基于適應性管理的北海區海洋生態修復管理體系優化研究

曾小霖 沙婧婧 梁德田等

摘要：海洋生態修復管理作為保障生態修復成效的重要手段，正由傳統的靜態管理向適應性管理轉變。文章在總結北海區海洋生態修復管理體系建設情況和實踐經驗的基礎上，分析研究了國內外生態修復適應性管理研究進展和文獻資料，探討了當前海洋生態修復管理存在的問題，提出了完善現有生態修復管理體系的幾點建議。

關鍵詞：適應性管理;海洋生態修復;北海區

中圖分類號：X171.1;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0058-06

近幾十年來，我國沿海地區工業化、城鎮化發展在推進經濟社會高速發展的同時對海洋生態環境造成了巨大壓力[1]，各類因素的交織疊加引發了濱海濕地面積縮減、自然岸線減少、海洋生物多樣性降低[2-3]等一系列生態問題，對生態系統的功能和可持續性造成了較大影響[4]。為解決相關問題，我國積極開展海洋生態修復工作，并將其上升為國家戰略，作為推進生態文明建設的重要途徑[5-6]。

“十三五”期間，我國通過實施“藍色海灣”整治行動、渤海綜合治理攻堅戰、海岸帶保護修復工程、紅樹林保護修復專項行動計劃對我國沿海重要生態系統進行集中修復，累計修復岸線1200km、濱海濕地2.3萬hm2，有效提升了修復區域的海洋生態系統功能[7]。

隨著海洋生態修復項目的實施，我國海洋生態修復管理體系逐步建立并在實踐過程中不斷完善。

但目前的管理體系以靜態管理為主，動態適應性管理機制尚未建立，可能使保護修復效果偏離既定目標[8]。為深入探究這一問題，本研究在總結北海區海洋生態修復管理發展歷程與實踐經驗的基礎上，通過對國內外生態修復適應性管理文獻資料分析，探討了當前海洋生態修復管理體系存在的問題，并提出了幾點建議。

1 北海區海洋生態修復管理發展與實踐

北海區海洋生態修復管理發展大致可分為3個階段，即2010—2015年的萌芽階段，2016—2018年的初步過程管理階段和2018年以后的全過程管理階段。

1.1 萌芽階段

2010年起，我國通過中央分成海域使用金支持沿海各省（自治區、直轄市）實施海洋生態整治修復和保護項目，拉開了我國海洋生態修復工作的序幕[9]。2010—2015年，中央財政支持北海區沿海地區實施了115個生態整治修復項目，中央財政獎補資金累計投入37.3億元。在項目內容方面，這一時期以環境整治、岸線防護、環境監測監管能力建設為主。在項目管理方面，由于是新生事物，這一階段國家層面尚未建立相應的項目管理體系。在項目實施方面，由于此類項目與國家發展和改革委員會建設工程項目類似，地方在推進項目時多參照建設工程項目流程實施和管理，并沿用至今。

1.2 初步過程管理階段2016—2018年，為貫徹落實“十三五”規劃綱要精神，國家支持地方實施“藍色海灣”整治行動項目。

2016年，財政部、國家海洋局通過競爭性評審的方式支持北海區沿海地區開展“藍色海灣”整治行動項目8個，中央財政獎補資金累計投入26億元[10]。在項目內容方面，這一時期項目的實施內容雖然仍是環境整治為主，但退養還灘、濕地植被恢復等較為生態的修復措施開始在這些項目中得到應用。在項目管理方面，原國家海洋局、財政部建立了項目季報制度，明確了“藍色海灣”整治行動項目季報內容和提交時間節點。項目季報制度的建立標志著我國海洋生態修復項目進入了初步過程管理階段。

1.3 全過程管理階段

2018年自然資源部成立，標志著我國海洋生態保護修復工作進入全新階段。這一階段的生態修復秉持“整體保護、系統修復、綜合治理”理念，修復尺度更大、措施更加生態。全過程管理的發展以《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》生態修復工作為契機。2018年年底，《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》印發，提出到2020年年底前渤海濱海濕地整治修復規模不低于6900hm2，整治修復岸線新增約70km 的任務目標。渤海生態修復工作時間緊、任務重，過去的管理模式難以滿足需求。在這種情況下，自然資源部、自然資源部北海局和渤海沿海地區將現有管理體系進一步拓展、完善，形成了全過程管理體系。

全過程管理體系在職責分工方面建立了責任明晰、分工協作的工作機制，按照“部委監管、省負總責、市縣落實”的原則，將生態修復任務逐級分解、層層壓實責任，形成了政府主導、自然資源（海洋）部門牽頭，各部門密切配合、上下聯動、齊抓共管的良好局面。在監管內容方面，全過程監管體系貫穿了項目實施的事前、事中、事后全過程。

在項目實施前，對項目進行審查核驗，采取材料審核與現場踏勘相結合的方式，從申報材料完整性、項目內容真實性、相關政策符合性、項目科學性與可行性、項目概算的經濟合理性等方面進行嚴格審查，嚴把立項關口，提高項目科學性和可行性，避免項目出現過度人工干預和片面追求景觀化等問題。在項目實施階段，定期開展監管，重點關注項目績效管理、資金使用、審批手續辦理、項目管理制度落實和監測評估工作開展情況。項目驗收階段，對驗收工作進行抽查，保障驗收程序規范、修復指標認定科學準確。項目完成后，持續開展監管，關注項目后期管護措施落實情況和項目后評估開展情況，保障項目修復成效。此外，為確保生態修復效果和效益，全過程管理體系首次提出在項目實施前、中、后開展跟蹤監測，為成效評估提供數據基礎，為監督管理提供決策依據。

這一管理體系在后續“藍色海灣”整治行動、海岸帶保護修復工程等項目的實施過程中得到沿用，并逐步建立了由自然資源部北海局向地方反饋監管發現的問題，督促地方整改完善問題反饋機制，進一步推動了全過程管理體系的完善，并使當前的管理體系逐漸具備了適應性管理的特征（圖1）。

從管理效果來看，全過程監管有效提升了海洋生態保護修復項目的實施進度與質量。以渤海綜合治理攻堅戰生態修復為例，相關項目累計完成整治修復濱海濕地9212hm2、岸線132km，超額完成了修復目標任務。

2 國內外生態修復適應性管理研究進展

管理是指通過計劃、組織、領導、協調、控制等監管工作來協調活動，實現既定目標的過程[11]。傳統管理以剛性的靜態管理為主，在管理不確定性較強的事物時存在一定弊端。為解決這一問題，適應性管理應運而生。適應性管理旨在通過一系列的規劃、設計、實施、監測、評價及反饋活動，從而提升管理的有效性，其最終目的是降低系統的不確定性，保證系統的可持續發展[12]。

2.1 國外適應性管理研究進展

適應性管理的起源和發展在國外，相關研究也較為深入。1978年，生態學家Holling[13]在《環境自適應性評估與管理》一書中首次提出適應性管理的概念，隨后Walters 等[14] 對其進行了完善。

1998年，Wagner等[15]將其引入生態系統管理，隨后適應性管理被國外學者廣泛應用于陸域[16]、河流水系[17]、森林[18]、海岸帶[19]等生態系統的管理中。

1980—2020年[12]，國外生態系統適應性管理文獻發文量呈現逐年上升的趨勢，年均發文量233篇。

主要發文國家美國和澳大利亞占發文總量的一半以上，文章的研究方向主要集中在森林、水域生態系統。

在 生態修復方面，適應性管理的研究基本涵蓋了大部分生態系統。Mcdonald等[20]介紹了澳大利亞國家生態恢復實踐標準，闡述了澳大利亞陸域、水域生態系統修復過程中適應性管理的應用方式;Levine[21]評估了北美西海岸10條河流修復項目的適應性管理，提出適應性管理的流程步驟并指出適應性管理的成功需要長期穩定的資金、長期的機構承諾、更強的領導力、更加結構化的協調機制以及培訓資源管理人員;Thom[22]介紹了在海岸帶生態修復中有效開展適應性管理所必需的3個要素，即明確的目標、概念化的模型和決策框架;Pine等[23]通過將監測工作和資金與實際工作量匹配，在多尺度下協調相似研究以選取最佳修復方案，將適應性管理應用于墨西哥灣“深水地平線”溢油事故海岸帶修復項目中的牡蠣礁修復。

2.2 國內適應性管理研究進展

我國適應性管理研究起步較晚，且相關研究不多。1980—2020年[12]，國內生態系統適應性管理文獻發文量呈現逐年上升的趨勢，但發文量不大，年均發文量23篇，是國外的1/10。在生態修復方面，相關的研究主要集中在礦山和流域生態修復，海洋生態修復方面的系統性研究內容較少。孫東亞等[24]對河流生態修復適應性管理方法進行了研究，提出了河流生態修復的特征和流程模型。楊璐等[25]借鑒國內外適應性管理的經驗，提出了水產種質資源保護區的適應性管理模式。段克等[26]提出了流域生態修復適應性管理的框架和內容。楊永均等[27]介紹了澳大利亞礦山修復制度改革的經驗，提出礦山生態修復適應性管理需涵蓋規劃、實施、監管、評價各環節。盧錕[28]研究了適應性管理在我國礦區生態修復制度優化中的應用。周旭等[8]對照世界自然保護聯盟（IUCN）基于自然的解決方案對我國生態修復適應性管理機制構建存在的問題進行了分析。

3 當前海洋生態修復管理存在的問題

3.1 修復效果評估尚未全面開展

監測是適應性管理的重要組成部分。當前，我國海洋生態修復項目已要求在項目實施的過程中開展監測，作為生態修復評估的重要依據。在修復效果評估方面，國內已有很多學者從不同方面進行了有益的探索。莊乾等[29]建立了生態系統服務價值評估指標體系，對廈門杏林灣生態修復效果進行了評價。吳霖等[30]對珊瑚礁、紅樹林、鹽沼濕地和海草床生態系統的國內外生態修復成效評估指標與方法研究進展進行了梳理和研究。李元超等[31]從生物指標對趙述島珊瑚礁生態修復效果進行了初步評估。但目前國家層面的項目對生態修復效果開展評估的不多，主要原因有兩個方面：一是目前我國尚未發布海洋生態系統修復效果評估的相關標準，導致監測評估缺乏依據，工作難以推進。二是很多項目對于監測的重視程度不夠，沒有圍繞修復目標設置監測指標，導致監測內容無法滿足評估需要。

3.2 項目調整機制尚不健全

海洋生態修復起步較晚，受限于研究的深入程度，目前難以對生態系統的發展趨勢進行準確預測，導致修復措施能否順利達到目標存在一定的不確定性。現有的海洋生態保護修復項目調整規定要求不得降低項目的修復目標，在一定程度上限制了修復措施調整的可能性。海洋生態保護修復項目績效和資金的剛性管理是目前調整政策的主要制約因素。

3.3 修復經驗學習機制尚不完善

目前，國家和地方已對生態修復經驗進行了總結與宣傳。2021年、2022年自然資源部先后發布了《中國生態修復典型案例集》（含18個案例）、《渤海生態修復典型案例》（含8個案例），對我國近年來一些修復效果較好案例的經驗與做法進行了剖析，對加強生態文明建設、推動我國生態保護修復工作起到了積極作用。但從適應性管理的角度來說，當前缺少對修復失敗案例、“偽生態、實損害”案例的學習，生態修復經驗學習的機制尚不完善。

4 優化海洋生態保護修復管理體系的建議

4.1 全面開展監測，建立反饋機制

生態修復監測與評估是開展適應性管理的基礎。下一步可從兩方面著手推進完善適應性管理體系：一是健全生態修復監測評估標準體系，明確各類生態系統修復的監測指標與評估方法，要求項目針對修復目標開展全過程監測。二是針對項目的實施周期建立適應性管理反饋機制，強化生態修復監測與評估的結果應用。其中對于施工期較長的項目，反饋的重點在于項目現有措施能否達到修復目標，以便及時調整修復對策措施。對于施工期較短的項目，反饋的重點在管護期需要開展的工作，以便保障修復效果或采取補救措施。

4.2 健全項目調整機制

《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》允許在科學評估的情況下對生態修復措施和技術、子項目空間布局、時序安排等按規定進行調整[32]。可參照上述指南完善項目調整機制，但需平衡好項目目標調整幅度、中央和地方資金投入比例的關系，避免出現項目績效目標、地方投入資金大幅度調減的情況。同時，對于調整的內容要進行科學評估，保障項目調整是出于科學生態修復的角度而非地方開發利用需要。

4.3 完善修復經驗學習機制

在適應性管理的框架下，生態保護修復項目經驗的學習機制可分為兩個部分，即修復成功經驗的學習和失敗經驗的學習。對于修復成功的經驗，除作為典型案例宣傳外，還可以將其納入修復標準指南或相關政策文件，指導后續生態保護修復工作。

對于修復失敗的經驗也可匯編成冊，供生態修復從業人員研究，在后續項目的實施方案編制過程中作為參考，提高修復項目的成功率。同時，對于一些“偽生態、實損害”的情況也要作為典型案例宣傳，并將其納入生態保護修復負面清單，避免類似情況再次出現。

參考文獻（References）：

[1] 李淑娟，鄭鑫，隋玉正.國內外生態修復效果評價研究進展[J].生態學報，2021，41（10）：4240-4249.

[2] 歐陽玉蓉，戴娟娟，吳耀建，等.海洋生態修復項目績效評估指標體系研究[J].應用海洋學學報，2021，40（1）：91-99.

[3] 余興光，鄭森林，盧昌義.廈門海灣生態系統退化的影響因素及生態修復意義[J].生態學雜志，2006（8）：974-977.

[4] 趙博，張盼，于永海，等.渤海海洋生態修復現狀、不足及建議[J].海洋環境科學，2021，40（6）：975-980.

[5] 許闖勝，劉偉，宋偉，等.差異化開展國土空間生態修復的思考[J].自然資源學報，2021，36（2）：384-394.

[6] 李京梅，劉娟.海洋生態修復：概念、類型與實施路徑選擇[J].生態學報，2022，42（4）：1241-1251.

[7] 央廣網.自然資源部：我國初步形成生態修復新格局[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？ id = 169217702058932

[8] 周旭，陳妍，周妍，等.《IUCN 基于自然的解決方案全球標準》下的生態保護修復管理對策研究[J].風景園林，2022，29（6）：20-25.

[9] 張志衛，劉志軍，劉建輝.我國海洋生態保護修復的關鍵問題和攻堅方向[J].海洋開發與管理，2018，35（10）：26-30.

[10] 于小芹，余靜.我國海岸帶生態修復的政策發展、現狀問題及建議措施[J].中國漁業經濟，2020，38（5）：8-16.

[11] 黃建春，李少利，葉小芬.管理學[M].重慶：重慶大學出版社，2017.

[12] 馮漪，曹銀貴，耿冰瑾.生態系統適應性管理：理論內涵與管理應用[J].農業資源與環境學報，2021，38（4）：545-557，709.

[13] HOLLINGCS.Adaptiveenvironmentalassessmentandmanagement[M].Hoboken：JohnWiley&Sons，1978.

[14] WALTERSCJ，HILBORN R.Ecologicaloptimizationand adaptivemanagement[J].AnnualReviewofEcology & Systematics，1978，9（1）：157-188.

[15] WAGNERJE，LUZADISV A，FLOYDD W.Aroleforeconomicanalysisintheecosystem managementdebate[J].LandscapeandUrbanPlanning，1998，40（1）：151-157.

[16] BIRGEHE，ALLENCR ，GARMESTANIAS，etal.Adaptivemanagementforecosystem services[J].Journalof EnvironmentalManagement，2016：343-352.

[17] ARTK ，BHCB ，CSRP .Strategicadaptivemanagementin freshwaterprotectedareasandtheirrivers[J].Biological Conservation，2011，144（4）：1194-1203.

[18] TOLEDO V M ，ORTIZ-EspejelBF ，LCORT?S，etal. Themultipleuseoftropicalforestsbyindigenouspeoplesin Mexico：acaseofadaptivemanagement[J].EcologyandSociety， 2003，7（3）.

[19] WALTERSCJ.Challengesinadaptivemanagementofriparianandcoastalecosystems. ConservationEcology1 （2），1[EB/OL].http：//www.consecol.org/vol1/iss2/art1/.

[20] MCDONALDT，JONSONJ，KINGSLEY W.Dixon.National standardsforthepracticeofecologicalrestorationinAustralia[J].RestorationEcology，2016，24.

[21] LEVINEJ.Adaptivemanagementinriverrestoration：theoryvs.practiceinwesternNorthAmerica[R].Berkeley：UniversityofCalifornia，Berkeley，2004.

[22] THOMRM.Adaptivemanagementofcoastalecosystemrestorationprojects[J].EcologicalEngineering，2000，15：365-372.

[23] PINE W E ，JOHNSONFA ，FREDERICKPC，etal.Adaptive management in practice and the problem of applicationatmultiplescales：insightsfromOysterreefrestorationonFlorida'sGulfcoast[J].MarineandCoastalFisheries，2022，14（1）.

[24] 孫東亞，董哲仁，趙進勇.河流生態修復的適應性管理方法[J].水利水電技術，2007（2）：57-59.

[25] 楊璐，陳明茹，楊圣云，等.水產種質資源保護區適應性管理研究[J].海洋環境科學，2014，33（1）：122-129.

[26] 段克，袁國華，郝慶.流域生態修復項目管理研究[J].中國國土資源經濟，2020，33（4）：40-45.

[27] 楊永均，ERSKINEP，陳浮，等.澳大利亞礦山生態修復制度及其改革與啟示[J].國土資源情報，2020（2）：43-48.

[28] 盧錕.基于適應性管理的礦區生態環境修復制度優化研究[J].中國礦業，2021，30（7）：58-63.

[29] 莊乾，余興光，林志蘭，等.廈門杏林灣生態修復效果評估和保護對策[J].海洋開發與管理，2021，38（4）：91-98.

[30] 吳霖，歐陽玉蓉，吳耀建，等.典型海洋生態系統生態修復成效評估研究進展與展望[J].海洋通報，2021，40（6）：601-608+682.

[31] 李元超，蘭建新，鄭新慶，等.西沙趙述島海域珊瑚礁生態修復效果的初步評估[J].應用海洋學學報，2014，33（3）：348-353.

[32] 自然資源部.《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》權威解讀[J].資源與人居環境，2020（10）：11-13.