健全糧食主產區利益補償機制研究

李銅山 李嘉明

摘 要：健全糧食主產區利益補償機制，是我國保障糧食安全的重要環節。目前，我國糧食主產區利益補償中還面臨財政轉移支付不夠充足、增糧與增收的關系不夠協調、產地銷地的糧食安全責任不夠明確、糧農收益的保障度不夠高、糧食產業經濟尚未振興、糧食產業聯盟尚不健全等諸多問題。健全糧食主產區利益補償機制，就要健全財政轉移傾斜機制、增糧增收協調機制、產地銷地分責機制、糧農收益保障機制、糧食經濟振興機制、糧食產業聯盟建構機制。

關鍵詞：糧食主產區利益補償機制；內涵；原因；問題；途徑

對糧食主產區給予利益補償，健全糧食主產區利益補償機制，是我國保障糧食安全的重要環節。為此，黨和政府近幾年來持續強調要加快健全糧食主產區利益補償機制。本文對此從理論和實踐兩個層面進行初步探討。

一、糧食主產區利益補償的內涵和原因

（一）糧食主產區利益補償的內涵

糧食主產區利益補償，是指對糧食主產區由于放棄其他高利潤產業、主產低盈利的糧食進而造成的經濟利益減損給予適當適度的補償，保障糧食主產區利益上不受損，糧食生產者經濟上不吃虧，持續保持糧食主產區的糧食生產積極性，以確保國家糧食安全的制度安排。

（二）糧食主產區利益補償的原因

一是糧食主產區的經濟普遍欠發達。從表1可以看出，2015—2021年，糧食主產區居民人均可支配收入低于全國平均水平，而糧食主銷區大大超過全國平均水平；糧食主產區的人均可支配收入與糧食主銷區相比，從絕對數看呈逐年擴大的態勢，從相對數看糧食主產區一直占糧食主銷區的60%左右，差距比較明顯，且沒有緩和跡象，糧食主產區經濟上的“洼地效應”持續顯現。

二是糧食主產區的種糧收益普遍不高。從表2可以看出，2015—2021年，種植水稻、小麥、玉米等3種糧食作物，與種植油菜、芝麻、棉花等8種經濟作物相比，每公頃凈收益明顯偏低。

二、糧食主產區利益補償中面臨的問題

（一）財政轉移支付不夠充足

現階段我國糧食主產區的利益補償經費主要來源于中央政府的財政轉移支付，非糧食主產區如糧食主銷區享受的財政轉移支付待遇幾乎與糧食主產區一樣，存在“搭便車”現象。國家為了確保糧食安全投資巨大，但是在糧食外調的同時，這些財政轉移支付反而流入了主銷區，導致糧食主產區的財政轉移支付“不解渴”，直接影響到糧食主產區的社會經濟發展。

（二）增糧與增收的關系不夠協調

當前，我國近800個產糧大縣糧食產量占全國總產量70%以上，是我國糧食生產的主力軍，但這些產糧大縣的發展普遍相對滯后，一些產糧大縣還屬于財政窮縣，仍然存在“糧食貢獻越大—地方財政收入越少—農民收入越低—經濟越落后”的怪圈，在一定程度上影響了地方政府抓農業生產和農民種糧的積極性，給國家糧食安全和社會經濟可持續發展造成了一定隱患。

（三）產地銷地的糧食安全責任不夠明確

一方面，中央明確了糧食生產目標，要確保全國糧食產量保持在1.3萬億斤以上，但對主產區只是強調糧食生產職能，而對主產區的經濟利益補償卻缺少完備的機制體制。另一方面，當前部分主銷區一味地發展二、三產業，而忽視了應當承擔的糧食安全責任，對主產區的反哺存在缺位。

（四）糧農收益的保障度不夠高

一是現行糧食補貼標準仍有待提高，如2022年國家每畝地平均補貼只有60元。二是自然因素和市場因素不穩定，導致農民種糧風險加大，極端降雨、暴雪、風暴災害以及市場上信息不對稱等問題給糧食生產帶來更為嚴峻的挑戰。三是農業保險保障力度不夠，存在定損和賠付不夠精準、覆蓋面不足等問題，導致農民種糧難以形成充足的資金積累，影響進一步實現良性循環。

（五）糧食產業經濟尚未振興

一是糧食產業主體不夠壯大，農民參與程度較低；二是糧食產業發展模式普遍較為老舊，發展路徑缺乏創新；三是糧食產業科技研發存在困難，科技創新缺乏有力人才支撐；四是糧食產業鏈延伸較短，糧食加工環節發展相對滯后。

（六）糧食產業聯盟尚不健全

一方面，產業聯盟這一農業領域中嶄新的合作經濟組織模式，雖將產供銷、種養加、農工商各環節有效銜接起來，形成利益共同體，但不管是在生產環節還是加工、銷售的過程中，其參與主體都是以企業為主，且大多數是行業中的龍頭企業，農民對聯盟參與程度較低，獲益并不顯著，對于農民共同富裕的拉動十分有限。另一方面，產業聯盟較為松散。成員間雖然存在產品供給、利益分配和其他有關約定，但部分為無法律效力之協議，體制和機制不夠健全，穩定性不夠高。

三、健全糧食主產區利益補償機制的途徑

（一）健全財政轉移傾斜機制

財政轉移傾斜機制是指在糧食主產區利益補償中所采取的一種財政資金轉移或財政平衡機制。健全財政轉移傾斜機制，旨在推動糧食主銷區大力發展二、三產業的同時，也要引導其承擔起一定的糧食安全責任，以財政補貼和責任匹配為前提，尋求以橫向補償為特征的財政轉移支付方式。

健全財政轉移傾斜機制，可建立產銷區幫扶機制，將主銷區按其實際受益的份額，設立專項基金，對主產區的基礎設施和農田改造方面提供資金和技術支持，減輕主產區的生產成本和投入壓力。同時，糧食主銷區為了發展本地經濟，占用了一定土地，沒有承擔足夠的糧食安全共同責任，可對應未參與農業生產而進行其他利潤更高的生產活動的土地支付一定的土地出讓費，并以轉移支付的方式向糧食主產區轉移，對主產區種糧農民給予補助。

（二）健全增糧增收協調機制

增糧增收協調機制是指在糧食主產區利益補償中促使糧食產量和農民收入保持步調一致的機制。健全增糧增收協調機制，旨在統籌考慮國家與農民、中央與地方的利益關系，構建長效機制，使糧食主產區在保障國家糧食生產和糧食安全的同時，又能加快本地經濟發展，促進農民持續增收。

健全增糧增收協調機制，一要建立依據市場行情變化靈活的糧食價格調控體系，在目前糧食市場價格高位運行情況下，上調國有糧企收購價格，加強對私營糧企等非國有糧食購銷企業的管理，杜絕壓價、囤糧等現象的發生；二要增加糧食直補金額，目前農業生產成本居高不下，提高直補金額有利于持續恢復糧農信心和促進糧食安全；三要調整糧食直補方式，從簡單的按照糧食面積補貼，改為根據種糧面積和向國家出售的商品糧數量和質量相結合的補貼方式，體現鼓勵多產量、多調糧、產好糧的政策導向。

（三）健全產地銷地分責機制

產地銷地分責機制是指在糧食主產區利益補償中對產銷區的糧食安全責任進行補償與細分的機制。健全產地銷地分責機制，旨在彌補主產區因從事糧食生產而損失的經濟利益的基礎上，令主銷區承擔相應保障國家糧食安全的責任。

健全產地銷地分責機制，一要進一步完善現有糧食主產區支持政策，在經濟上對主產區進行合理的、精準的政策補貼；二要明確糧食主銷區除了發展二、三產業，還要承擔起限定的糧食生產責任，分擔糧食主產區糧食生產壓力，同時承擔起對糧食主產區的利益補償義務。

（四）健全糧農收益保障機制

糧農收益保障機制是指在糧食主產區利益補償中保護糧農收益不受侵害的機制。健全糧農收益保障機制，旨在確保種糧能給農民帶來確切的收益，讓農民種糧更有利可圖，讓主產區抓糧食生產更有積極性。

健全糧農收益保障機制，一要建立錢糧補貼掛鉤機制，即補貼金額同糧食產量掛鉤，對現有各種補貼進行集中辦理，建立與糧食產量的聯系，從而進一步激發農民的種糧積極性，堅定他們的種糧信心；二要構建自然、市場風險防范體系，持續加強基礎設施建設和提高防災能力，不斷推進中低產田改造和高標準農田建設，提高農產品的抗逆性和農業生產的抗風險能力，進一步完善主要農產品生產、供求、價格監測與預警體系，加強農產品市場供求與價格走勢的分析預測，建立農產品信息發布制度，及時提供農產品市場分析和預測報告，為農業生產的合理安排提供更有力的信息支撐；三要完善農業保險制度，發揮好農業保險的政策屬性，逐步擴大農業保險覆蓋范圍，在規范運行、嚴格監管、控制風險的前提下，鼓勵保險公司多開發自然災害保險產品，變事后災害賠償為事前災害預防，給種糧農民提供更好的保障。

（五）健全糧食經濟振興機制

糧食經濟振興機制是指在糧食主產區利益補償中增強糧食經濟活力的機制。健全糧食經濟振興機制，旨在加快推進農業供給側結構性改革，大力發展糧食產業經濟，促進農業提質增效、農民就業增收和經濟社會發展。

健全糧食經濟振興機制，一要培育壯大糧食產業化龍頭企業，加強對大型龍頭企業的政策引導，在稅收、質檢、物流、用地等方面給予重點保障或者優先安排，引導支持龍頭企業與新型農業經營主體和農戶構建穩固的利益聯結機制，引導優質糧食品種種植，帶動農民增收致富；二要促進全產業鏈發展，引導糧食企業積極參與糧食生產功能區建設，構建從田間到餐桌的全產業鏈，鼓勵發展新業態，推進“互聯網+糧食”行動，積極發展糧食電子商務，推廣“網上糧店”等新型糧食零售業態，促進線上線下融合發展；三要加快推動糧食科技創新突破，鼓勵科研機構、高校與企業采取共同設立研發基金、實驗室、成果推廣工作站等方式，聚焦農業科技創新需求，加大對營養健康、節糧減損、加工轉化等領域關鍵技術研發的支持力度，大力實施“人才興糧工程”，發展糧食高等教育和職業教育，支持高等院校和職業學校開設糧食產業相關專業和課程，加快培養行業短缺的實用型人才；四要推動糧食向精深加工轉化，鼓勵糧食加工企業進行多品種產品研發，指導糧食精深加工向綠色食品、醫藥衛生及其他附加值高的領域拓展，提高糧食副產物綜合利用率，增強發展后勁，提升核心競爭力。

（六）健全糧食產業聯盟建構機制

糧食產業聯盟建構機制是指在糧食主產區利益補償中促使糧食產業各群體為了共同利益而結合的機制。健全糧食產業聯盟建構機制，旨在通過農業生產將科研機構、農業推廣機構、農業生產者、農產品經營者和農產品消費者有機地聯系起來，形成利益共同體，共享農業成果帶來的經濟社會效益。

健全糧食產業聯盟建構機制，一方面，可抓住糧食產業發展需求，采取目標導向的縱向聯盟模式，在產業鏈視角下采用垂直方向的分工與合作，共同推進糧食產業要素集聚，共同破解糧食產業的共性難題，實現糧食產業規模化、集約化穩步發展。另一方面，可對聯盟成員進行合理篩選，形成一種共富的向心力。可由政府機關、中介組織分別擔任聯盟的領導者和推動者；選擇具有較強實力的技術研發單位、產業龍頭企業、行業協會作為核心技術的研發者、技術標準的制定者、產業的連接者，組成聯盟的核心；尋找發展目標一致、信任度高、合作意愿強、優勢互補的金融、生產、加工、物流、互聯網等單位，作為資金的提供者、生產的組織者、加工能力的提高者、運輸的保障者、銷售的推廣者。

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[責任編輯：王 麗]