縣域城鄉人居環境整治：關鍵問題與路徑策略

王 賓

(中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732)

一、問題的提出與文獻綜述

高質量推進人居環境整治，是實現生態環境保護和中國式社會治理現代化的重要組成部分，能夠不斷增強人民生活幸福感和獲得感、滿足人民對美好生活的向往［1-3］。黨的二十大報告明確提出，要提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治。其意在強調統籌建設好“各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城”與“宜居宜業和美鄉村”。由于我國長期存在的城鄉二元結構，導致嚴重的偏向城市發展政策，城鄉之間的不平衡越來越大［4］。這種“不平衡”不僅是城鄉居民收入之間的不平衡，還表現在城鄉之間基本公共服務供給的不平衡［5］。城市人居環境依靠新型城鎮化戰略和城市功能空間的布局優化，擁有充足的資金保障和完備的環保組織力量，取得了顯著效果。然而，農村地區仍處于以農業增產為導向的發展階段，農村建設缺乏合理規劃［6］，資金也基本投向公共資源，特別是優先用于與生產密切相關的道路和灌溉設施［7］，衛生廁所、垃圾治理和污水治理等人居環境基礎設施和服務的供給不足［8］。

城鄉融合的本質在于通過城鄉開放和融合，推動形成共建共享共榮的城鄉生命共同體［9］。目前來看，無論是基礎設施的建設，還是基本公共服務的供給，都難以及時、有效地惠及廣大農村［3］，“城”“鄉”人居環境之間的差距顯著，我國城鄉人居環境的治理與管護等仍處于分割階段。盡管國家實施《農村人居環境整治三年行動方案》以來，政府已經在資金、技術、人才等方面加大了投入力度，農村人居環境明顯改善。但是，與城市人居環境相比，農村人居環境整體上仍處于較低水平，基礎設施依舊供給不足［10］，部分地區甚至出現城市垃圾、城市污染流入農村的現象，加劇了農村環境污染。我國已經全面建成的小康社會是城鄉區域共同發展的小康，城鄉統籌要更加協調①。然而，需要正視的是，我國城鄉人居環境整治的難點和短板依舊在農村，這不僅直接影響到農民的身體健康，還關系到統籌城鄉發展的實施效果。因此，為更好推進城鄉人居環境整治工作，提高城鄉要素配置效率，就需要在更加科學的空間內，將農村人居環境置于統籌城鄉融合體系中［11］，協調發展好“城”“鄉”人居環境。

縣域是我國歷史上最基本、最穩定的國家治理行政區劃單元。中央明確提出，要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋②。從空間單元來看，縣域的空間和行政獨立特性與功能屬性，決定了將縣域作為統籌推進城鄉融合的空間具有可行性，是“城”“鄉”不同區域之間相互協調、互動融合而聯結的共同體，更是城鄉融合發展體制機制創新的重要主體，以及城鄉融合發展的基本載體［12-13］。從政策執行效率來看，縣級政府是國家治理體系中的關鍵環節，更是各類政策法規等國家意志執行的最基礎、最有效的行政單元。因此，在縣域范圍內統籌城鄉人居環境整治，能夠優化縣域內或縣域之間的資源要素，最大限度地釋放縣域發展潛能，提高城市居民和農村居民的生產、生活、生態環境。

國外學者對于人居環境整治的認知經歷了從聚焦城市向農村轉移的過程［14］，并且很早就提出了國家有義務提供“均等化”的公共服務［15-16］。2004年，聯合國人居署主辦的“世界人居日”(World Habitat Day)主題為“城市-農村發展的動力”(Cities-Engines of Rural Development)，旨在強調改善人居環境需要城市與農村協調發展，不能孤立治理。國內研究也基本遵循了這種研究過程，關于城市環境治理［17］、農村人居環境改善［18］或者縣域生態治理［19］的研究文獻較多。在人居環境治理的空間尺度研究中，不同學者以省域［20］、城市群［21］、旅游區［22］、村域［23］等宏觀或微觀尺度，對提升人居環境整治效果提出了對策思路。

綜上分析，現有文獻多從整體、抽象的角度對“城”“鄉”人居環境整治進行理論探討和經驗分析。但是，將“城鄉”作為一個整體討論推進人居環境整治的文獻不多，更進一步的，從“空間范疇”即在一個界定的行政空間，討論統籌推進城鄉人居環境整治的文獻更是有限。然而，人居環境整治作為一項系統性強、涉及面廣的民生工程，需要在資源環境承載力前提下統籌推進城鄉融合發展，更要求選擇一個科學、合理的空間載體，協調“城”“鄉”人居環境整治工作。因此，本文的貢獻主要體現為，在探討統籌推進“城”“鄉”人居環境整治的思路基礎上，為其賦予了空間分析維度，即以“縣域”探討統籌推進城鄉人居環境的相關邏輯。

二、縣域城鄉人居環境整治的概念探討

(一)概念思考

馬克思和恩格斯很早就指出了城鄉二元對立對社會發展的障礙③，由國際城鄉發展的一般規律來看，我國已經進入了城鄉協同發展的關鍵時期，城鄉發展不平衡不充分的問題依舊存在，城鄉融合發展的體制機制還不健全，農村地區依然是城鄉融合發展的短板。推進城鄉人居環境整治是促進城鄉融合發展的重要組成部分，是人與自然和諧發展的目標要求，更是不斷縮小城鄉差距，滿足人民群眾的優美生態環境需要的必然選擇。

統籌推進縣域城鄉人居環境整治，就是要立足國情，堅持社會公平原則和以人為本原則，以縣城和中心城鎮為節點，通過城鄉布局優化，逐步打破城鄉資源要素之間的雙向流動壁壘，補齊農村人居環境整治的短板，增強農村公共服務的供給水平，大力推進農村基礎設施建設，促進城市基礎設施、公共服務和現代文明向農村延伸和覆蓋。依托“新型城鎮化戰略”和“鄉村振興戰略”，最大限度優化城鄉之間基本公共服務的均衡配置，真正破除影響城鄉要素自由流動的體制機制約束，以此帶動生產要素在城鄉之間的雙向流動，推動城鄉實現社會經濟發展水平不斷向高級化和城鄉均衡化統籌，走出一條具有中國特色的城鄉生態共享與融合發展之路。

(二)總體思路

統籌城鄉人居環境整治的實質是賦予城鄉居民享有平等的生態福祉。在推進思路方面，國家要在重點打造以縣域推進城鄉人居環境整治的基礎上，形成以本縣域內為主體，縣域之間協調推進為輔的格局。狹義來看，實現縣域內城鄉之間人居環境整治是目前最基本、也是交易成本較低的表現形式，如圖1所示的A縣。但是，對于我國統一大市場的建立而言，要從廣義范圍來探討城鄉人居環境整治的思路，即應該且必然存在“縣”與“縣”之間的“城-城”“城-鄉”“鄉-鄉”之間的人居環境協調發展。其中，不論是城市更新行動，還是鄉村建設行動，基于此開展的人居環境整治工作都必須要在特定的地域空間有序推進，兩項行動既要立足“城”“鄉”，又不能囿于“城”“鄉”，應該站在統籌推進城鄉關系和工農關系的全局、系統高度審視。

圖1 統籌推進城鄉人居環境整治的思路

但是，打破我國長期形成的城鄉二元結構，逐步建立平等和諧的城鄉關系，需要著力破除阻礙其可持續發展的體制機制障礙和要素流動壁壘。同時，當前階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發展之間的矛盾。統籌城鄉人居環境整治，要用發展的視角和歷史的耐心辯證看待，不能也不必急于短期內實現，應該結合社會經濟水平和時代發展實際，統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態之間的協調關系，妥善處理縣域城鄉人居環境整治過程中出現的各類新問題，才能夠讓全體人民共享人居環境賦予的生態福祉。

三、統籌推進城鄉人居環境整治的關鍵問題

與人民群眾對美好生活的向往相比，我國“城”與“鄉”人居環境整治行動和效果存在較為明顯的差異，協調推進縣域城鄉人居環境整治，存在頂層設計不充分、要素市場化改革緩慢、城鄉基本公共服務差異大等現實挑戰，也是統籌縣域城鄉人居環境整治需要關注的關鍵問題。

(一)城鄉人居環境整治的整體規劃設計不充分，系統協同觀念不足

1.人居環境整治的“城鄉協調觀”不強，統籌規劃性較差

長期以來，我國城鄉關系轉型呈現“城市中心主義”的演變規律，也是城市本位的城鄉關系建設邏輯［24］。“城市”與“鄉村”的人居環境整治內涵、重點和效果差異明顯，在治理理念和治理模式等方面存在分割傾向。雖然國家在城市和農村分別開展了行之有效的人居環境治理工作。但是，“城鄉”作為一個整體推進治理的系統觀念并不強，各級政府在統籌“城鄉”人居環境整治的規劃設計也不充分，這將直接影響“城鄉人居環境整治”的系統性、協同性和可持續性。

2.“統籌縣域”發展的理念尚未真正建立

縣域是鏈接城鄉的重要節點，對于穩定和發展城鄉關系發揮著承上啟下的作用。近年來，我國高度重視縣域經濟發展，積極探索縣域高質量發展思路。不論是新型城鎮化戰略，還是鄉村振興戰略的推進，縣域已成為城鄉融合發展的重要支撐。由于環境治理是正外部性行為，城鄉人居環境整治效果將直接關系到人民群眾的幸福感。因此，考慮到治理成本、整治效果、資源要素的配置效率等因素，縣域無疑成為最佳治理單元。但是，政府對人居環境治理的空間維度把握不夠。特別是在“生態優先”“綠色發展”理念的引領下，以人居環境為重要抓手推動縣域經濟綠色低碳發展的邏輯認知不足。與此同時，受到行政區劃限制，如何突破縣域內要素統籌，實現縣域之間資源高效配置的政府間共識尚未達成，影響了區域高質量發展效果。

3.政府及群眾對新發展理念的認知水平有待提升

黨的二十大報告強調，貫徹新發展理念是新時代我國發展壯大的必由之路。人居環境整治需要摒棄傳統治理思路，完整、準確、全面理解和貫徹新發展理念。目前來看，無論是各級政府，還是居民，對于綠色發展理念的認知不足。以生活垃圾處理為例，部分農村地區通過“村收集—鎮轉運—縣處理”模式，將生活垃圾轉移至城鎮，表面上實現了生活垃圾的無害化處理。但是，生活垃圾的轉運和處理需要依賴于充足的財政支持，單純將農村生活垃圾與城市生活垃圾共同以填滿方式處置，或者即便采取焚燒方式進行無害化處理，也只是將對土壤的污染轉為大氣污染，對生態環境造成極大破壞。

(二)城鄉要素市場化改革緩慢，要素自由流動存在壁壘

1.城鄉土地、資金、人才、技術等要素市場化程度差異明顯，且單向流動問題突出

改革開放至今，我國已經實現了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，全國統一的要素市場框架逐漸形成。但是，城鄉之間資源要素受到市場分割影響，雙向流動的成本較高，配置效率低下。城鄉土地要素方面，城鄉統一的建設用地市場尚未形成，農村宅基地改革和農村集體經營性建設用地入市改革進展緩慢，市場化盤活機制和程度低，難以從村莊規劃層面改善居住環境。

城鄉資金要素方面，人居環境建設資金投入差異明顯，加之部分地區財政有限，城鄉之間的基礎設施和公共服務建設資金更加難以得到保障。《中國城鄉建設統計年鑒》數據顯示，2021年，全國村莊環境建設投入約3 117.21億元，高于建制鎮建設投入(約1 689.39億元)。但是，低于縣級建設投入3.57%，僅為市級建設投入的21.52%④。同時，人居環境建設資金缺口較大，且多來源于自籌資金。以縣城市政公用設施建設固定資產投資來源分析，人居環境資金以地方財政和自籌資金為主，多元化資金籌措機制并未建立。2021年，全國縣城市政公用設施建設固定資產投資中有29.52%屬于自籌資金，地方財政撥款占22.51%，中央預算資金僅占6.52%。該情況在中西部地區更為明顯，2021年，市政公用設施建設固定資產投資中，依靠中央財政轉移支付占比最多的10個省份中，有9個省份位于西部地區和東北地區，青海省的占比更是達到了50.84%。

城鄉人才要素方面，首先，城鄉人居環境整治的人員配置不均。城市人居環境整治的機構設置和人員配備明顯優于農村地區，農村地區只在鄉鎮一級設置了環保所(環保站)。農村人居環境整治的各項工作則更多依賴村集體，人才隊伍數量嚴重不足且年齡結構老化、整體學歷水平偏低，難以應對新問題、新技術等挑戰。其次，城鄉人居環境整治的專業人才缺乏。人居環境整治具有較強的專業性，對于土地利用規劃，生活污水處理、生活垃圾無害化處理、廁所改造等都需要進行科學論證。但是，從目前縣域治理體系來看，不論是農業農村部門、還是生態環境部門，人居環境整治隊伍的專業知識儲備不足，這將直接造成專業決策能力、專業領導能力和專業服務能力不匹配的困境。

城鄉技術要素方面，與城市相比，農村生活污水、生活垃圾等處理技術可選擇性差，且技術落后。由于城市與農村生產生活方式存在差異，所產生的生活污水、生活垃圾的成份也不同，這就要求其無害化處理技術應有差異。城市綠色低碳意識較強，其生產生活行為和基本公共服務設施建后管護等環節，都能夠得到較好處理。東部發達地區數字化應用也已經得到推廣，且效果顯著。但是，農村人居環境整治的技術采納和實用性不強，人居環境整治的技術選擇并沒有充分考慮不同地區的生態承載能力，技術適應性差、不規范問題突出，造成部分地區人居環境設備閑置、甚至損毀等現象。

2.部分要素市場存在壟斷行為，市場競爭機制不完善

人居環境具有外部性，屬于公共產品。改善人居環境，是顯著提升正外部性的表現，需要政府主導。但是，由于城鄉人居環境涉及面廣、整治內容多，是一項艱巨復雜的系統工程，僅縣域內統籌就涉及生態、農業農村、住建等部門，縣域之間協調推進難度更大，需要多部門、多群體共同參與。目前，城鄉要素市場競爭機制并不完善，人居環境整治更多依賴政府“自上而下”推進，部分領域或部分環節對政府依賴性較強，市場競爭機制并沒有得到充分發揮，具有比較優勢的市場主體難以進入人居環境整治工作，阻礙了城鄉統一要素市場的發展。農村地區要素市場發育更嚴重滯后，各類資源要素的配置效率較低。

(三)城鄉基本公共服務差異較大，農村人居環境依然是治理短板

1.城鄉基礎設施建設差異明顯，農村公共產品供給不足

長期以來，我國城鄉基本公共服務發展并不平衡，不僅是規模還是質量，城市都要優于農村，農村始終是城鄉基本公共服務均等化的短板。數據顯示，無論是生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率，還是人均公園綠地面積，農村地區相比城市、縣城都有很大差距。城鄉生活垃圾無害化處理率來看，2021年，我國城市生活垃圾無害化處理率已經接近100%，縣城地區也高達98.47%。但是，建制鎮生活垃圾無害化處理率僅為75.84%，低于同期城市24.04個百分點，低于縣城22.63個百分點。鄉生活垃圾無害化處理率甚至不到六成，與城市、縣城之間的差距更大(見表1)。

表1 2015—2021年全國城鄉生活垃圾無害化處理率 單位：%

城鄉生活污水處理率方面，由于農村生活污水具有流量小、濃度低、收集困難等特點，加之中西部地區村莊分布較為分散，農村生活污水的集中管理存在較大困難［2］。表2數據顯示，建制鎮及鄉生活污水處理率遠低于城市和縣城，尤其是鄉級生活污水處理率不到30%。以2021年為例，全國城市生活污水處理率達到97.89%，縣城為96.11%，而建制鎮僅為61.95%，低于城市35.94個百分點，低于縣城34.16個百分點，城鄉差異極大。

表2 2015—2021年全國城鄉生活污水處理率 單位：%

城鄉人均公園綠地方面，為統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，各級政府多措并舉推進國土綠化工作。但是，受資金、技術、人口聚集度等因素影響，城鄉之間在該指標的差異明顯。表3數據顯示，2015年以來，我國人均公園綠地面積呈遞增態勢。然而，縣級以下行政單元人均公園綠地面積極低，2021年，建制鎮人均公園綠地面積僅為2.69平方米/人，不到城市和縣城均值的五分之一；鄉人均公園綠地面積更低，僅為城市和縣城均值的十分之一。

表3 2015—2021年全國城鄉人均公園綠地面積 單位：平方米/人

2.城鄉人居環境整治的標準不一致

城鄉基本公共服務標準統一和制度并軌，是促進城鄉融合發展的重要內容，更是實現城鄉基本公共服務均等化的前提。然而，由于我國基本公共服務供給主體以及供給方式過于單一，造成城鄉基本公共服務差異明顯，其中最為明顯的在于城鄉標準差距依然較大［25］，有限的公共資源難以滿足全體人民對居住環境的需求。在人居環境整治方面，城鄉基礎設施配置、建設標準、服務標準等表現出差異性。以生活垃圾治理為例，國際上遵循“誰污染、誰治理”和“誰受益、誰付費”原則，我國城市地區已經推廣垃圾分類制度，要求單位和個人應當繳納城市生活垃圾處理費。但是，農村生活垃圾處理仍以政府補貼為主，部分地區雖已探索農村生活垃圾處理付費服務機制，效果并不明顯，且在中西部欠發達地區推進更加困難。

3.城鄉人居環境整治的軟環境亟待關注

城鄉人居環境整治不僅涉及基礎設施、公共服務等“硬環境”的均衡化，更重要的是加快城鄉人居“軟環境”的協調發展。鄉村振興戰略推進以來，農村精神文化生活有所改善，但是對于優秀傳統文化的傳承、家風的培養等仍亟待加強。究其原因在于，農民科學素質相對偏低，表4數據顯示，我國開展的歷次公民科學素質調查中，農村均低于城市，且伴隨著時間推移，呈現逐年擴大趨勢，2020年城鄉公民科學素質之間的差值是2005年的近5倍。

表4 2005—2020年中國城鄉公民科學素質 單位：%

(四)城鄉人居環境整治的體制機制尚未捋順，高效治理的內生動力不足

1.組織運營機制不順暢

城鄉人居環境整治，既涵蓋了與人民生活密切相關的生活污水處理、生活垃圾處理、廁所改造等內容，更包括了區域生態系統改善、交通路網升級、文化風俗傳承等。因此，圍繞人居環境整治涉及職能部門較多，分散在農業農村、生態環境、發改、水利、住建、文化等局(處)，部分項目內容重疊，特別是縣域之間推進人居環境整治，涉及行政區域間更多部門協作。但是，主導推進縣域城鄉人居環境整治部門間的協調組織尚未明確，多部門聯席會議制度尚未建立，既極易導致重復建設，又增加了環境整治的協調成本和管護成本。廣大農村地區由于沒有有效的建后管護機制，且缺乏專職人員和管護經費，甚至導致設施短期運行之后處于“停擺”狀態［3］。

2.群眾參與機制不健全

人民群眾是人居環境改善的直接受益者和重要參與者，只有充分調動其積極性和主動性，才能夠激活人居環境整治的內生動力。我國人居環境整治多以強制性制度為主，缺乏必要的誘致性制度、協作性制度、激勵性制度等，導致人居環境治理效果難以達到預期［26］。不僅是城市地區的城市更新，還是農村地區的鄉村建設，市(農)民的參與感和責任感都不強，主體地位始終未得到尊重，游離于人居環境整治工作之外。

3.評估考核機制不到位

由于缺乏合理的事前評估制度，再加上城鄉人居環境整治“自上而下”的政策推進方式，導致項目實施主體的供給與使用主體的需求不匹配，部分基礎設施建成后存在利用率低的問題。而以行政干預和經濟處罰為主的監督管理模式，也在一定程度上阻礙了治理效率的提升。以農村廁所改造為例，政府為完成下達任務，更加關注改廁“數量”的完成，而非改廁“質量”的提升。基層環保部門機構虛設和力量薄弱等問題，也導致農村人居環境整治工作存在只關注基礎設施的完成情況，而忽視工程作用發揮的現象，難以實現很好地監督。

(五)城鄉生態價值多元轉化差異明顯，鄉村生態產品價值實現難度大

生態產品的普惠性決定了人民群眾可以公平享有生態福利。只有通過機制設計將其轉化為資產，才能產生經濟效益，也只有將生態要素置于財富和收入的分配框架，才能夠提高居民收入水平，實現城鄉居民共同富裕［27］。“人與自然和諧共生”的科學自然觀和“山水林田湖草沙”的整體系統觀，在推進生態產品價值實現過程中起到了引領作用。城市地區借助政策、資金、土地、市場、人才等優勢，具有強大的虹吸效應，得到了農村地區優質的勞動力、土地、資金等資源，在生態產品價值轉化過程中處于領先地位。然而，鄉村生態產品既存在城市生態產品“價值難變現、難交易”的困境之外，其產權界定更加模糊、價值核算更加困難。雖然鄉村振興戰略實施以來，我國農村地區基礎設施取得了較大改善，以鄉村生態旅游等為主要形式的生態產品實現了價值轉化。但是，總體而言，鄉村旅游規劃缺乏系統性和前瞻性，產品同質化嚴重、區域品牌定位不準確、運營管理體制不完善等問題突出。由此帶來的鄉村生態產品定位不清晰，加劇了鄉村生態產品價值實現的難度。

四、完善縣域城鄉人居環境整治的路徑選擇

統籌推進城鄉融合發展，是增強發展平衡性和協調性的重要戰略。新時期，我國經濟高質量發展要求在更加合理的空間維度內不斷改善人居環境，實現城鄉基本公共服務均等化，滿足人民群眾對美好生活的向往。

(一)堅持黨的全面領導，提高縣域城鄉人居環境整治的協同性

1.堅持黨建引領人居環境整治工作，加強組織保障

縣域城鄉人居環境整治涉及部門廣，需要在統籌推進過程中堅持黨建引領，充分發揮黨協調各方的核心地位。人居環境整治是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，各級黨組織要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面、準確把握開展人居環境整治的時代價值，強化責任和使命擔當，發揮基層黨組織在生態環境治理中的主導作用。通過黨員先鋒模范作用，帶動和引領群眾共同參與人居環境整治，形成工作合力。

2.加快頂層設計和統籌規劃，明確推進人居環境整治的優先序

國家要結合新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的總體規劃，盡快出臺推進城鄉人居環境整治的頂層設計和行動方案，明確統籌推進的重點領域、保障措施和時間表。各級政府要從發展實際出發，科學評估推進縣域城鄉人居環境整治方案的具體實施辦法，根據各地區位條件、資源稟賦和社會經濟發展水平，明確人居環境整治的優先序，以更加精準地匹配群眾需求。

3.堅持系統觀念，增強統籌推進縣域城鄉人居環境整治的必要性和可行性認知

國家在推進人居環境整治過程中，要摒棄傳統“城”“鄉”分離思路，增強系統協同觀念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，重塑“藍天、碧水、凈土”。省級政府要賦予縣級機構更多的資源整合自主權，強化縣級政府對縣內城鄉資源的統籌整合力度，推動縣域內城鄉公共服務、基礎設施等優化布局，將縣域打造成為資源優化配置、工農互促、城鄉互補的關鍵紐帶。同時，省級政府要結合區域發展規劃，科學評估城鄉人居環境整治的最優半徑，搭建縣域之間人居環境整治的聯席會議制度，實現縣域之間的資源共享、責任共擔⑤。縣級政府則要立足發展實際，組建城鄉人居環境整治工作專班，形成由“縣級主要領導統籌部署、各局(處)等部門協同處置、各社區(鄉鎮村)積極參與”的人居環境整治模式，明確各單位的權責，開展專項督導。

(二)完善農村要素市場化配置，推進城鄉要素市場化改革進程

1.以產業化推動要素市場化改革，發揮市場在資源配置中的作用

解決城鄉二元分割的根本路徑在于城鄉要素市場化改革，而要素市場化改革的重要抓手是加快產業融合發展。推進人居環境整治，就是要充分發揮市場在資源配置中的決定作用，做好生態與產業之間的融合，以產業發展帶動要素流動，形成城鄉產業生態化和生態產業化融合發展集群。縣級政府要積極探索建立城鄉統一的土地使用制度、基礎設施建設管護制度、公共服務平等供給制度和平等競爭的勞動就業制度，完善要素市場化交易平臺。同時，要謀劃布局具有地域風格的特色城鎮建設，錯位培育鄉村特色產業，形成“以點帶面、以面帶片、城中有鄉、鄉中有城、城鄉共融”的發展局面。這不僅有助于推動產業鏈條向縱深方向發展，實現城鄉土地、資金、人才等因素在城鄉之間的雙向流動，更有利于人居環境整治標準、基本公共服務等由城市向農村延伸覆蓋。

2.激活農村閑置資產，持續推進農村產權制度改革

打破城鄉二元體制，關鍵在于土地、資金、人才等要素在城鄉之間實現雙向自由流動，國家要重新構建城鄉公共服務均等化的格局，促進城鄉之間全要素的自由平等發展。在廣大農村地區，縣政府要持續推進農村產權制度改革，盤活農村宅基地、農村集體經營性建設用地等閑置資源，探索讓農民長期持續分享土地增值收益的有效途徑。同時，要在保證耕地紅線和生態紅線的前提下，加大農村生態修復，推進國土綜合整治工作，提高土地綜合利用效率，進一步優化農村生產、生活、生態用地空間布局，鼓勵農民以更加多元化的方式參與到鄉村建設和農村人居環境提升工作中，通過出租或出讓等形式，促進閑置資產流轉，激活鄉村沉睡資產。

3.持續加大財政資金扶持力度，創新多元化融資方式

國家要持續加大人居環境整治的資金投入力度，充分發揮公共財政杠桿效應，給予城鄉人居環境整治充足的資金保障。縣級政府要根據當地財政狀況，以及推進城鄉人居環境整治的重點任務，科學匡算資金需求，完善相關項目配套資金政策，允許成熟的市場主體以更加靈活的資金投入方式進入人居環境整治的部分環節，最終形成“政府引導、市場運作、社會參與”的多元投入機制，不斷拓寬人居環境整治的資金籌措渠道，提高資金使用效率。

4.推進人才隊伍建設，提高科學決策和處置能力

我國國土面積大，各地城鄉發展水平和層次各不相同，在選擇人居環境整治的技術時必然存在差異，尤其是新發展理念對環境規劃、環境保護等的要求越來越嚴格。為此，國家要加大相關專業人才培養力度，提高培訓供需匹配度，搭建創新人才培養平臺，優化人才激勵政策體系，提高政府應對人居環境整治技術難題的能力。在村莊規劃方面，國家要加強鄉村規劃建設人才隊伍建設，建立新時代鄉村規劃師制度，通過與高校、科研院所合作培養鄉村規劃師，警惕“城市再造”理念規劃新農村，并適時推進鄉村規劃師職業資格認定。

5.發揮數字技術在城鄉人居環境治理能力和治理體系現代化中的作用

數字經濟的高創新和廣覆蓋特性，決定了其對完善現有治理體系和治理結構的重要作用。人居環境整治的共建共享與動態監控需要借助數字技術才能夠得以實現，城市地區已經通過數字賦能打造智慧城市。但是，絕大多數的農村地區數字基礎設施和數字技術的應用缺乏。因此，縣級政府要加快建設數字化治理平臺，補足農村人居環境整治的數字化發展短板，完善數字化治理保障體系，推進農村人居環境整治的數字化轉型，提高農民數字素養，加快鄉村治理數字化轉型。

(三)加快補齊農村人居環境短板，實現城鄉基本公共服務均等化

1.持續推進農村人居環境整治提升工作，全面改善農村人居環境水平

《農村人居環境整治三年行動方案》實施以來，我國農村人居環境得到了極大改善，生態宜居的美麗鄉村正在逐漸實現。但是，推進城鄉人居環境整治的短板依然在農村。因此，縣政府要依托鄉村振興戰略和鄉村建設行動，加快農村人居環境整治提升的模式創新與推廣，聚焦農村生活垃圾治理、廁所改造和農村生活污水治理三項工作，補齊農村基本公共服務設施建設短板，因地制宜選用人居環境治理技術方案，健全長效監督和管護機制，持續推進農村人居環境提升工作。

2.推動高質量基本公共服務由城市向農村延伸

縣級政府要加強城鄉基礎設施的統一規劃、統一建設和統一管護，以縣城和中心鄉鎮為關鍵節點，推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務和社會事業向農村拓展，將臨近縣城的農村地區人居環境整治工作納入城市管理，充分發揮城鄉比較優勢，推進公共服務設施由城市向中心集鎮和農村延伸。特別是，針對易地扶貧搬遷、“空心村”、“合村并居”等安置社區，政府要統一納入城市社區服務輻射范圍，推進城鄉基本公共服務均等化。

3.以基本公共服務標準化推進基本公共服務均等化

國家要統一城鄉基本公共服務均等化的服務標準和制度規范，科學測算縣域范圍內實現基本公共服務均等化所應該設定的服務標準，充分發揮“價格”在資源配置中的關鍵作用。但是，推進城鄉公共服務均等化，并不意味著城鄉公共服務平均化，更不意味著政府能夠同時滿足城鄉居民對公共服務多層次需求。我國地區差異大、城鄉發展不平衡不充分的國情決定了各地在推進以縣域為中心的城鄉人居環境整治工作中，統籌城鄉公共服務的內容優先順序存在差異，那些邊際效益高、迫切需要縮小城鄉環境差異的公共服務必然成為優先考慮的事項，要根據城鄉居民對公共需求緊迫性的程度和城鄉居民的環境權，最大限度地保障城鄉居民對公共服務的供給，允許城鄉居民通過合理的自由流動選擇享受公共服務項目的選擇權，將城鄉之間公共服務的差距控制在客觀合理的范圍之內，充分滿足人民對美好生活的向往。

(四)健全縣域城鄉人居環境整治體制機制，提高公眾參與積極性

1.完善基礎設施運營和管護機制

城鄉人居環境整治要在明確政府、市場、居民等相關利益主體具體職責基礎上，根據地方實際情況和財政狀況，強化政府的監督和引導責任，積極推進市場化運營，探索由市場化機構參與人居環境整治的可行途徑。監督管護機制方面，縣政府要立足實際，建立人居環境整治的“縣-鄉-村”三級聯動機制，借助大數據、物聯網等先進技術，搭建城鄉人居環境整治綜合監管平臺，建立規范的監督制度和有效的監督隊伍，實時發現人居環境整治過程中存在的問題，動態優化城鄉人居環境整治方案。

2.充分調動人民參與人居環境整治積極性，推動生產生活方式綠色轉型

縣政府要積極引導并充分調動市民和農民參與人居環境整治的主動性，通過微信、短視頻平臺等新媒體，以更加喜聞樂見的形式宣傳和普及人居環境整治的重要意義，提高公眾的環境保護意識，加快形成綠色低碳的生產生活方式，真正讓人居環境整治成為公眾主動參與的民生工程。在工作方法上，縣政府要不斷探索治理新模式，完善治理機制，通過網格管理、積分制、紅黑榜等方法，充分發揮市民和農民參與人居環境整治的主動性。

3.建立科學的人居環境整治評估機制和干部考核機制

評估機制方面，縣政府要建立城鄉人居環境整治工作第三方評估機制，評估縣域城鄉人居環境整治行動具體實施方案的科學性和可行性，內容涵蓋人居環境整治過程中的關鍵問題，以及利益相關者的技術方案、治理效果、群眾滿意度等。干部考核機制方面，縣政府要對所組建的城鄉人居環境整治專班設定合理的考核方案，將考核成績與獎懲內容相關聯，注重健全城鄉基本公共服務設施建設與管護長效機制相匹配的治理方案，實現基本公共服務和基礎設施建設的可持續性。

(五)探索生態產品價值實現方式，充分釋放生態產品價值紅利

1.科學界定生態產品產權，搭建區域生態產品交易平臺

擁有明晰的產權是生態產品價值實現的前提，更是其參與市場交易的前置條件。為避免市場主體通過非價格機制賺取生態租值，損害生態環境，縣級政府要根據縣域特色、區位條件和資源稟賦，科學布局縣域內生態空間規劃，合理界定縣域內生態產品的產權歸屬。并且通過探索建立至少覆蓋縣域范圍的生態資源資產產權交易平臺，完善信息交互共享、多元主體共建、市場競爭公平的市場交易機制，激活具有公共屬性的生態資源資產化，真正實現生態產品價值。

2.打造具有地域特色的區域性品牌

公共品牌可以為區域經濟發展提供集聚效應，為生態產品提供強有力的標識，助力實現生態產品價值轉化。例如浙江省麗水市通過打響“麗水山耕”品牌認證，培育了一批高端農產品認證品牌，使得產品平均溢價率超過30%⑥。因此，縣級政府要基于區域資源稟賦，注重統籌規劃，加強歷史文化傳承，塑造城鄉特色風貌，努力打造具有地域風格、形成具有競爭優勢的區域性品牌。

［注 釋］

① 資料來源：國務院新聞辦，《中國的全面小康》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-09/28/content_5639778.htm。

② 資料來源：中共中央辦公廳、國務院辦公廳，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-05/06/content_5688895.htm。

③ 馬克思和恩格斯認為，城市和鄉村的對立的消滅不僅是可能的。它已經成為工業生產本身的直接需要，正如它已經成為農業生產和公共衛生事業的需要一樣。該論述選摘自《馬克思恩格斯全集》(第20卷)，人民出版社1974年版，第321頁。

④ 需要說明的是，為合理對比，本文選取《中國城鄉建設統計年鑒》中供水、道路橋梁、排水、園林綠化、環境衛生等與人居環境關聯性強的市政公用設施建設投入數據。

⑤ 事實上，實踐證明，縣域之間開展人居環境整治協同工作是可行的。山東省臨沂市臨沭縣和莒南縣，是相鄰的兩個縣，具有資源整合和服務共享的優勢，兩縣因地制宜共同制定了廁所管理“臨莒模式”，有效解決了農村改廁管護“最后一公里”問題，實現了資源共享，取得了良好效果。資料來源：https：//mp.weixin.qq.com/s/Jst4BpDrxsJJrFnUoogJjA。

⑥ 資料來源：麗水市人民政府網，麗水市60個產品通過“麗水山耕”品牌認證，http：//www.lishui.gov.cn/art/2018/11/29/art_1229218390_57175745.html。