大都市非建制鎮社區改造策略和路徑思考

劉博 陸巍

摘要：人民城市重要理念下，大都市歷史欠賬區域的“補短板、抓推進”成為城市更新和治理重點。非建制鎮（也稱撤制鎮）社區作為推進城鎮化過程中形成的一類特殊的空間單元，長期面臨發展定位不清、人居環境較差、公共服務設施老舊、產業被動衰落等突出問題。在評價非建制鎮發展特征的基礎上，結合上海市城鄉融合、城市更新相關政策要求和奉賢區若干實證案例，分析非建制鎮改造的重要意義、重點對象和政策沿革，探討非建制鎮社區服務周邊鄉村和產業發展的定位方向，并提出強化分類分級、規劃引導和機制創新等“三個強化”策略，以及與基本管理單元、城中村改造、相對集中居住和多元更新手段相結合等“四個結合”路徑。

關鍵詞：非建制鎮；撤制鎮社區；“十五分鐘”生活圈；基本管理單元；“城中村”改造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.003

一、背景概述

（一）非建制鎮形成歷程

在我國土地城鎮化和人口城鎮化快速推進的階段，城鎮化中城鄉發展環節遇到諸多新的問題和困難，鄉鎮體制的多輪改革促進了當前城鎮體系的形成。1998年國家啟動機構改革，2000年民政部發布《關于慎重穩妥地做好行政區劃調整工作的通知》，提出“行政區劃調整要從有利于提高行政管理效能，有利于促進經濟和社會發展等基本原則出發”，次年又發布《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》，強調“鄉鎮行政區劃調整要有利于精簡機構，有利于優化資源配置，有利于優化小城鎮體系結構”，開啟了全國鄉鎮撤并的浪潮。

同年，上海市政府從整合資源、發展經濟、統籌城鄉、減少財政支出角度出發，在全市各區（縣）范圍內開展“鄉鎮撤并”工作，對規模小、布局分散的鄉鎮進行合并。[1]經過數輪行政區劃調整和建制鎮的撤并工作，新的行政建制鎮由2000年的174個減少為2013年的108個，減少近40%。[2]并形成約92個非建制鎮（也稱撤制鎮）。經歷了十余年的發展變遷，受內外條件的影響和制約，這些非建制鎮的發展情況相差甚遠，個別成長迅速且發展前景較好，但多數非建制鎮由于自身的功能定位不明確及外部環境支持不充分，現狀不容樂觀，突出表現是建成環境水平與居民生活品質較低。

（二）文獻綜述

相關文獻對郊區非建制鎮社區產生的問題和矛盾分析，觀點較為一致。如張浩指出并鎮后伴生社區市政設施和公共服務資源、社區管理力量和管理服務職能方面的問題。[2]劉細彥等從管理職能與法律地位背離化、城鎮建設與管理邊緣化、公共管理與服務功能弱化、區域人口素質劣化四方面做了總結。[3]但總體來看，既有研究雖然總結了非建制鎮普遍特征，但缺乏進一步的分類分級特征總結。

相關文獻對繼續發揮郊區非建制鎮社區服務功能的必要性形成共識。如張浩認為，非建制鎮是郊區城鎮組團發展、服務社區居民及周邊村莊的重要節點。[2]王夢亞、黃婧認為，探索適合撤制鎮集鎮社區的創新發展模式，不僅能促進社區本身的發展，還能搭建新市鎮與鄉村統籌發展的橋梁，完善上海多級化城鎮發展網絡，發揮連接城鄉樞紐節點功能的作用，助力城鄉一體化發展。[4]陶成剛等認為，撤制鎮區離部分村莊較近，又具備基本的公共服務功能，是離土農民進城鎮居住的首選地。同時，撤制鎮區作為一產深度發展延伸區、二產三產相對集聚區，是鄉村產業興旺的重要承載地。[5]但總體來看，對非建制鎮社區和鄉村振興戰略相結合的具體策略和實施方法缺少研究。

關于具體的改造提升措施，既有文獻聚焦于優化基本公共服務設施配置、完善空間規劃引導、創新社會管理模式、充分發揮市場主體作用等方面的策略論述，如張浩從制度創新層面提出統一認識、啟動規劃修編、創新用地制度、加大財政扶持力度、充分利用市場作用、創新社會管理模式。[2]王夢亞等提出創新田園社區發展模式，[4]強調因地制宜，堅持規劃先導、管理協調，多維度、全周期、高質量的綜合發展模式。葉斐等提出確立保基本與優發展的雙重目標、差異化策略推進新舊動能轉換、優化完善空間規劃體系對撤制鎮發展的支撐作用等。[1]既有文獻多把撤制鎮作為一類獨立的改造對象提出改造策略，缺乏將其放在上海鄉村振興和城市更新大背景中以及與最新相關政策路徑緊密結合的分析研判。

二、非建制鎮的發展概況和普遍問題

（一）發展概況

非建制鎮之間區位、規模、發展情況差距懸殊。全市92個非建制鎮中，規模最大的超過10平方千米（嘉定區方泰社區），而規模最小的不到0.4平方千米（奉賢區邵廠社區），常住人口數量最多的超過5萬人（如奉賢區西渡社區），最少的僅約數百人（如青浦區蓮盛社區）。[6]大部分非建制鎮在撤制以后幾乎成為規劃建設盲區，而區位條件與交通條件成為非建制鎮發展方向的主導因素。鄰近鎮區尤其是新城的非建制鎮，受到鎮區與新城的輻射和帶動，發展前景良好，而遠離鎮區與新城的，由于長期缺乏資金與政策扶持，產業基底薄弱，社區活力不足，幾乎無法自給自足。

上海市奉賢區于2020年開展全區非建制鎮社區排摸和規劃建設梳理工作。13個非建制鎮中，鄰近主鎮區且與新城、主鎮區融合發展的有4個，為新寺社區、齊賢社區、洪廟社區、光明社區；相對獨立且公共服務設施良好、保留一定活力的有6個，為西渡社區、鄔橋社區、泰日社區、頭橋社區、平安社區和錢橋社區；交通區位和發展基礎相對較差的有3個，為胡橋社區、邵廠社區和塘外社區，此類社區發展近乎停滯，各類設施基本停留在撤制時的狀態并逐步閑置荒廢，設施配套不健全，導致本地人口大量流失，對周邊鄉村的服務能力減弱。

（二）普遍問題

“撤制并鎮”對推進三個集中、優化城鎮結構和統籌資源方面發揮了積極的作用。原有鎮的功能撤銷，但其與非建制鎮發展相適應的各類發展條件又未形成，于是問題也逐漸顯現。城鎮建設及改造更新工作推進難度較大，各項設施及環境質量落后于社會經濟發展和人民生活需求。[6]

一是現狀情況復雜，環境風貌較差。非建制鎮社區的房屋普遍錯落參差，產權關系復雜（圖1）。以錢橋社區為例，約有0.1平方千米的195工業用地和0.13平方千米農村建設用地是城中村和老安置基地。城鎮住宅中，集資房小區現狀條件較為簡陋。同時，道路狹窄、停車壓力突出、綠地和公共空間缺乏等問題凸顯。城市開發邊界內公共服務設施用地僅占4%，公共綠化用地僅占1%。居民日常生態休閑與公共活動需求難以得到滿足。

二是市場被動衰落，產業支撐薄弱。產業缺乏合理引導，原有優勢產業缺乏支撐，生產低效、閑置現象突出。以奉賢頭橋社區為例，撤并前家具產業優勢明顯，但是十多年來始終維持個體化作坊式的經營模式，產業發展對社區的積極影響甚微，相反對環境的負面影響卻越發顯著。近年來，相關部門開展了對不規范木器加工經營場所的整治，關停作坊式企業2000余家，一些老牌企業也因為利好政策和土地指標向中心鎮傾斜而將總部進行搬遷。[1]

三是功能定位不明，規劃引導缺失。規劃編制中資源向中心鎮傾斜，普遍缺乏對小集鎮功能的深入引導。村莊布局規劃和郊野單元（村莊）規劃雖然明確了部分集鎮引導周邊農民集中居住的空間，但缺乏對其設施配套和生活圈建設標準研究。此外，大多非建制鎮控制性詳細規劃未覆蓋或編制時間過早，如奉賢13個非建制鎮中，錢橋社區、頭橋社區、塘外社區均未編制控制性詳細規劃，老柘林社區、光明社區等未劃入城市開發邊界，需在既有郊野單元村莊規劃基礎上，結合生活圈建設要求進一步強化規劃指引。

四是統籌能力不強，改造動力不強。非建制鎮改為社區以后，在管轄權力、政策支持等方面均大幅削弱，對于轄區及周邊的管理能力大為下降。在資金方面，各非建制鎮由負責管轄的鎮政府撥款，而各鎮之間的貧富差距明顯。部分非建制鎮管理經費嚴重缺乏，更無力承擔巨大的翻新改造費用。

三、非建制鎮相關政策梳理

（一）分類改造措施逐步清晰

2011年，《上海市人民政府關于本市加快城鄉一體化發展的若干意見》中鼓勵小城鎮各具特色地發展，但并未對建制鎮和非建制鎮提出分類施策措施。

“十三五”期間，上海市開展城鎮大調研，推出《關于推進新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》等文件，將加強非建制鎮的管理和服務作為重要舉措，提出“加強非建制鎮服務和管理，推進非建制鎮分類試點管理工作，對與主鎮區融合發展的非建制鎮，納入主鎮區或大型居住社區統籌規劃；將交通區位條件較好、本地人口集聚度較高、具有獨立發展潛力的非建制鎮納入城鎮規劃體系，改善人居環境，推動拆除老廠房、鎮村級園區，加速轉型升級”。[7]

《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》明確推進非建制鎮分類試點、部分參照本市“城中村”改造政策改造、深化完善“鎮管社區”模式等具體措施。

（二）發展目標定位逐步深化

上海市2035總體規劃將相對獨立發展的54個非建制鎮定位為小集鎮。[8]明確完善小集鎮社區文化、體育、醫療等基本公共服務設施，提升對周邊鄉村地區的基本生活及生產服務能力。

2018年鄉村振興戰略實施后，非建制鎮服務周邊鄉村的作用進一步被重視。上海“十四五”規劃也明確指出，要發揮各類城鎮對鄉村的帶動連接作用，“更好發揮各類鎮連城帶鄉、服務農村的作用”，“激活部分非建制鎮潛力，充分利用區位條件和產業基礎，加快實施基礎設施改造提升，優化醫療、養老等公共服務設施水平，增強產業配套和社區服務功能，成為承載優質項目、吸納農民就近城鎮化的平臺載體”。

四、非建制鎮改造策略思考

（一）強化分類分級，精準施策，樹立試點樣本

非建制鎮雖然存在共性特征，但由于區位條件、規模與人口的巨大差異，不同地區問題特點也很鮮明，難以找到統一的改造標準。依據前文梳理，相關政策已經明確了分類試點的導向，但并沒有針對非建制鎮制定分類標準的相關細則。而對于納入城鎮體系的54個小集鎮，在區別于未納入體系的非建制鎮的發展策略、規劃建設標準及配套政策等方面比較模糊，同時，也缺乏進一步分類和精準施策的依據。

參考王興平等學者的觀點，全國撤制鎮區可以分為單純行政管理職能為主的“由鎮變村”型、傳統集貿中心所在的“由鎮變集”型和經濟產業發展較好的“由鎮變區”型。[9]根據前文對奉賢區非建制鎮社區的分類梳理，13個非建制鎮中，邵廠社區、塘外社區可歸為“由鎮變村”型，這類社區發展幾近停滯，需在新的發展環境中，研判如何利用其存量設施用地服務周邊鄉村生活圈或產業，或者進一步通過減量化騰挪建設用地指標的可行性；胡橋社區、泰日社區、頭橋社區、平安社區、錢橋社區、西渡社區為“由鎮變集”型，可作為服務農民相對集中居住，優化鄉村社區生活圈的重要載體；新寺社區、齊賢社區、洪廟社區可歸為“由鎮變區”型，應納入新城或新市鎮鎮區單元規劃，進一步強化和新城中心區、鎮中心區的整體性，光明社區雖未被劃入城市開發邊界，但其區位緊依奉賢新城，也可以納入此類（圖2）。以奉賢區為借鑒，建議通過詳細摸底調查，對全市范圍內的非建制鎮，特別是規劃小集鎮發展現狀進行系統梳理，明確標準，強化分類分級，制定針對性措施，進而開展試點整治和改造工作，為各類非建制鎮明確發展方向和改造路徑。

（二）強化規劃引導，明確站位，營建“十五分鐘”生活圈

鄉村振興戰略的全面實施將為部分非建制鎮社區帶來較大的發展機遇。非建制鎮社區離部分村莊較近，又具備基本的公共服務功能，是離土農民進城鎮居住的首選地。同時，撤制鎮區作為一產深度發展延伸區、二產三產相對集聚區，是鄉村產業興旺的重要承載地。[5]上海“十四五”規劃也明確非建制鎮作為“承載優質項目、吸納農民就近城鎮化的平臺載體”的目標定位，這就要求非建制鎮更新改造在補齊基本公共服務短板的基礎上，需要進一步提升站位，提升設施覆蓋度和服務品質，營建“十五分鐘”社區生活圈，增強對周邊人群的吸引力，成為一定區域內實施鄉村振興戰略、連城帶鄉的樞紐。

奉賢區通過對規劃進行統一梳理，明確了各非建制鎮社區的規劃定位。以青村鎮錢橋社區為例（圖3），社區周邊保留了錢橋經濟園區，并毗鄰星火開發區、奉賢申隆金融產業集聚區。青村鎮平莊公路以南七村共有人口約2.8萬人，其中超過3/4居住在錢橋周邊自然村。作為鎮域南部相對獨立的小集鎮，錢橋社區可以發揮引導南部農民集中居住、為周邊農村和產業園區提供基本的配套服務、統籌配置資源和一體化社會管理的職能。遠期，隨著浦東鐵路星火站的能級提升和星火開發區的轉型發展，錢橋社區還可納入這一發展機遇組團，承載更多元的服務功能。通過相關訪談，錢橋社區的公共服務設施尚不能滿足當地居民需求。一是本地居民老齡化趨勢嚴重，未來對于養老、福利等公共服務設施的需求日趨強烈。二是錢橋經濟園區約一半務工人員居住在社區及周邊，其基本服務訴求主要依靠錢橋社區來滿足。但青村鎮總規編制較早，近期公共服務設施專項未編制，控制性詳細規劃也未覆蓋，亟需結合新一輪“十五分鐘”生活圈行動規劃，針對本社區、周邊村莊和產業園區多元服務人群，提升設施配置標準，描繪生活圈規劃藍圖，明確近期公共服務設施建設項目和時序。通過“15分鐘”生活圈的營造，提升社區活力，為未來借勢區域戰略機遇實現小鎮復興打下基礎。

（三）強化機制創新，產城鄉融合，增強內生發展動力

非建制鎮區撤并前多具備較穩定的產業基礎。例如錢橋社區民營經濟曾經十分輝煌，被《解放日報》譽為“東海明珠”。頭橋社區的家具產業，曾經在上海家喻戶曉。然而，這些產業優勢在行政職能轉移后被明顯忽視，缺乏政策扶持，導致各類產業發展停滯不前。社區居委會和周邊園區管委會也缺乏統籌協調機制，產業發展和社區建設脫離。因此，對于有發展潛力的非建制鎮，應當強化機制創新，統籌謀劃社區和周邊產業發展。根據區域戰略格局和自身功能定位，因地制宜地充分利用資源稟賦和原有特色產業基礎，注重一、二、三產業融合發展，增強可持續發展動力。[5]

近年來，奉賢區在復興非建制鎮產業方面有諸多探索。2019年，成立上海頭橋發展（集團）有限公司，由區政府全權授權和全面委托，以“建制鎮概念、公司化運作”新思路，整建制管理頭橋地區。集團成立后積極推動規劃編制，優化資源配置，推動近期重點項目區域的產權歸集和改造建設；積極謀劃探索東新市、美谷美家等鄉村產業的一、二、三產業融合發展；圍繞家具設計、制造、展示和銷售一體化發展模式，積極尋找優質合作伙伴；探索浦南機電園轉型發展，高質量推動低效用地轉型提升，推動研發、生產、企業總部和商業復合開發利用；成立國企，推動平臺化發展，強化非建制鎮產城鄉融合發展的模式探索，為后續持續增強發展活力奠定了基礎。

五、非建制鎮的更新提升路徑建議

（一）與做實基本管理單元結合，快速補齊基本功能短板

基本管理單元作為政府管理范圍的延伸，可稱為打通非建制鎮社區基本公共服務的“最后一公里”，也是優化公共資源配置、提高基本公共服務均衡化水平的重要路徑。

根據《關于做實本市郊區基本管理單元的意見》，基本管理單元是指在本市郊區城市化區域集中連片、邊界范圍相對清晰、人口達到一定規模、管理服務相對自成系統的城市人口聚集區，是承載和配置城市基本公共服務、基層社會管理的非行政層級的基本單元。

從前三批次的104個基本管理單元分布來看，納入基本管理單元的撤制鎮社區共46個，占比44.2%。[9]基本管理單元以加強公共管理、公共服務和公共安全為重點，落實“3+3”①基本資源配置。如錢橋社區，在納入基本管理單元后，將閑置老影劇院改造為社區綜合服務中心（圖4），包含黨建活動室、社區活動室、圖書室、展覽室、多功能活動廳、社區事務受理中心、照料室、食堂、健身房等功能，快速有效解決群眾在基層政務服務、公共衛生、文化休閑等方面的需求。

（二）與新一輪“城中村”改造結合，拓寬改造資金渠道

2014年上海市啟動實施“城中村”改造，為優化人居和生態環境、促進經濟社會協調發展起到了積極的作用。上海本輪疫情全面趨好之后，舊改、城中村改造、老舊住房更新改造成為“防疫情、穩經濟、保安全”的重要發力點。

非建制鎮產權混雜，集體土地占比較高，因多年發展和城鎮建設停滯，“城中村”現象突出。2020年《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》調整優化了城中村認定標準，以及地塊捆綁、定向出讓、土地出讓金返還和指標支持、農村集體經濟利益保障、規劃編制等一系列配套政策，并將撤制鎮改造相結合納入“城中村”改造重點，為非建制鎮解決政策、資金、實施主體等瓶頸問題和開展成片更新提供了有效的實施路徑。通過“城中村”項目的政企合作、一二級聯動等路徑，引進央企、國企和其他大企業集團參與更新改造，可以有效拓寬改造資金渠道。同時，在改造過程中通過保留一定比例集體經濟持有物業，進一步保障集體利益。

近年來，奉賢區泰日地區“城中村”改造項目作為上海市第二批啟動的35個城中村改造項目之一，已經在非建制鎮社區實施城中村改造方向做出了積極探索。2016―2017年，泰日城中村改造項目合作協議簽訂，并先后完成了控制性詳細規劃和實施方案的編制，并于2018年取得部分國有建設用地使用權，開展動遷安置和建設工作。但需要正視的是，郊區城中村改造資金平衡難度較大，且非建制鎮社區欠賬過多，需結合深入細致的前期工作，在政策機制和開發方式上進一步創新。

（三）與農民相對集中居住結合，發揮資源集聚效益

《上海市鄉村振興“十四五”規劃》提出，在符合郊野單元村莊規劃的前提下，可利用撤制鎮存量集體建設用地實施農民相對集中居住。

部分非建制鎮社區城鎮建設緩慢，但相對一般村莊，基本公共服務設施配置數量和集聚度總體上仍具備一定優勢。在上海市持續推進農民相對集中居住的工作中，可通過優化農民相對集中居住點選址、增強撤制鎮區域公共服務能力和輻射力，優先安置農民集中居住點向撤并鎮集中。

奉賢區部分城鎮在郊野單元規劃編制過程中，考慮到鎮域面積過大，城鎮中心距離鄉村太遠，導致對周邊鄉村公共服務覆蓋和輻射能力有限，將鄔橋、錢橋、泰日等撤制鎮周邊鄉村的農民集中居住點布局向撤制鎮社區靠攏。莊行鎮于2019年啟動了鄔橋周邊3個行政村農民集中居住項目，建設13.2萬平方米安置基地，截至2022年底，動遷安置房（農民相對集中住房）項目已順利完成主體結構。

（四）與多元城市更新路徑結合，漸進式優化人居環境

非建制鎮社區規模化更新改造難度較大，周期較長。積極推進多種社區微更新活動，與美麗街區、美麗家園等建設相結合，可以成為“針灸式”“漸進式”優化人居環境的重要手段。2021年，奉賢區金匯鎮將泰日社區菜場作為選址基地，與專業機構合作，發起面向全國大學生和青年設計師的微更新競賽。2022年，奉賢區柘林鎮通過撤制鎮社區試點改造，完成集中充電樁、電梯及物聯網安裝等工程。

非建制鎮社區既有產權主體雜亂，實力不均，訴求多樣，點狀改造很難帶動區域整體品質提升。以2021年9月試行的《上海市城市更新條例》為依據，引入優勢統籌主體，優化產權歸集方式，積極探索區域更新方案，可作為有獨立發展潛力的非建制鎮社區推動產業發展和功能提升的路徑選擇。

六、結語

非建制鎮是城鎮化發展歷程中產生的一類特殊空間載體，長期發展滯后，被動弱化。在鄉村振興和城鄉融合的背景下，應當依據城鎮體系規劃指引，深入研判、分類施策。重視和發揮部分非建制鎮社區服務周邊鄉村和產業發展的平臺作用，明確發展定位，強化“十五分鐘”生活圈建設和產業發展。同時，面對非建制鎮歷史欠賬較多、產權關系復雜、改造難度較大的瓶頸，應充分、綜合利用基本管理單元、“城中村”改造、農民相對集中居住、城市更新等多元政策路徑，多管齊下，盤活存量資源，促進要素集聚，推動城鄉融合。

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Thinking on the Developing Strategies and Path of Community Transformation of Non Organic Towns in Metropolis

Liu Bo， Lu Wei

（Shanghai Urban Planning Design & Research Institute， Shanghai 200040， China）

Abstract： Under the concept of the People's City， the focus of urban renewal and governance is to fill the gaps and promote the advancing of historically lagging behind areas in metropolitan areas. As a special type of spatial unit formed in the process of promoting urbanization， the community of on organic towns have long faced big problems such as vague development positioning， poor living environment， outdated public service facilities， and passive decline of industries. Based on the evaluation of the development characteristics of non organic towns， combined with the policy requirements of urban-rural integration and urban renewal in Shanghai and several empirical cases in Fengxian District， this article analyzes the significance， key targets， and policy evolution of non organic town transformation， explores the role of community services for surrounding rural and industrial development， and proposes the "three strengthening" strategies of strengthening classification and grading， planning guidance， and mechanism innovation， and the "four combinations" path that combines with basic management units， village in town renovation， relatively centralized living， and diversified renewal methods.

Key words： non organic towns; demobilized town communities; the "fifteen minutes" community life circle; basic management units; reconstruction of "village in town"

■責任編輯：許? 丹