案、修改與廢止、清理與匯編、適用與解釋、體例規范等,為國家軍事立法、軍事法律體系化確立了標準要求和制度依據。黨對軍隊的絕對領導以及軍事領導體制決定了黨的軍事立規與國家軍事立法高度關聯,這無疑有利于推進黨的軍事法規體系化構建,進而推進黨的軍事法規和國家軍事法律一體建設、銜接協調、相融共通,在深入推進依法治軍與依規治黨的格局中形成有機融合的共洽關系,為構建中國特色軍事法治體系奠定制度基礎。

中共十八大以來,黨的軍事法規清理與備案審查工作不斷加大力度,有力地推進了黨的軍事法規體系化建設。習近平總書記指出,“對現有法規制度,要進行全面清理”。(29)《〈習主席國防和軍隊建設重要論述讀本(二○一六年版)〉摘登(五)》,載《解放軍報》2016年5月27日,第4版。2012年首次展開對黨的軍事法規的清理工作,并從制度上建構黨的軍事法規清理機制,確保規范清理的經常化、制度化、規范化。2014年完成第一階段清理工作,361件黨的軍事法規,廢止55件、宣布失效34件、修改18件。(30)參見劉宇、石軍:《89件軍隊黨內法規文件宣布廢止失效》,中國軍網,http://www.81.cn/jwzb/2014-05/23/content_5914667.htm,訪問日期:2021年4月25日。2015年完成第二階段清理工作,379件黨的軍事法規,廢止128件、宣布失效183件。(31)參見劉宇、石軍:《決定再廢止和宣布失效一批軍隊黨內法規和規范性文件》,載《解放軍報》2015年1月16日,第1版。這無疑促進黨的軍事立規工作和黨的軍事法規體系化建設。同時,黨內法規和規范性文件備案審查工作得到進一步加強,逐步形成了黨委與軍隊等主體之間系統備案審查體制機制,審查包括黨的軍事法規在內的黨內法規和規范性文件3.2萬余件,發現和處理“問題文件”1400余件。(32)中共中央辦公廳法規局:《中國共產黨黨內法規體系(二○二一年七月)》,載《人民日報》2021年8月4日,第1版。通過有效的黨的軍事法規清理和備案審查工作,避免了規范之間內容存在重復、形式參差不齊、結構過于龐雜等現象,實現了規范之間的協調銜接與體系統一,輔以完善規范實施后評估、執行和監督等,全面促進了黨的軍事法規體系化建設,為建設內容科學、程序嚴密、運行有效的黨的軍事法規體系、健全完備的軍事法規制度體系,以及構建中國特色軍事法治體系提供了堅實有力的支撐和依托。

(二)加快形成比較完善的黨的軍事法規體系

中共十八大以來,以習近平為核心的黨中央站在實現中國夢強軍夢的戰略高度,把依法治軍、從嚴治軍納入依法治國總體布局,擘畫我軍法治建設的總藍圖,圍繞實現黨在新時代的強軍目標,加快推進黨的軍事法規制定工作,并與國家軍事立法工作相協調,適應改革強軍的中國特色軍事法規制度體系日漸完善。目前我國現行軍事法規制度已經基本上涵蓋了軍隊黨的政治、思想、組織、作風、紀律、制度建設以及軍隊反腐敗斗爭等各方面各領域,既有實體性制度法規,也有程序性制度法規,為深化國防和軍隊改革,推進依法治軍、從嚴治軍提供了有力的法規制度保障。

黨的領導是黨的軍事法規體系的靈魂,堅持和完善黨對軍隊的絕對領導是黨的軍事法規體系化建設的根本所在。習近平總書記指出,“聽黨指揮是我軍建設的首要,是我軍的命脈所在”,(33)《〈習主席國防和軍隊建設重要論述讀本(二○一六年版)〉摘登(一)》,載《解放軍報》2016年5月23日,第2版。“無論時代如何發展、形勢如何變化,我們這支軍隊永遠是黨的軍隊、人民的軍隊”;(34)習近平:《在慶祝中國人民解放軍建軍90周年大會上的講話》,載《黨建》2017年第8期。“全面加強人民軍隊黨的建設,確保槍桿子永遠聽黨指揮”。(35)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》2022年10月26日,第01版。以黨章明確規定黨對軍隊的絕對領導為起點,通過《中國共產黨軍隊黨的建設條例》《軍隊政治工作條例》《中國共產黨軍隊委員會(支部)工作規定》《中央軍委巡視工作條例》《中國共產黨軍隊委員會政法委員會工作規定(試行)》以及《關于全面深入貫徹軍委主席負責制的意見》等,以規范形式明確黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度體系,強調堅持軍委主席負責制、黨委制、政治委員制、政治機關制、首長分工負責制等重要制度,健全與完善請示報告機制、督促檢查機制、信息服務機制等黨對軍隊絕對領導的具體制度機制,確保將黨的政治優勢和組織優勢轉化為軍隊制勝優勢。

堅持以系統思想和方法推進黨的軍事法規體系建設,以法治思維和法治方式推進軍隊和國防改革。從調整軍委總部體制、實行軍委多部門制,到組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制,從重新調整劃設戰區、組建戰區聯合作戰指揮機構,到組建新的軍委紀委、軍委政法委等,無不遵循于法有據、依法運行的原則。借助法治的統一性、規范性功能,防止了改革避重就輕、顧此失彼,各項改革舉措實現相互促進、相得益彰,將軍隊全面深化改革、全面從嚴治黨和全面依法治軍有機統一起來,為實現黨對軍隊的絕對領導,推進軍隊革命化、正規化、現代化建設,提供了有力的制度支撐和法治保障。

新時代黨的軍事法規體系化構建緊緊圍繞依法治軍、從嚴治軍這條主線展開。習近平總書記指出:“要牢記依法治軍、從嚴治軍是強軍之基,必須保持嚴明的作風和鐵的紀律,確保部隊高度集中統一和安全穩定。”(36)習近平:《習近平談治國理政(第一卷)》,外文出版社2014年版,第219頁。新時代黨的軍事法規體系化建設始終堅持以習近平強軍思想和習近平法治思想為指導,深入貫徹依規治黨方針,著眼作風建設、監督問責,制定頒布了《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作規定》《軍隊黨委紀委批準黨紀處分權限規定》《中央軍委加強自身作風建設十項規定》《軍隊實行黨風廉政建設責任制的規定》《關于加強軍隊基層風氣建設的意見》《軍隊實施黨內監督的規定》《軍隊實行黨的問責工作規定》《軍隊貫徹執行〈中國共產黨紀律處分條例〉的補充規定》《關于軍隊貫徹落實〈黨政機關厲行節約反對浪費條例〉的措施》等系列規范。抓住軍隊領導干部這個“關鍵少數”,制定了《軍隊黨員領導干部參加黨的組織生活若干規定》《嚴格軍隊黨員領導干部紀律約束的若干規定》《軍隊領導干部經濟責任審計規定》《軍隊行業部門廉政主管責任規定》以及《軍隊領導干部秘書管理規定》等系列法規規范。另外,先后在2014年3月頒布《關于提高軍事訓練實戰化水平的意見》,2016年11月制定《加強實戰化軍事訓練暫行規定》,2017年12月發布新修訂的《中國人民解放軍軍事訓練條例(試行)》,2019年2月發布《中國人民解放軍軍事訓練監察條例(試行)》,2020年1月印發新修訂的《軍隊基層建設綱要》,等等,為推進軍事訓練制度化和規范化,聚焦備戰打仗主責主業提供了法規制度保障。

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上,習近平總書記宣布堅持依規治黨,已經形成比較完善的黨內法規體系,這意味著比較成熟的黨的軍事法規體系已經形成。在此基礎上,推進黨的軍事法規高水平建設和高質量發展,加快形成更加完善的黨的軍事法規體系,必須緊密結合新時代國防和軍隊全面深化改革,結合領導指揮體制改革、規模結構和力量編成改革、軍事政策制度改革有序展開。在進一步深化軍隊黨的建設制度改革,完善軍隊黨的政治、組織、思想、作風、紀律建設中,加快黨的軍事法規體系化建設進程,尤其根據形成維護黨中央權威和集中統一領導、確保黨對軍隊絕對領導的軍隊的重大政策制度需求,堅持系統論思想方法和黨的軍事法規和國家軍事法律一體建設的思路,加快立改廢釋,補短板、強弱項、堵漏洞、填空白,在不斷創新黨的建設制度、軍事力量運用政策制度、軍事力量建設政策制度、軍事管理政策制度的基礎上,積極回應2018年11月習近平總書記在中央軍委政策制度改革工作會議上提出的“軍事法規法典化”重大命題,(37)《中央軍委政策制度改革工作會議召開 推進軍事法規法典化》,載《北京青年報》2018年11月15日,第3版。適時啟動軍事法規法典編纂工作,以法典化提升黨的軍事法規體系化、中國特色軍事法治體系化水平。

結語

中共十八大以來,黨中央對國防和軍隊建設作出了一系列重大決策部署,不斷推進國防和軍隊現代化,致力于將人民軍隊全面建成世界一流軍隊。與此相適應,在習近平強軍思想和習近平法治思想指導下,堅持依法治軍,黨的軍事法規和國家軍事法律以及軍事法治建設不斷取得新進展,以黨章和憲法為根本制度依循,堅持依法治國、依規治黨、依法治軍有機統一,加強黨的軍事法規制度和國家軍事法律制度一體建設,推進黨的軍事法規和國家軍事法律同構中國軍事法治,為新時代軍事法學創新發展確立了前提、奠定了基礎。加強新時代軍事法學研究,應當堅持以習近平強軍思想和習近平法治思想為根本思想指引,面向依法治軍制度創新、實踐探索和理論突破,立足于黨的軍事法規和國家軍事法律一體化建設,重述軍事法的概念、形態和體系,建構我國軍事法學自主的知識體系,重構軍事法學學術體系和學科體系,為中國特色社會主義法治理論創新發展作出應有的貢獻。