鄉村振興與新型城鎮化協同發展促進共同富裕

張繪

【關鍵詞】城鎮化 鄉村振興 共同富裕 協調發展 【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

共同富裕是中國特色社會主義的本質特征。實現共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，重點是農民。我國無論是城鎮化還是鄉村振興都是推動共同富裕的重要手段，同時兩項重要戰略目標的實現都需要以人為基礎，農民是其中重要的人力資源。一方面，新型城鎮化發展依靠產業布局、生產要素的集聚，優化產業發展空間，促使人口從農村向城市流動。另一方面，鄉村振興將資本、優質勞動力和技術結合，發揮農村土地、資金、建筑物的資源價值，需要吸引優秀的人才留在農村，參與鄉村建設。農民作為其中人的因素對于推動新型城鎮化和實現鄉村振興都至關重要，因此促進更加科學合理的人口流動發展模式，提升農民勞動力質量紅利，促進農民個體和家庭發展，給予農民最適合自身發展的選擇，是促進共同富裕過程中需要重點考慮的人的因素。當前在實現我國現代化發展的進程中城鎮化發展不可逆，通過鄉村振興與新型城鎮化整體推進、綜合施策、協同發展，探尋實現共同富裕的有效策略。

鄉村振興與新型城鎮協同發展實現共同富裕要面對的新形勢

第一，人口因素是城鎮化與鄉村振興戰略目標實現的關鍵。一是人口年齡結構變化帶來的挑戰。伴隨著人口老齡化趨勢凸顯和人口出生率的降低，近年來我國人口結構發生的重大變化，未富先老成為我國經濟發展必須面對的挑戰。我國無論農村還是城鎮地區人口老齡化都在加速，且農村人口老齡化增速快于城鎮。城鎮化水平越高對人口老齡化城鄉倒置的影響也越深，伴隨城鎮化水平提高，農村青壯年勞動力向城市轉移的加快，農村老年人口比例上升，城市則下降，加劇人口老齡化城鄉倒置的嚴重程度。伴隨著城鎮化率的提升，勞動力向城市積聚，特別是青壯年、高技能勞動力的流失，大量從事農業生產的50后、60后逐漸衰老，無法參與到農業勞動中，未來中國的農村勞動力規模明顯萎縮，也意味著鄉村人力資源在鄉村振興和實現共同富裕過程中機遇與挑戰并存。

二是人口流動面臨新趨勢與新特征。1990年，全國村莊數量377.3萬個，而2021年只剩下263.3萬個，31年時間減少了114萬個村莊，平均每天消失的村莊數量是101個。2022年我國城鎮常住人口9.2億人，比2021年增加646萬人；鄉村常住人口4.91億人，減少731萬人。與此同時，我國常住人口城鎮化率達到65.22%，伴隨著人口老齡化和少子化，我國較發達國家在勞動力人口方面的優勢主要集中表現在我國實際戶籍城市化率僅為46%，一半以上的人仍是農民，而發達國家在跨越中等收入陷阱時城鎮化率接近80%。我國鄉村依然存在勞動力過剩，城鎮化仍然處于深入推進期，伴隨著我國城鎮化快速推進，農民流入到城鎮的速度加快，預計到2030年，農村向城鎮累計將有約2億轉移人口，要實現“人”的城鎮化還有大量的短板需要補。

我國農民群體在城鎮化過程中也出現了大量“半城鎮化人口”，這部分人還未完全實現真正的城鎮化。一部分“半城鎮化人口”主要是本地農民工和農民。首先，他們就近實現了居住地從鄉村轉移到就近的縣城或城鎮，很大程度上這種方式是為尋求更優質的教育、醫療等基本公共服務，可以說是一種被動的城鎮化，產生了一群“留守兒童”和“留守老人”。其次，近兩年大量農村勞動力涌入到中西部二三線城市，更有一批回到創業就業成本相對較低的縣城，縣城成為就地就業的首選務工地。2022年縣級及縣級市城區人口占全國城鎮化常住人口超過30%?？h域范圍內回鄉的人，離土不離鄉成為趨勢，這類城鎮化需要縣域有大量產業和就業機會的支撐，否則也無助于共同富裕目標的實現。另一部分“半城鎮化人口”則是進城務工的農民，他們在城市獲得就業機會和工資權益保障，但與戶籍人口無法享受同等的公共服務和社會福利，從長遠來看這類群體實現共同富裕的基礎尚不牢固。

三是人口質量紅利重要性日益凸顯。伴隨著人口數量紅利的逐漸消失，中國人力資源未來的優勢主要依靠人口質量。我國勞動力人口質量在城鄉之間有巨大的差距，無論是新型城鎮化發展還是鄉村振興戰略實施都需要依靠高素質勞動力去建設。在勞動力質量方面，依據第七次人口普查數據可以發現，無論是受教育質量還是受教育年限農業人口在整體人口中都位于低位，是我國人力資源質量的短板。受公共產品供給邊界的約束，不同層級的政府對不同類型公共產品的供給偏好存在較大差異，農村地區教育和醫療等公共服務具有很強的財政外溢和空間溢出效應，地方政府并不具有明顯的供給激勵。與此同時，我國在相當一段時間內對農村教師和醫務人員工資待遇保障不足，這嚴重影響了農村教師、醫務人員的工作積極性與公共服務質量。要發揮人力資源質量紅利的作用，需要擴大農村地區教育、醫療等基本公共服務優質均衡的范圍和可及性。

第二，世界變局加快演變需要高度重視協調城鄉發展。一是國際環境不確定性、不穩定性增大，對我國鄉村振興與新型城鎮化帶來新的挑戰。一方面，經濟全球化受阻，貿易保護主義頻繁抬頭，貿易戰由全面多領域競爭轉向重點在科技領域展開，不僅不利于我國農業科技領域發展，也對我國保障糧食安全和實現農業可持續發展形成一定挑戰。另一方面，烏克蘭危機和國際地緣政治格局變化，使糧食問題成為全球關注的重要問題。中國作為14億多人口的發展中大國，保障糧食安全和參與全球糧食安全合作的重要性日益凸顯，這對中國城鄉協調發展和提高農業生產能力，實現高質量發展提出了要求。首先，保障耕地數量和質量仍然是當前我國經濟發展所面臨的巨大挑戰。我國耕地相較10年前第二次全國國土調查的耕地面積減少1.13億畝。伴隨我國城鎮化繼續深入推進，生態環境壓力依然較為突出，耕地保護壓力仍然不能忽視。同時，我國如大豆等重要的農產品供求關系呈現出緊平衡狀態，對重要農產品種業人口和耕地也提出了要求。其次，我國農業耕地面積廣闊，伴隨城鎮化和人口老齡化，近年來我國耕地拋荒情況有所上升，在這種情況下農業耕地與城鎮化發展如何保障與取舍，如何通過產業組織方式的變革整合城鄉各類土地資源，如何依靠多種經濟形式發展產業和推動鄉村資源和耕地的有效利用從而創造更多農產品全球供應的渠道，都是需要解決的問題。再次，農產品勞動力投入和農業資源投入產生的總體成本呈現增長態勢，加之農產品價格受市場影響波動較大且增長乏力，嚴重影響從事農業生產的積極性，導致越來越多勞動力脫離農業生產。如何更好地推動城鄉產業合理規劃，實現增加就業機會和提高農民收入，成為鄉村振興與城鎮化協同發展需要考慮的問題。二是我國布局農業產業面臨新機遇。國際競爭、疫情、烏克蘭危機和全球糧食安全問題導致的風險，也為我國企業加大投入農產品生產創造了機會。各類企業和經濟組織可以依據自身情況，提前規劃城鄉產業布局，比如考慮增加對農村農產品種養、生產、包裝、銷售等領域的投資。

第三，我國經濟發展面臨的挑戰很多。一是當前市場需求有所不足、內生動力有待加強。我國鄉村振興與新型城鎮化協同發展中的一些經濟結構性、周期性問題依然突出。疫情等多重因素導致我國經濟運行下行壓力增大，雖然經濟正在緩慢復蘇，但當前需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，外部環境動蕩不安，給我國經濟帶來的影響加深。二是財政收入存在較大不確定性。無論是新型城鎮化建設還是鄉村振興都需要大量的經費支持，然而受疫情沖擊的影響，我國政府財政壓力增大，雖然今年財政收入將恢復性增長，但經濟恢復基礎尚不牢固。在這種情況下，既要用好財政資金提高經費使用效率，也要處理好未來發展投資與資金使用安全的問題。

鄉村振興與新型城鎮化協同發展助力共同富裕的載體

縣域和城鄉銜接地帶是鄉村振興與新型城鎮化協同發展的重要載體?？h域及城鄉銜接區域以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地，一頭承擔著農業農村發展的重擔，另一頭又承接著大中城市的經濟輻射，是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁，是解決城鄉不平衡、破除城鄉二元結構的主戰場，是實現共同富裕的重要空間載體。這類載體在中西部是縣域，東部地區則是縣鎮。黨的二十大報告提出加快轉變超大特大城市發展方式，并指出加強縣城建設，不斷完善縣城基礎設施和公共服務設施，更好地就近吸納農業農村轉移人口?？梢妼r業轉移人口的解決方案已經非常明確，城鎮化、非農化趨勢不可逆轉。首先，政策著眼于幫助農村人口能夠更好地流向縣城、流向中小城市一個非常重要的考量因素是解決縣域房地產積壓，去縣域房地產庫存。在此過程中，只有通過產業發展有效解決農民就業，將農民變為市民，使農民容易進城、容易出村，才能進一步釋放住房等消費需求，去縣域房地產庫存。縣域和中小城市的住房價格更低，這是農民進城最容易實現的購房落戶目標。其次，由于縣級政府在公共服務特別是義務教育等基本公共服務領域擁有更好的管理和分配財政資金的功能，尤其是保障農村義務教育階段的教師工資，這對實現人力資本積累和人力資源的優化配置有很好的促進作用。加大縣域和中小城市義務教育優質均衡，加強高中階段教育建設，會進一步拉動大城市的人才和投資需求，形成經濟正循環。最后，縣域和城鄉銜接地區還有一個重要的特殊性，在于房貸與收入之間仍然存在彈性空間，目前我國超過四成的縣城居民已過上有房無貸的悠閑生活。腳下有房住，手里有閑款，是較多縣城人的經濟狀態，這些地方消費能力的顯現和消費潛力的發掘是下一步需要開發的關鍵。這些都讓縣域和城鄉銜接區域的產業發展和促進消費形成了資本市場下沉的“新藍?！?，資本下沉也為縣域產業發展帶來了空間，因此，以縣域為主的城鎮化肩負著擴大內需、拉動增長、提升人力資本的重任。

在促進鄉村振興與新型城鎮化協同發展的過程中，要改變以往財政資金重點投入在支持城鄉基礎設施，財政資金投資效率的提升需要著力于未來如何促進人的發展，轉變過去重物輕人的發展模式。改變過去靜態和基于地理范疇的財政投入思考模式，打破城市與鄉村的治理邊界，讓農民有更多居住、擇業、生活選擇，使農民到適宜自身發展的地方生存，打破地域限制，完善財政資金跟著人走的制度。在衛生、教育等重點領域進一步擴大錢隨人走的范圍，提高轉移支付在分配中的合理性、科學性和精準度，促進農業轉移人口市民化工作提速增效。

鄉村振興與城鎮化協同發展實現共同富裕的政策考量

打通城鄉產業發展橋梁有效推動農業人口獲取更多就業機會。當前通過促進多領域的經濟和產業發展，打通城市、縣城、鄉鎮和鄉村之間的發展橋梁，實現以工補農、以城帶縣帶鄉、工農互惠、縣鄉村一體化，實現城鄉產業一體化發展，既能為疫情后返鄉農民的“再城鎮化”貯備知識和技能，也能讓其積極參與到鄉村振興建設中。因此，當前財政政策在圍繞促進人的新型城鎮化做文章的同時，要將解決農民在城鎮就業作為支持的重點，打通城市、縣域與鄉村產業之間協調發展的通道，并且通過農業一二三產融合促進農業產業提質增效，這才能切實推動城鄉融合發展和實現農業現代化。通過農業戶籍制度的深入改革、保障農業轉移人口在城市享有同等的基本公共服務、進一步完善農村產權制度等，創造有利于大量農村勞動力向城市轉移的就業和發展條件。強化城鄉經濟高質量發展的政策導向和機制保障，統籌建設城鎮平臺、產業平臺、創新平臺和投融資平臺，統籌發展城鄉特色經濟和聯農帶農經濟、集體經濟和民營經濟，統籌完善城鄉基礎設施體系、公共服務體系和社會治理體系，從而不斷增加居民收入，促進城鄉融合，推動區域協調發展。

依托城市和鄉村綜合發展能力助力共同富裕。當前我國城鄉之間聯系越來越緊密，商品交換頻繁、要素大規模流動，城鄉空間分布和產業結構調整均出現了“亦城亦鄉”的中間形態，這意味著城鄉結構發生了深刻轉變，城鄉關系呈現出前所未有的聯系。因此實現鄉村振興與新型城鎮化協同發展必須跳出“就城市談城市”“就鄉村看鄉村”的發展固化模式，要在城鄉協調發展的大背景下，不斷挖掘和釋放城市和鄉村各自的潛能，發揮彼此的比較優勢，通過城市公共服務的擴圍，鄉村功能的擴展，用好自身資源要素稟賦優勢，增強城鄉價值助力共同富裕目標的實現。在具體操作層面，要找到城鄉產業發展的銜接點，發揮農業有別于其他產業的定位和獨特功能，樹立城鄉協調發展的三個先進理念。首先，推動城鄉融合發展，打通產業鏈和價值鏈，打造工業反哺農村，城市鄉村互為支撐的區域經濟發展格局；其次，樹立城鄉綠色產業協同發展模式，增強優質綠色農產品供給，開發農村生態旅游、康養等產業資源；最后，通過以城帶鄉，暢通國際市場、國內城市和鄉村的物流、倉儲、冷鏈渠道，深化開展國際合作推動農產品國際貿易走深走實，端牢中國人自己的飯碗，為中國能夠無后顧之憂地參與國際大國競爭做好充分準備。

以現代農業體系和多領域創新降低農業對勞動力人口數量的依賴。一是以創新推動農業規?；洜I。首先，實現鄉村振興與新型城鎮化協同發展推動共同富裕要高效利用土地資源，盤活農村存量土地資源，統籌城鄉發展，做好城鄉發展和生產領域的創新，要以創新實現產業化、工業化、城鎮化、機械化，實現產業生產主體轉型升級，推動經濟和產業發展將分配的蛋糕做大，解決農村低收入群體和半城鎮化人口的增收問題，實現擴大非農產業就業供給，依靠多種經營模式、多種所有制方式推動城鄉百業興旺。其次，通過農業產業領域的轉型升級和變革、實現智能化發展，加強農業信息技術和智能裝備應用，強調創新發展，突破一批“卡脖子”農業技術，為農業創新高質量發展和擴大生產規模奠定技術基礎。不斷打造新制度、新商業模式和新業態，通過技術和科技降低農業生產對農業勞動力人口的依賴，積極培育新型經營主體、創新經營方式和構建多種形式的產業合作組織，提高從事農業的勞動力質量，為農民提供更多自身發展的選擇，為減少單純從事農業一產和僅僅依靠小農經濟的發展模式創造條件。

二是緩解農村人力資源不足狀況。面對鄉村勞動人口的嚴峻形勢，可以采取兼業化方式來緩解未來農業勞動力匱乏的趨勢，提高城鄉整體勞動力質量，逐漸化解農村人口老齡化、空心化帶來的不良影響，實現從傳統農業到現代農業的轉型升級。改善農村良好的營商和人居環境，促進農民工資性、經營性和資本性收入增長，提高農業產業職業的吸引力，并不斷拓寬農民的收入來源渠道?；诖诉€能在推進鄉村振興與新型城鎮化協同發展的過程中，走出一條規?；洜I的農業現代化、產業化、資本化、科技化運作之路，這是實現鄉村振興與城鎮化協調發展，推動共同富裕戰略目標需要做的前瞻性預判和實施策略。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“西部地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興戰略銜接機制研究”（項目編號：21JZD028）的階段性研究成果與中國財政科學研究院招標課題“財政支出結構調整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）研究成果】

責編/李一丹 美編/李祥峰