新時代“三治融合”的提升路徑研究

何珊 魯敏

摘? ?要：作為國家治理的基石，鄉村治理關乎國家的長治久安。黨的十八大以來，在推進國家治理體系和治理能力現代化目標指引下，鄉村治理提升到了新的高度。黨的十九大報告明確提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。結合當前鄉村治理的具體實際，在“三治融合”時代要求的基礎上，分析存在的問題，提出加強基層組織建設，注重治理體制機制創新，建設有針對性的“三治組合”等具體路徑。

關鍵詞：新時代；“三治融合”；提升路徑

中圖分類號：D638? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）11-0018-03

引言

《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確指出：“到2035年，鄉村社會公共服務、公共管理、公共安全等方面得到明顯改善，在黨的領導下，進一步健全自治、法治、德治相統一的鄉村社會管理體制。”2021年，中央“一號文件”提出，要進一步加強和改進農村工作。因此，在新時代，要想建立起鄉村治理體系，就必須要發揮好基層黨組織的領導作用，將村黨組織軟弱渙散、治理能力弱化、黨員服務功能弱化、工作方式落后等問題都要解決好，發揮好“三治”的作用，從而形成科學的鄉村治理體系。因此，為了實現建成社會主義現代化強國這一目標，必須要做好鄉村治理體系的頂層設計，解決好農村問題。對此，應當抓住鄉村振興戰略機遇，加強基層黨組織建設，發揮好引領作用，建立健全“三治融合”的鄉村治理體系，解決好農村問題，建設好農村，推動鄉村振興戰略的實現。

一、鄉村振興戰略中“三治融合”的基本要求

三種治理模式在鄉村治理中由來已久，但是每一種治理模式都是在特定治理場景下發揮作用，其組合形態也千差萬別。針對當前鄉村治理的現實情境，實現“三治融合”的更好狀態需要達到這種要求。

一是三種治理模式都要發揮作用。從理論上講，每一種治理模式都具有其優勢和特點。自治在“三治”體系中處于根本性的地位，是法治和德治的基礎；在“三治”體系中，法治是自治與德治的保障，良好的法律能夠以村民的根本利益為基礎，對鄉村根本權力進行制約。德治是鄉村治理道德化的現代支撐，是個體對鄉村公共生活的價值遵循與底線原則。每一種治理模式的優勢和特點意味著它們能夠在特定治理場景中發揮獨特的作用。當前，鄉村治理已經進入了“三治融合”的狀態，如果缺失某種治理模式，治理的創新和提升勢必缺少拓展的空間。因而，要統籌發揮三種治理模式的作用，既要發揮德治的作用，也要發揮法治和自治的作用。

二是要注重三種治理模式在鄉村的不同治理情境下有所側重，突出特點。社會治理是政府面對特定社會形態所采取的控制、管理和服務等多種治理方式的綜合使用。治理對象不同，治理方式應該有所差異。中國是一個人口大國，不同區域的經濟社會差距很大，治理對象各異，這種情況在當前廣大鄉村亦然。因而針對中國鄉村在發揮“三治融合”進行有效治理的過程中，需要甄別鄉村的具體情境，采取不同的“三治”組合形態，如可以根據具體情況采取“三治”中以某一個治理為主，其他輔助，或者某兩種為主，其他為輔的方式等；也需要根據鄉村治理效果的變化，漸進調整治理方式。

三是注重黨組織在“三治融合”中的引領和聚合作用。中國共產黨在我國政治生活和治理活動中的領導地位是歷史形成的，也是現實的必然選擇。在鄉村治理體系中，黨是實現有效治理的中堅力量，實現三種治理方式的更好融合，發揮它們各自的功能和優勢，關鍵在黨。黨建引領下的“三治融合”就是要依托基層黨組織促“三治”形成合力，牢固把握黨組織在鄉村“三治”各領域的領導權，全面協調處理“三治”之間的問題，理順自治、法治、德治之間的關系，明確各治理主體的權責分配，設計三者之間相互銜接的程序，促進鄉村自治、法治和德治主體補位和功能聚合，使其在黨建引領下形成最大合力，努力產生 “1 + 1 + 1＞3”的效應。

二、鄉村振興背景下“三治融合”的困境——以云陽縣為例

（一）鄉村治理自治主體缺位，部分治理形態在鄉村治理中存在不足

云陽縣地處長江之濱，山地多，土地稀少，生態脆弱，產業發展基礎較差，且有較多的年輕勞動力在外打工，2018年，該縣農村流動勞動力522 000人，在外打工396 000人（占75.9%）。由于有很多的農民外出打工，留守老人、留守婦女、留守兒童的現象非常明顯，他們的戶口在，但生活不在村的情況非常常見，從而造成了鄉村的空心化。由于大規模的人口流動，造成了鄉村治理中優秀人才的缺乏，而留在村莊中的村民又缺乏主動性，沒有積極地參與到鄉村治理中。當前中國鄉村，部分區域存在某些治理形態缺失，不能發揮作用，更不論其融合發展。具體表現為：一是傳統思維觀念中的規則意識不強，再加上基本法律知識缺失和法治意識淡薄所帶來的法治不足是當前鄉村治理中的普遍現象，遇事找關系、出事鬧政府等傳統行為方式仍很常見。二是部分鄉村德治不夠，不能適應新時代道德教化的托底功能。市場化、城市化已經徹底改變了鄉村社會的基本結構，一些鄉村傳統文化共識和傳統文化價值觀被邊緣化，市場經濟中的一些功利性傾向大行其道，能夠提供正向價值引導的“鄉賢文化”在城市化進程中基本流失，最終傳統的能夠有效彌補正式法律規范體系的“鄉村非正式制度”功能喪失。三是自治水平低。由于經濟條件、教育基礎等不足，多數鄉村民眾缺乏積極參與鄉村治理的動力。同時，部分鄉村基層組織在行動上依舊沿襲傳統的家長式、命令式方式，缺乏貫徹鄉村自治的耐心和能力，因而鄉村治理自治水平低。

（二）鄉村治理人才短缺，“三治”之間融合程度不高

“三治融合”是一種全新的行政管理方式，它本質上講就是政府、社會以及其他相關組織之間相互配合，共同實現治理目標。但是由于我國鄉村發展受傳統觀念的影響較大，社會和其他組織發育不足，基層地區之間的差異較大，“三治”之間的融合有一定難度。鄉村“三治融合”治理程度不高主要體現在：一是在鄉村治理的過程中傳統的依靠強制性行政命令的管理方式存在慣性，壓制了其他治理方式的發揮空間。在鄉村治理中，農民是主體，但是由于基層部門受到傳統思想與方式的限制，在實際治理過程中未充分發揮農民的主體作用，還是堅持的“由上而下”的治理方式。二是治理機制創新不足，缺乏有效的機制將三種治理模式融合起來。由于基層工作人員的思想認知不足，缺乏對鄉村自治、法治、德治融合的深入理解，在治理機制上沿襲傳統的模式，僅進行某一個方面的治理，未創新治理模式將三者進行有效的結合，導致鄉村治理停留在傳統階段，無法適應現代化社會的發展進步。三是基層人員的職責不明，鄉村治理效率低下。在“三治融合”過程中，存在著政府基層人員職責不明、權責不一的現象，導致行政效率低下，例如，有些地方政府部門對農村經濟發展采取的是“抓大放小”政策，由于缺乏市場競爭機制和相關法律法規來規范和約束農民行為，使得鄉村治理難以實現從管理向服務轉變，在“三治”的融合上未取得實際性的效果。這些因素導致我國鄉村治理中出現了“三治”之間的融合程度不高、不協調的問題，在實際工作中基層政府部門把自身定位為行政管理，對基層地區廣大群眾的切身利益未進行有效保障，對新時期基層鄉村治理造成了非常不利的影響。

（三）法律意識有待進一步增強，基層黨組織在融合三種治理的功能上存在嚴重不足

農村留守群眾的受教育程度一般較低，法治觀念不高。“三治融合”是一種多元的治理，在這一治理方式中，基層黨組織要發揮主導作用，但還需要克服傳統強制型的家長作風，注重其他主體的作用。但在傳統力量和思維慣性的影響下，多數基層黨組織干部在舊有觀念和能力不足等因素的影響下，缺乏必要的方式方法，難以形成黨組織引導下的融合機制。在基層黨組織引導“三治融合”的能力不足方面，主要體現為以下三個方面：一是方式單一，習慣于用傳統的家長式命令，不能將法治的“剛”，自治的“巧”，德治的“柔”結合在一起，直接影響了基層黨組織在融合三種治理上的功能發揮。二是權威不夠。部分基層黨組織本身在治理中就存在感不強，軟弱渙散，難以適應時代要求，缺乏引導其他力量的超越感和權威性。三是能力不足。由于未受到專業化的培訓，基層黨組織組織能力以及協調能力存在不足，在三種治理工作的開展上缺乏有效的認知和規劃。

三、提升路徑

（一）豐富和鞏固自治主體的參與渠道

村民自我管理是村民在基層社會中，以村民為主體，由基層向上，以自身的力量來實現自身利益訴求的一種很好的方式。“三治融合”的關鍵是建立“三治融合”制度，即建立一個平臺，對治理網格進行劃分，建立一個多元的治理主體參與渠道。在面臨著大批年輕人離開農村、空巢老人、留守婦女和留守兒童等問題的時候，應該哪些人去承擔鄉村的公共事業呢？利用好目前存

在的各種鄉村專業合作社、理事會和監事會等自治機構，這是一種實現鄉村自治的主要方式。同時，利用民主協商的方法，積極地聽取農村居民的看法和建議，從而持續地調動他們對農村社會治理的熱情。行政村劃分了網格區，以“組”為網格區，把基層管理單元網格區縮減。健全村民小組、網格和村莊三級會議和談判體系，促進村民自治走向規范化、程序化、法制化。比如，村級小組的資金使用、鄰里關系的矛盾協調，都可以采用組級議事協商的方式來解決。小組與小組、網格與網格之間的問題矛盾和重大事務，都是由村級包片負責的村干部牽頭進行協調，將村級重大事務、大額資金使用等復雜問題，統一提交給村民代表大會、黨員會議討論協商。用自下而上的三層議事協商方式，實現“小事不出組、大事不出村、問題不上交”的村莊自治目標。

（二）建立健全人才引入的多元機制

農村管理人員是提高農村管理效率的關鍵。一是注重對黨的干部進行培訓和篩選。對貧困村、軟弱渙散村、集體經濟弱村的黨組織派駐優秀人才，比如對農村有較深感情，對農業有較好了解的農村干部，對優秀村黨支部書記實行鄉鎮公務員考試錄用制度，對鄉鎮事業單位的人員進行公開招聘考試，為農村管理培養有才能的人。二是要加大對鄉村干部的遴選和培訓力度。對愿意為村民提供服務的農村致富能手、返鄉創業人員、本土大學畢業生、農民專業合作組織負責人、退伍軍人等具有被村民認同的品德和能力的領導者進行激勵和支持，強化對他們的教育和培訓，從而使其成為實現自治的人才保障。

（三）強化法治保障和引領作用

促進黨員干部、基層群眾形成信法、學法、用法的自覺，加強法律規范在處理村級事務和化解矛盾問題中的權威地位。一是為各方面的利益訴求建立一個表達的平臺。有關部門應當對公眾提出的合法要求做出答復，并在第一時間予以處理。鎮村兩級的工作人員要在遇到問題的時候，盡快幫助他們化解問題。二是加強法制教育，并為讀者提供法治咨詢。對組織的政策進行宣傳，使群眾能夠按照法律來解決問題。三是通過法律途徑，實現村務事項的公開。對村兩委會議、村民代表大會、村民大會等議事規則進行嚴格遵守，提升決策的公開和透明程度。

四、結束語

在推動“三治融合”一體化進程中，必須加強黨的政治領導、思想引領、群眾組織、社會號召力，以保證黨始終保持蓬勃的活力與堅強的戰斗力。“三治融合”起源于浙江桐鄉，這是出于地方自身發展需要的一次創新實踐，是通過“三治融合”打造良好的社會秩序和環境，促進經濟的發展，提高人民的生活水平。因此，依托鄉村振興戰略的實施，在基層黨組織的領導之下改進鄉村治理體系既有助于“三農”問題的解決，促進農村的全方位發展、騰飛，真正實現鄉村振興，又有助于我國建成社會主義現代化強國，實現中國夢。

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