PPP模式下市政基礎設施項目工程應用分析
——以霍邱縣市政基礎設施提升PPP項目為例

孫秀雅

(安徽省招標集團股份有限公司，安徽 合肥 230000)

近些年，國內鼓勵市政基礎設施工程采用PPP模式，有助于分攤風險、提高工程開發的專業性。如今，我國市政PPP項目較多，并且都有各自的獨特性，難以提煉出普通適度的規律，PPP項目具體采取的模式各有優劣。再加上市政基礎設施工程存在投資規模大、資金回籠慢、各方協調難度高等投資風險，運行模式也需結合當地政策環境確認，因此下文選擇討論特定的市政PPP項目[1]。

1 市政基礎設施工程中PPP模式的使用價值體現

1.1 應用PPP模式必要性

1)豐富投資主體，緩解財政支出壓力。市政基礎設施工程選擇PPP模式，獲取大量社會資金用于公共設施升級與運營管理，切實改變原本只有政府主體進行投資、運營的模式，把其中的大多數風險分攤給社會資本。這樣不僅便于利用社會資本市場前沿管理經驗，創新工程建設與設施運營等的工作，令社會資本有效銜接與承擔公共設施建設運行責任，保障了工程建設工藝與投資上的基礎。此外，在獲得社會資本后，還能緩解地區財政壓力，縮小政府投資規模，控制債務增量，促使政府債務治理實力得以加強。結合有關研究結論來看，PPP模式引入市政項目，可以使政府省去約10%到17%的投資成本。

2)利于轉換地方政府職能，更新管理觀念。在公用領域基礎設施提升項目中引入PPP模式，使更多社會資本參與，讓政府能夠借此“脫身”，角色也從原本的提供者，調整成監管者，有助于提升工程施工效果與公共服務品質。PPP項目中，社會資本方負責融資與開發、運營中的大多數任務，由此換來相關項目范圍內的特許經營權[2]。公共項目運營中，社會資本方能利用自身在管控與運作等方面的資源，保證地方基礎設施穩定運營與管理效果，更好地滿足公眾對基礎設施產品及服務的需要。

3)可減少基礎設施運行成本，優化資金利用率。PPP項目能夠展現出政府方面與社會資本方的優勢特點，彼此形成互補。具體來講，PPP項目中政府能提供政策優惠，并起到工程監督的作用，給工程開發提供配套服務，還分出精力監管項目建設與運營。而社會資本方則擁有相對更強的運營管理能力，可有效控制運營支出，保障項目的可持續性。

4)實現社會經濟效益匯總，優化公眾對于地方公用產品與服務的滿意度。PPP項目中，政府與社會資本方的組合，直接圍繞工程建立公司，實現不同優勢資源的整合。工程運營者能夠給政府部門提供技術與資金，調整公用項目投融資的形式，加快項目推進速度，注入先進的管理經驗與模式。

5)可控工程風險，保障工程質量。霍邱縣工程使用PPP模式，實現在開發初期完成風險分攤，加強工程風險的可控性，保持項目運行的穩定性。同時，因為社會資本方需要完成前期建設與后期運營的任務，使其早在建設中就格外重視工程質量，盡可能控制投資規模，合理壓縮開發周期，這樣能夠保證工程交付時間與運營狀態。

1.2 應用PPP模式的可行性

首先，政策制度保障。根據現有的政策文件來看，PPP模式擁有深厚的制度保障。政策制度支持各地方部門結合自身財力，借助購買服務以及特許經營等形式，對交通、養老與環保等方面，通過不同的項目運行形式，提高公共產品與服務的完善程度。另外，相關指導文件還明確指出，公共服務方面可采用政府與社會資本合作的形式，這樣能夠轉換政府職能，調動市場活力，挖掘新經濟增長點。

其次，良好的工作基礎。市政基礎設施工程的總投資幾乎都達到億萬級別，開發規模較大，而且投資內容屬于基礎設施，穩定性較高，是國家倡導引入社會資本的范疇，滿足政府與之合作的前提條件。另外，市政基礎設施工程的社會效益突出，而且在工程前期策劃中組織大量調查工作，掌握本地居民的真實需要，具有開展PPP項目的工作基礎。

再者，政府保障基礎條件好?，F階段，各地在開發PPP項目上都有較大的興趣，政府也非常注重該類項目的建設進展與管理，為此特意設置備選PPP項目數據庫，保證相關工程能夠有序推進。而且根據相關政策要求，PPP項目中，財政支出責任比重達到5%的地區，不應繼續增加財政付費工程[3]。

最后，市政項目中，社會資本方擁有運營管理優勢。市政基礎設施工程利用PPP模式，主動挖掘包含投資、施工、運營等項目全過程的合理運作形式與制度設計方向，能夠推動地方交通道路設施的管理優化，全面轉化政府職能，優化市政道路開發管理的質量。另外，社會資本的加入，帶來前沿管理經驗，改進工程風險責任格局，優化項目后期運營管控效率，維護使用者的利益?，F如今，我國市政基礎設施領域的市場環境在慢慢成熟，可調用的社會資本規模愈發龐大。而交通作為經濟發展的重要因素，市政道路成為社會資本方比較重視基礎設施類型。所以，市政基礎設施工程選擇PPP模式，社會資本引入不會成為阻礙。

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2 霍邱縣市政基礎設施提升工程

2.1 霍邱縣

霍邱縣地處安徽省西部，面積有3239km2，境內地形主要是平原，集中在北部，南部丘陵居多。該縣2020年GDP達到227.6億元，同比上漲3.4%。其中，第三產業的比重雖然有所下降，但其整體貢獻率依舊遠高于其他兩個產業。

縣域內主干道有18.77km，線密度有1.29km/km2；次干道全長是21.39km，線密度達到1.47km/km2；支路長度總和是42.59km，線密度高達2.92km/km2。按照當地城市規劃標準，縣域主干路與次干道紅線分別是30～50m與20～30m。在該縣主城區內尚未有序建成公共停車場，居民車輛大多停放在住宅區與路邊、單位停車位等。而且人行道也存在老化與破損的情況，缺少無障礙設施，交通指示信息規范性有待提高。

2.2 工程基本建設內容

本工程建設范圍包含霍邱縣城區中的市政基礎設施，主要有新建與改造21條道路交通，施工項目有道路、排水、弱電排管、照明、景觀綠化與電力排管等。由于下文主要分析該項目中的道路工程部分，因而僅針對該部分展開闡述。工程中道路平面建設是基于已有路網規劃與紅線進行改造；橫斷面按照霍邱縣的具體交通需要，各個路段都進行分流處理，根據原本道路的橫斷面形式，調整各部分的寬度。

2.3 縣域市政道路原狀

一方面，縣域城區路網分布不當，道路交通疏解難度大。因為一些歷史遺留問題，該縣主城區內個別主干道路段流線不暢，留有許多“斷頭路”與“丁字路”等，未能使交通線路形成閉環[1]。比如在人流量相對較大的主干道路段，缺少分流支路，導致交通銜接不暢，加重個別路段交通堵塞的問題。而且主城區還存在排水方面的問題，市政系統未能進行雨污分流。整體來看，該縣域道路斷面建設統籌性不足，斷面形式過于混亂，紅線標準不統一，限制交通流線運行。而且縣域原本的道路兩側，亂停亂放已屬常態，導致正常機動車行駛路面變窄，進一步加重交通組織壓力。

另一方面，城市資源分配與該縣成長速度不匹配。結合項目現場情況調研結果顯示，該縣新區安置房雖然完成大半，但附近基礎性設施并未得到落實。為優化主城區交通環境，合理增加一些配套設計，該地啟動市政道路項目，提高原有道路的通行水平，促使基礎設施有效升級，保證土地利用率。

3 霍邱縣市政基礎設施提升工程PPP模式運作方式

該縣政府利用PPP模式，選擇相對更優的社會資本，相關政府部門和社會資本聯合開設SPV公司(項目公司)，掌握霍邱縣工程運營維護權，不僅要維護工程的所有資產，還需履行公共服務責任。下文單就霍邱縣項目中的道路工程，對其運用PPP模式方面進行展開分析。

3.1 現有PPP運作模式

目前PPP項目的運作模式有很多種，簡單來講：委托運營，政府把存量公共資產實際運營責任轉移到SPV公司或是社會資本，而政府方面則具備所有權，僅需承擔委托運營費即可；管理合同，以授權的形式把存量公共資產相關任務交到SPV公司與社會資本手中，所有權同樣不會發生變更，這種形勢下政府只需承擔管理費；建設—運營—移交，此類形式的PPP項目，社會資本會在一定期限內參與到工程整個生命周期，待合同期滿，各項權利重新回到當地政府手中；建設—擁有—運營，此時PPP項目所有權落在社會資本或者SPV公司上，通常沒有“期滿”的情況，并且所有者需履行事先約定的公益性條款；建設—擁有—運營—移交，該種模式下SPV公司和社會資本只在PPP工程運營期間持有所有權；轉讓—運營—移交，政府把相關資產所有權，以有償的形式轉給SPV公司、社會資本，在合同期限內，由被轉讓方對資產進行運營與維護管理、用戶服務，期滿則需連帶資產與所有權，都要轉回給政府；改建—運營—移交，其是在上一種模式基礎上，將轉讓對象壓縮到改擴建的范圍內；租賃—運營—移交，把存量與新建資產實際運營與維護、用戶服務的工作，交由社會資本負責，而政府方面則持有投資職責與所有權[4]。對于該類PPP項目，社會資本一般是借助向實際使用者收費獲得回報，并且還需按照比例把收益轉給政府，相當于租賃成本。

3.2 霍邱縣工程PPP運作特點

結合霍邱縣工程的主要特點，PPP運作方式的影響條件有4項。1)沒有運營收益?；羟窨h工程是市政道路，具有公益性特征，投資體量大、建設周期短，待項目投入使用后主要依賴財政資金保持基本運行；2)風險分配格局。工程合同范圍包含建設與運營，其中商業化風險是社會資本負責，而政策與法律等方面的風險落在政府身上，其余一些不可抗力的問題則是雙方一同承擔；3)融資需要?；羟窨h工程是SPV公司主導融資，如今我國金融市場已經盡量拓寬PPP項目的融資路徑。實際操作中，融資擔保為預期現金流，而且不管是有限追索，還是無限追索，都能夠輕松獲取金融幫助。假設SPV公司未能達到融資目標，需要參與的社會資本方，調用各種渠道處理融入問題，保證SPV公司可以獲得足夠的融資；4)資產期滿處置方式。霍邱縣工程選擇當運營到期后，SPV公司需歸還給政府。

3.3 PPP模式應用方式流程

霍邱縣項目經過前期調研，根據現行的一些政策與相似工程實踐經驗，最終采取“建設—運營—移交”與“改建—運營—移交”兩種形式。合作方勝利SPV公司，由縣政府予以該公司在此項目上的投融資與建設、運營管理的資格，而政府方面則利用付費形式，讓SPV公司取得適量回報。待合同期滿后，整個項目要無償轉移到縣政府，亦或政府指定機構。

縣政府制定霍邱城投出資10%，并通過授權的形式，建立相應的管理處。由管理處利用公開招標的方法，確定合作的社會資本，而社會資本需承擔90%的投資，與霍邱城投合作成立SPV公司。管理處與SPV公司簽訂PPP合同，并對后者進行監督監管，項目啟動資金通過金融機構給SPV公司發放融資款，同時縣財政局會向SPV公司支付相應的服務費。SPV公司負責對市政項目進行一系列的建設管理，完工后的項目等到合同期滿，需要SPV公司將項目交給縣政府、指定機構。

3.4 PPP模式具體實施方案

3.4.1 交易結構

一方面，工程投融資形式?；羟窨h工程中，政府授權的管理處是實施機構，可以選擇合作的社會資本，并由社會資本和霍邱城投建立合資組成SPV公司，擁有該工程的運營維護資格。管理處相當于代表政府的簽約人，和SPV公司具有合同關系。SPV公司根據合同要求，合同生效3個月內需做好融資交割，倘若并非SPV公司方面的原因造成融資不足額，在政府首肯后，能適當延長融資周期。待融資結束后，SPV公司就應根據合同完成相關建設運營任務。而政府在此期間需支付服務費用。合作期滿，項目由政府、指定機構持有。

另一方面，投資回報?；貓髾C制就是工程收入的主要來源，如財政支付、使用者收費等，這根據工程屬性確認。回報機制能夠影響社會資本方投資成本回籠與穩定程度[5]。根據項目屬性能分成多種回報機制，本工程是市政道路，屬于非經營性項目，因此回報機制為“政府付費”。項目參與股東的回報方式略有不同。在政府方面，霍邱城投利用SPV公司提供分紅收回投資。一般條件下，其是根據股權比例，即10%得到分紅利潤，而本工程中的政府方并不參與分紅。在社會資本方面，由公開招標渠道成為股東的部分，并擁有建設資質與經驗、實力，不僅能取得作為股東的基本利潤分紅，也能利用EPC合同得到道路建設利潤。為保證項目能夠有序推進，實施激勵相容機制，讓社會資本方固有的利己思維，可以給政府與公眾帶來積極的利益。在霍邱縣工程中，實際采用的此種機制則反映在兩個層面：SPV公司負責建設與運營等任務，政府則利用績效評價，調整公司收益比例。也就是說市政道路建設品質，關系到社會資本的成本投入，有效引導社會資本站在工程整個生命周期的視角進行建設安排。通過激勵相容機制，充分引導社會資本利用優化管理與增效等方式擴大自身的項目收益，而這也有助于加強對整個工程成本的管控。

3.4.2 采購程序

由于霍邱縣工程的邊界條件以及技術經濟參數都比較全面與清楚，采購時不會有變更的情況，所以比較適合公開招標的形式，并采取一次性招標，確認整個工程的負責主體。在采購環節中，現需建立專門的項目組，負責一切采購準備，整理相關資料，落實采購條件，并制定詳細的工作方案，用于指導后續的采購工作。在生成采購文件并發布公告后，組織招投標活動。最終評標選出1～3個候選人。隨后進入合同談判階段，工程管理處在確認預中標方后，和其確定談判備忘錄。當雙方協商一致后，在和中標方簽署合同時，先要完成公示與公告。在簽訂合同后，為降低項目運行風險程度，政府會和中標方簽訂備忘錄，劃分各自任務與權責。

3.4.3 監管體系

1)履約管理。其是在政府和SPV公司建立合同關系后需考慮的問題。政府授權的實施機構，需根據合同約定，對SPV公司與社會資本履約進行督促。該種監管模式中的效力不屬于行政權力，是基于平等合作關系下，雙方協商的結果。而履約管理內容只在合同范圍內，合同約定的全部情形各方都要遵守，而對于合同期內出現的其他情形，則需雙方平等協商決定。該項目管理處有義務定期檢查工程運營期間的一些重大事項，如結算與股權轉讓等，假設違反合約，并危害公共安全與利益，政府可以實施否決權[6]。另外，PPP項目一般都會載明履約條款，并說明相關擔保。

2)行政管理。傳統監管部門負責工程審批與進入環節，而審計部門需監管工程建設期及運營期的財政應用進度。工程實施機構(管理處)配合所有主管部門完成監管，保障工作動態性與效率。其中，工程運營階段主要監管內容是成本與價格、運營狀況等；工程移交階段，需確認特許經營權的移交與合約履行進度，維護公共部門利益。

3)公眾監督。對于PP項目開展的公眾監督，①社會宣傳，由媒體渠道把項目有關信息告知公眾，營造出和諧的互動氛圍；②輿論監督，項目實施期間，主要由官方網站及新聞媒體等渠道，實現輿論監督；③公眾參與，公眾能利用網絡與電話等渠道進行監督，或者向上級機關與檢察機關、主管部門進行投訴舉報，也可直接走法律程序[7]。

3.4.4 績效管理

1)績效監控?；羟窨h工程中主要分成兩步，一是先由SPV公司進行日常的績效管理，根據實施機構給出的標準，定期提供監控報告。通過對比績效目標，確認實際偏差與成因，由實施機構給出糾偏建議策略，保留相關記錄。二是反饋報告。針對偏差問題，要求實施機構對有關部門與SPV公司進行反饋，確認偏差成因責任，做好糾偏處理[8]。

2)績效評價。其是按照工程合約內容實施的管理工作。一方面，建設期。霍邱縣工程建設時間是3年，績效評價對象就是完成建設任務，保證推進速度與施工質量等滿足合同目標，達到預期效益。在竣工驗收之后的1個月，由實施機構派遣專業小組作出評價。另一方面，運營期。對于項目該階段的績效評價，按照一年一次的頻率進行評估。而SPV公司則需做好修復缺陷的工作，保障基礎設施正常使用[9]。

4 結語

霍邱縣市政基礎設施提升PPP項目的內容是道路，具有明顯的公益性特征。在選用PPP模式時要結合此項特點。該工程設置了實施機構，代表縣政府和社會資本進行合作。同時，為保證工程順利建成，確保成品質量，對合資成立的SPV公司采取激勵相容機制，使社會資本可以關注到市政道路的整個生命周期。總的來看，該工程采用的PPP模式比較合理，可以作為類似項目的參考對象。