我國西部農村土地流轉存在的問題及解決對策

牟曉珊，趙 華

（甘肅農業大學，蘭州 730070）

在三權分置的背景下，土地流轉和適度規模經營是農業農村高質量發展的一個重要途徑[1]，也是西部地區提高土地利用率的重要手段。積極探索建立農村土地流轉管理新機制、規范農村土地流轉行為,是促進土地規模化經營和推進現代農業發展的重要保障,是促進農村集體經濟高質量發展的重要基礎[2]。結合我國西部地區農村土地流轉的實際情況，分析流轉中存在的主要問題，從流轉法律、社會保障制度等層面提出對策建議，為促進土地流轉有序進行提供借鑒。

1 我國西部農村土地流轉現狀

我國西部地區12個省的土地面積為6.78 億hm2，占我國總面積的70.6%；人口為3.80 億，占全國人口總數的27.2%。西部地區雖然土地面積大，但利用率并不高。從土地流轉情況看，2018 年全國土地流轉面積0.36 億hm2，流轉率超過29.52%。其中，北京市的土地流轉率突破81.39%，安徽、江蘇、湖南、上海的流轉率依次為44.03%，43.31%，42.16%，40.74%。與上述地區相比，西部各省份經濟發展水平普遍較低，土地流轉率也偏低，見表1。

表1 2018年西部地區（除西藏）土地流轉情況Table 1 Land circulation in Western China(excluding Tibet)in 2018

由表1可看出，西部地區土地流轉率高于全國平均土地流轉率的地區是重慶市和內蒙古，流轉率分別是44.73%和34.20%，而其余西部地區土地流轉率均較低。四川省2018 年耕地流轉率為23.92%，低于全國平均土地流轉率，其流轉方式以租賃和分包為主，分別占四川耕地面積的49.7%和31.6%。青海省土地流轉率為24.32%，流轉方式多樣，尤以出租流轉占比最高達63.55%，轉包流轉占比為23.73%，股份合作流轉占比為7.36%。此外，互換、轉讓及其他流轉方式占比分別為2.16%，0.92%，2.29%。陜西省土地流轉率為22.77%，比上年上升8.73%。

西部地區土地流轉面積很少的地區呈增長趨勢。2018 年甘肅省土地流轉率為18.79%，寧夏回族自治區耕地流轉率為18.31%。其中，一半以上的土地通過出租方式流轉，少部分土地以其他形式流轉。

2 我國西部農村土地流轉存在的主要問題

2.1 農民的土地流轉意識淡薄

農村土地是農民不可或缺的基礎，農戶的一大難題本質就是土地問題[3]。西部地區農民收入有限，對土地流轉的意愿不高，究其原因在于以下方面：一是農民深受傳統觀念影響；二是普遍擔心土地流轉后出現經營權回收、租金收取、土質恢復等情況，尤其是土地經營權無法按時收回的問題；三是隨著城市化建設進程的加快，西部地區征地和拆遷工作隨之推進，對農村土地流轉產生較大影響；四是我國陸續出臺一些提高農民土地經營積極性的惠農政策，使部分農民不愿意流轉土地；五是很多農民對土地流轉政策缺乏了解，擔心流轉會喪失承包權和影響個人收益。這些問題導致部分耕地未實現高效利用，進而影響農村集體經濟的發展。

2.2 土地流轉法律制度尚不健全

在農村土地改革持續深化的背景下，盡管我國農村區域普遍實行“三權分置”制度，但現行土地流轉政策尚未與之完全契合，無法解決土地流轉進程中可能出現的復雜情況，且不同區域的土地流轉原因、形式和規模存在顯著差異，導致土地流轉過程中涉及土地糾紛的案件數量隨之增加[4]，需從立法層面健全土地流轉法律和制度。鑒于出讓價格、出讓用途、權利義務、爭議解決等現行政策內容不夠詳盡，有待出臺實施細則。

2.3 缺乏社會保障制度

西部農民的主要謀生方式是糧食生產，所耕種的土地是其生存的基本保障。通常情況下，土地對農民的生存影響越大，流轉就越難。當前，我國農村老齡化現象嚴重，一些地區甚至出現土地荒廢現象，加之土地流轉后農民基本保障制度不完善，導致土地流轉工作出現各種阻力，這就需要建立雙重保障制度，通過減輕農民對土地的依賴度來實現土地流轉和規模化生產。此外，我國正在大力推進城鎮化，部分農用耕地向非農用地轉變，這就要求有關部門必須解決好農村土地經營權流轉后續問題，為這些農戶提供有效保障。也就是說，只有建立健全完善的社會保障制度，才能提高農民參與土地流轉的主觀能動性。

2.4 土地流轉形式單一

當前，西部農村土地的主要流轉方式是出租和轉包。這兩種流轉形式既可為農戶提供相對穩定的生產和銷售收入，還能保障農戶的經營權，故成為西部地區土地流轉的主選方式，而投資、信托、入股、聯種、拍賣等土地流轉方式占比相對較小。這也說明西部地區土地流轉方式保守、單一，不利于土地規模化經營，不利于充分發揮土地資源的規模效益。

3 我國西部農村土地流轉對策

3.1 宣貫土地流轉政策

一是結合網絡多元化路徑，采取遵循漸進方式，逐步推行土地流轉政策，擴大土地流轉政策的宣傳力度，使管理者、農民等相關方更多地了解土地流轉政策，讓廣大農民懂得土地流轉是增加農業收入的一種有效手段。二是通過項目傾斜、政策扶持和資金支持，引導土地經營者做好長期經營規劃，在節本增效上做文章。三是調動基層干部積極性，做好鎮、村兩級現代農業發展長期規劃，引導農民有序流轉土地，開展規模化機械化標準化經營。四是政府有關部門組織力量開展政策咨詢服務，引導農民主動參與土地流轉，消除農民疑慮，切忌急于求成，確保土地流轉工作有序推進。

3.2 健全土地流轉制度

進一步健全土地流轉制度，是解決傳統農業經營模式土地碎片化問題的有效途徑。有了健全的制度保障，可使農戶之間的土地經營合作更加穩定而持久。合理高效的農地流轉可從各個方面使農民受益[5]：一是大大減少單一農戶的農業生產成本，二是通過對流轉的土地實施集中化管理、規模化經營，便于統一采用先進農業技術，使用高效農機裝備作業，最大限度地實現節本增效和農民增收。對此，有關部門需從農業現實需求出發，發揮地方政府在土地流轉中的作用，規范土地流轉合同，明晰出讓期限、價格、方式等重要事項，確定違反合同或發生爭端時雙方的責任。通過相關法律法規制約擅自變更流轉土地用途的當事人，避免以減少農田面積為代價來換取經濟發展。地方政府可設置法律咨詢室，提供專業法律咨詢，用法律武器保護農民權益。

3.3 完善社會保障體系

一是通過大力發展西部地區經濟，讓部分農民離開賴以生存的微薄土地，投身于更有效益的二三產業當中，既可使農戶獲得土地流轉收入和務工收入，還能減少其對土地的依賴，使土地出讓方和經營者實現互利雙贏。二是實現社保體系對農村居民的全覆蓋，嚴格遵循生活基本保障和可持續發展要求，解決農民養老問題，為土地流轉提供社會保障。目前，我國農村基本社會保障經費主要由國家財政支持，部分由地方政府、鄉鎮和村民委員會等多方主體共同承擔。為保障地方居民享受基本養老和醫療服務補助金，政府部門應加大農村基本養老和醫療服務投入，以農民群體為對象，構建覆蓋城鄉的社保體系，為土地流轉奠定良好的根基。

3.4 擴大土地流轉規模

探尋土地股份合作、土地托管等多元化土地經營模式，找到放活土地經營權的合理路徑和有效方法。規范和完善現階段轉包、租賃等流轉程序，使土地流轉有序高效。加大土地流轉政策扶持，采取產業化經營策略，在農民自愿基礎上創新土地流轉方式，徹底解決土地承包碎片化問題。