人大及其常委會討論決定的“項目”可以是“非重大事項”

□ 武 春

全國人大于2022年3月修正地方組織法時，將地方人大及其常委會討論、決定“重大事項”修改為討論、決定“重大事項和項目”。筆者認為，增加的“項目”，可以是重大事項，也可以是非重大事項。增加“項目”為地方各級人大及其常委會討論、決定“非重大事項”開了一個口子，提供了法律依據，地方各級人大及其常委會討論、決定的“項目”可以是“非重大事項”。

一、事項和項目的含義及兩者之間的關系

法律對事項和項目沒有作出解釋，筆者認為，對事項和項目的理解應按《現代漢語詞典》的解釋為好。《現代漢語詞典》解釋“事項”為“事情的項目”，“項目”為“事物分成的門類”。據此解釋，事項和項目的含義難以區分，除非法律進行明確規定，否則很難界定兩者有何本質不同。本文的論述建立在《現代漢語詞典》對事項和項目解釋的基礎上，也即事項和項目的含義相同。

在“重大事項和項目”的表述中，重大顯然修飾事項，但重大是否也修飾“項目”？也即，討論、決定“重大事項和項目”是否就是討論、決定重大事項和討論、決定重大項目？筆者認為，重大應只修飾“事項”不修飾“項目”。這是由于“事項”和“項目”含義相同，也即重大事項和重大項目是一回事，如果重大也修飾項目，討論、決定“重大事項和項目”與討論、決定“重大事項”就是一個意思。在這種情況下，修改地方組織法時增加“項目”就是同義反復，就是畫蛇添足。全國人大不應該也不可能犯這樣低級的錯誤，因而重大不應修飾“項目”。討論、決定“重大事項和項目”應理解為討論、決定“重大事項”和討論、決定“項目”。

二、地方組織法增加“項目”的原因

在修正地方組織法時，為何把討論、決定“重大事項”修改為討論、決定“重大事項和項目”，對此，2022年5月出版的由全國人大常委會法工委副主任武增主編的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法導讀與釋義》中明確指出：“根據中央有關文件精神，總結地方人大實踐經驗，在縣級以上地方各級人大討論、決定重大事項的基礎上，增加‘項目’?！睋P者了解，近年來，在上海市浦東新區惠南鎮、浙江省寧?？h力洋鎮等地較早開展的“民生實事項目人大代表票決制”在全國各地縣鄉兩級得到普遍推廣，有些設區的市也開展了此項工作。民生實事項目人大代表票決制，就是政府在廣泛征集人民群眾意見和建議基礎上提出，經本級人民代表大會全體會議投票決定，交由本級政府組織實施的民生類公共事業項目。2015 年中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見明確要求，政府研究出臺的重大工程項目或者涉及民生的重大舉措，應當聽取代表的意見和建議。筆者認為這些應是修改地方組織法增加“項目”的重要原因。

三、重大事項的界定是人大及其常委會專有權力

法律對人大及其常委會的重大事項決定權和政府的行政權都有明確規定，人大及其常委會的重大事項決定權和政府的行政權都應依法獨立行使。屬于人大及其常委會的職權應由人大及其常委會行使，屬于政府的職權應由政府行使，人大及其常委會和政府的職權不能也不應相互取代，相互越權，這也是依法治國的應有之義。

筆者認為，法律把重大事項的決定權賦予人大及其常委會，則人大及其常委會就自然擁有重大事項的界定權。這是由于，如果“其他部門”對重大事項有界定權，這表明對于某一事項，只有“其他部門”界定為重大事項，人大及其常委會才可以討論、決定，如果“其他部門”界定不是重大事項，人大及其常委會進行討論、決定則沒有法律依據，或者說不能討論、決定。這就形成對某一事項，“其他部門”想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會才能討論、決定，不想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會則不能討論、決定的狀況。這顯然與人大及其常委會的性質和地位不相稱。因而法律賦予人大及其常委會重大事項決定權，則人大及其常委會就自然擁有重大事項界定權。界定“本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項”是人大及其常委會的專有權力，“一府一委兩院”無此權力。

四、政府提交票決的民生實事項目未必都是重大事項

不可能所有的民生實事項目都是重大事項，總有“重大事項”的民生實事項目和“非重大事項”的民生實事項目之分。由于政府沒有重大事項界定權，向人民代表大會提出的若干個民生實事項目，包含或可能包含一些“非重大事項”的民生實事項目是正常的。筆者認為，從理論上講，只要是“重大事項”的民生實事項目，必須由人大或其常委會討論、決定，如果是“非重大事項”的民生實事項目，在2022年地方組織法修改之前，人民代表大會“照單全收”并進行票決沒有法律依據。

五、人大及其常委會討論決定的“項目”可以是“非重大事項”

值得注意的是，法律沒有賦予人大及其常委會討論、決定“非重大事項”權，但法律也沒有禁止人大及其常委會討論、決定“非重大事項”，對“非重大事項”如何討論、決定，由誰行使決定權，法律沒有明確具體規定。在2022 年地方組織法修改之前開展的民生實事項目人大代表票決制，人民代表大會對政府提交的民生實事項目“照單全收”進行票決，是踐行以人民為中心發展思想、踐行全過程人民民主的生動實踐，是推進基層治理體系和治理能力現代化、推動民生實事項目決策民主化、科學化、法治化的體現，能有效激發代表的履職熱情和內生動力，實現民生實事項目政府決策與公眾需求精準對接和高度融合，能夠更加廣泛地滿足人民群眾對美好生活的需要，是堅持和完善人民代表大會制度的重要舉措，是人大工作的創新。

2022 年全國人大修正地方組織法時將地方人大及其常委會討論、決定“重大事項”，修改為討論、決定“重大事項和項目”，把地方人大的成功實踐上升為法律，為地方各級人大開展“民生實事項目人大代表票決制”提供了法律依據。由于政府提交給人民代表大會的民生實事項目未必都是重大事項，因而人大及其常委會討論、決定的有關項目可以是“非重大事項”。