平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新呼喚治理政策創(chuàng)新

黃益平

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、數(shù)字金融研究中心主任

7月12日下午，國務(wù)院總理李強(qiáng)在平臺企業(yè)座談會上指出，平臺經(jīng)濟(jì)在時代發(fā)展大潮中應(yīng)運(yùn)而生，為擴(kuò)大需求提供了新空間，為創(chuàng)新發(fā)展提供了新引擎，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了新渠道，為公共服務(wù)提供了新支撐，在發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯。同日上午，國家發(fā)展改革委發(fā)文稱，我國一些頭部平臺企業(yè)在支持科技創(chuàng)新、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面形成了一批典型案例，特別是通過自主投資或子公司投資等方式加大投資力度，在芯片、自動駕駛、新能源、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域投資占比不斷提高。

中央政府決策部門接連釋放正面的政策信號，相信有利于提升平臺企業(yè)的信心、實現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。不過，平臺經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的框架還有待進(jìn)一步清晰、完善，另外也要考慮設(shè)計一些與平臺經(jīng)濟(jì)特性相適應(yīng)的政策創(chuàng)新。

平臺經(jīng)濟(jì)助力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前中國正從實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)轉(zhuǎn)向努力實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的首要任務(wù)，關(guān)鍵是構(gòu)建一個公平與效率更加統(tǒng)一的發(fā)展模式。平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個重要的抓手，在推動創(chuàng)新能力提升的同時，能更好地滿足人民群眾對美好生活日益增長的需要。

自1994年接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)一直處于國際經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的前沿。目前，無論是看經(jīng)濟(jì)規(guī)模、市場滲透率，還是看獨角獸公司總數(shù)、參與國際競爭的活躍度，中國平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)居全球第二。2022年，包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比達(dá)到41.5％，其在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)和支持創(chuàng)新等方面均發(fā)揮了積極作用。根據(jù)北京大學(xué)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理課題組的測算，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)份額占到了四分之三。

數(shù)字技術(shù)已經(jīng)在顯著地改變中國的生活方式、生產(chǎn)方式和治理方式，平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為公平與效率實現(xiàn)更好的統(tǒng)一提供了可能性。首先，平臺經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的普惠特性。長尾效應(yīng)使得平臺可以以很低的邊際成本，觸達(dá)海量的商戶、廠家、消費者以及外賣員等其他參與者，通過增加便利性、降低成本和改善服務(wù)質(zhì)量，提升消費者福利。平臺還提供了2億左右的低門檻的靈活就業(yè)機(jī)會，其中有相當(dāng)大比例的人數(shù)并未計入2022年4.59億的城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)據(jù)。靈活就業(yè)在經(jīng)濟(jì)不景氣時期可以提供一定的工作與收入機(jī)會，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。

其次，平臺企業(yè)促成了全國統(tǒng)一市場的形成。我國幅員遼闊，跨區(qū)域交易成本比較高，再加上一些地方政府的保護(hù)主義政策，地區(qū)市場之間存在一定程度的分隔。但數(shù)字平臺將地區(qū)市場融合到了一起，消費者可以買到全國各地的產(chǎn)品，生產(chǎn)者也可以將產(chǎn)品賣到全國各地。這也促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，更大的市場吸納沖擊的能力會明顯提升，事實上，自2013年以來我國消費者價格的波動性比之前顯著下降，重要原因之一就是電商和物流提升了全國市場的融合度。

最后，平臺經(jīng)濟(jì)也是經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的重要驅(qū)動力。平臺企業(yè)最直觀的創(chuàng)新可能是商業(yè)模式的改變，比如從線下的商場到線上的電商，這些可以提升企業(yè)的效率、改善消費者的福利。此外，正如國家發(fā)展改革委已經(jīng)注意到的，平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面也發(fā)揮了重要的作用，一些頭部平臺企業(yè)都是知識產(chǎn)權(quán)大戶。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)者的研究表明，最近十年中國在一些前沿數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新方面取得了突破性進(jìn)展，特別是在區(qū)塊鏈、云計算、自動駕駛等領(lǐng)域，創(chuàng)新的數(shù)量和質(zhì)量都得到了極大的提升。

平臺經(jīng)濟(jì)治理取得了初步成效

當(dāng)然，平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不少值得擔(dān)憂的問題。為了糾正這些問題，決策部門在2020年年底提出“反壟斷”和“防止資本無序擴(kuò)張”，啟動了平臺經(jīng)濟(jì)專項整治政策。在之后的一年多時間里，監(jiān)管部門采取了一系列的措施，在追求反壟斷、保障公平競爭、保護(hù)消費者權(quán)益和維護(hù)國家安全等政策目標(biāo)方面取得了明顯進(jìn)展，最為突出的變化發(fā)生在反壟斷和數(shù)據(jù)治理兩個領(lǐng)域。

擔(dān)心平臺經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)壟斷問題，主要是因為數(shù)字技術(shù)的規(guī)模效應(yīng)意味著規(guī)模越大、效率越高，這樣就很容易形成贏者通吃的局面，一旦壟斷成為定局，不但會妨礙市場競爭，還會嚴(yán)重?fù)p害平臺參與者（包括消費者）的利益。范圍經(jīng)濟(jì)實際是橫向的規(guī)模效應(yīng)，即一個平臺所從事的業(yè)務(wù)種類越多，則效率越高。范圍經(jīng)濟(jì)是平臺經(jīng)濟(jì)可競爭性的重要基礎(chǔ)，可以幫助遏制在位平臺的壟斷行為，但同樣有可能造成贏者通吃的局面，即形成少數(shù)幾個頭部平臺控制絕大部分業(yè)務(wù)的局面。還有部分頭部平臺利用充裕的資金優(yōu)勢，實施“獵殺式”并購策略，這種做法，不僅會減少市場競爭，甚至?xí)魅鮿?chuàng)新能力。

反壟斷是平臺經(jīng)濟(jì)專項整治的重點。2021年2月發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》和2021年11月成立的國家反壟斷局為反壟斷建立了重要的政策思路與組織構(gòu)架。監(jiān)管部門對個別平臺企業(yè)就其“二選一”行為開出巨額罰單，也是為了糾正平臺企業(yè)不公平競爭的行為，特別是利用市場勢力排除競爭對手的做法，以增強(qiáng)市場的可競爭性。

擔(dān)心數(shù)據(jù)保護(hù)不足是因為原本沒有完整的數(shù)據(jù)治理政策。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的石油，無論是交易撮合、還是內(nèi)容傳輸，無論是提升普惠性、還是支持創(chuàng)新，都離不開數(shù)據(jù)的貢獻(xiàn)。但過去數(shù)據(jù)采集、加工、交易、使用環(huán)節(jié)存在大量不合規(guī)甚至不合法的行為，個人隱私、商業(yè)機(jī)密得不到保護(hù)，甚至造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會后果。但數(shù)據(jù)治理也是一項十分敏感的任務(wù)，如果數(shù)據(jù)保護(hù)不足，容易造成各種混亂。如果數(shù)據(jù)保護(hù)過度，則又無法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的效率。

關(guān)于數(shù)據(jù)治理的政策思路集中體現(xiàn)在2022年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，文件從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，提出了20條政策舉措。這個框架的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在兩方面，一是“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，二是場內(nèi)、場外并存的數(shù)據(jù)交易機(jī)制。后者比較直觀，“三權(quán)分置”是指將數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)分立出來，按照“誰投入、誰貢獻(xiàn)、誰受益”的原則，推動數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價值和使用價值創(chuàng)造者合理傾斜，是一個既務(wù)實又有創(chuàng)新性的制度安排。

構(gòu)建平臺經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管框架

2022年4月中央政治局會議提出平臺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入常態(tài)化監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)“在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范”。但平臺企業(yè)信心的恢復(fù)比較緩慢：一是因為在專項整治期間，一些監(jiān)管部門采取了競爭性監(jiān)管的做法，平臺企業(yè)遭受的打擊比較大；二是因為一些政策的含義并不完全清晰。不過，自2022年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議起，決策部門一再釋放支持平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的政策信號，相信已經(jīng)開始有效提升平臺企業(yè)的信心，但“常態(tài)化監(jiān)管”的政策框架尚需逐步構(gòu)建。

平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管亟需政策創(chuàng)新。一方面，監(jiān)管政策需要大力提升協(xié)調(diào)性和透明度。“九龍治水”的治理方式容易讓平臺企業(yè)疲于奔命，提升協(xié)調(diào)性的目的是保證政策的一致性以及掌握政策實施的節(jié)奏。目前我國已經(jīng)發(fā)布了《個人信息保護(hù)法》《電子商務(wù)法》等多部法律，但存在法律之間不銜接、不一致的問題，建議全國人大制定一部《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法》，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本法，統(tǒng)領(lǐng)治理政策。2022年7月，經(jīng)國務(wù)院同意，由國家發(fā)展改革委牽頭中國建立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度。考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的繁雜性，建議在國務(wù)院層面建立一個日常性的政策制定與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

提升政策透明度也同樣重要。國家安全已經(jīng)成為平臺經(jīng)濟(jì)治理的重要約束因素，與之相關(guān)的是“防止資本無序擴(kuò)張”。對于這樣一些重大的政策考慮，最好能做出相對清晰的界定與闡述，避免平臺企業(yè)因為理解不準(zhǔn)確，要么觸犯政策紅線，要么束手束腳，不敢輕易發(fā)展業(yè)務(wù)。

另一方面，監(jiān)管政策也應(yīng)該充分考慮平臺經(jīng)濟(jì)的新的特性。“數(shù)據(jù)二十條”提供了一個非常好的政策創(chuàng)新的樣板。平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)多種多樣，經(jīng)營特點也千差萬別，可能需要區(qū)別對待。比如電商是全國一個平臺、一個市場，外賣是全國一個平臺、多個市場，網(wǎng)絡(luò)約車也一樣。對這類平臺的市場行為的判定，就應(yīng)該放到具體的本地市場，而不是單純的全國一個市場。更重要的是，一個平臺的定價行為是否合適，可以看平臺的市場勢力，但更重要的是看市場的可競爭性，如果平臺的價格彈性很大，即只要一提價就會流失大量的客戶，這說明平臺并不擁有壟斷力量。在一些特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，市場份額往往在不斷地發(fā)生動態(tài)變化，這起碼說明在這些領(lǐng)域市場勢力不是固定不變的。這并不是要低估壟斷的可能性與危害性，只是在判定和處置壟斷行為的時候，需要充分考慮數(shù)字平臺的特性。

平臺經(jīng)濟(jì)治理還應(yīng)該增加一個新的維度，即對平臺發(fā)展對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)沖擊的全面評估。效率只是一個指標(biāo)，新業(yè)務(wù)模式的發(fā)展也要考慮經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定問題，如果一家平臺的興起沖垮了所有的線下商場，甚至導(dǎo)致無數(shù)人失業(yè)，這樣的調(diào)整可能就不是理想的過程。但對這類沖擊應(yīng)該如何監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并沒有現(xiàn)成的做法可供借鑒，需要平臺與政府共同溝通、探討，尋找一個既能發(fā)揮創(chuàng)新的作用，又不至于造成社會動蕩的辦法。