推進黨建引領首都基層治理現代化

北京市黨的建設研究所

[摘要] 首都基層治理的改革實踐，是一場從治理理念、結構功能、制度機制到方法路徑的全方位變革。以黨建引領城市基層治理是首都“大城善治”的鮮明特色和成功經驗。新時代新征程，全面推進城市基層治理現代化，必須充分發揮黨的組織在城市基層治理中的引領作用，切實把黨的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢，全面打造黨建引領超大城市基層治理的首都樣板。

[關鍵詞] 黨建引領；? 超大城市；? 基層治理

[中圖分類號] D267.2； C916? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）07-0078-04

黨的二十大作出“推進以黨建引領基層治理”重大部署。1首都基層治理是首都治理的重要基石和關鍵支撐，關乎“國之大者”。當前，隨著城市化進程深入推進、社會急劇變遷、利益日益分化，以及國家治理理念、機制和方式的變革，城市基層治理面臨一系列新機遇新挑戰?；卮鸷檬锥肌按蟪巧浦巍钡臅r代課題，必須堅持以黨的建設貫穿、保障和引領基層治理，全力打造黨建引領超大城市基層治理首都樣板。

強化黨建引領是首都基層治理現代化必然選擇

習近平總書記指出，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。北京作為具有大國首都功能的超大城市，基層治理中需要解決的問題跨界性、復雜性更強，需要凝聚發動的治理主體、利益主體更加多元多樣，迫切需要綱舉目張，把黨的建設放在首位，一以貫之堅持以黨建引領基層治理。

強化黨建引領是超大城市基層治理的內在需要。與一般的中小城市相比，超大城市作為生產要素高度集聚的復雜巨系統，人口空間分布更為密集，社會結構異質化特征更加明顯，利益訴求更為多元多變，社會矛盾風險更易累積疊加，這客觀上為基層治理帶來了更大的風險挑戰。北京作為首都，既有超大城市基層治理的共性特點，又有城市功能高度集中、治理主體更加多元、治理中的風險系數更大等個性特征，在基層治理中更需要發揮黨組織總攬全局、協調各方作用，把黨的政治優勢、組織優勢轉化為治理優勢。

強化黨建引領是推進基層治理現代化的有效路徑。推進基層治理現代化，關鍵在體制機制創新。近年來，北京以吹哨報到、接訴即辦改革為牽引，建立健全群眾訴求快速響應、“每月一題”重點督辦、黨建協調委員會等制度機制，有效解決了一大批基層治理難題，群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升?？梢哉f，近幾年首都基層治理的改革實踐，是一場從治理理念、結構功能、制度機制到方法路徑的全方位變革重塑。改革之所以取得明顯成效，關鍵就在于始終堅持黨建引領，強化治理資源和力量的統籌整合，打通了基層治理的“血脈經絡”。

強化黨建引領是應對首都基層治理挑戰的必然選擇。黨的二十屆二中全會審議通過《黨和國家機構改革方案》，提出組建中央社會工作部，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。這一制度設計，將進一步提升基層治理的系統性、協同性，為城市基層治理帶來了重大機遇。同時，隨著北京邁入高質量發展的新階段，首都基層治理出現了諸多新情況新挑戰。比如，老齡化、少子化引發的養老問題日益凸顯，如何加快調整社會保障體系、公共服務設施等以應對老齡化趨勢？比如，隨著數字經濟、平臺經濟的快速發展，北京聚集了大量新就業群體，如何加強對這類群體的政治引領，讓最大變量變為最大增量？面對這些新的形勢任務，迫切需要進一步突出黨建引領，有效協調多元主體共同行動、良性互動，凝聚起首都基層治理“最大公約數”。

從黨建引領視角看首都超大城市基層治理之困

對標首都基層治理現代化的目標要求，對比廣大市民群眾對美好生活的新期待，目前黨建引領首都基層治理還有一些難題需要破解。

對黨建引領基層治理的認識還不到位，權責平衡、成本效益等現代治理理念尚未完全確立。調研發現，目前“黨建引領基層治理”已成普遍共識，但對于“誰來引領、怎么引領”等問題還存在不同程度的認知偏差。有的認為黨建引領就是 “基層黨組織‘一把抓’”；有的在工作中生搬硬套， “黨建引領”存在被泛化、虛化的傾向。同時，一些基層干部“重投入、輕管理、少問效”的粗放思維還未扭轉，導致個別地區、領域基層治理的經濟社會成本偏高。另外，受傳統社會管理思維定勢影響，一些基層干部對維持秩序不遺余力，對激發活力體會不深，如何把握好秩序和活力辯證法、最大限度激發共治活力仍需破題。

黨建引領基層治理的組織領導體系需進一步健全，條塊分割、碎片運行等問題在一定范圍內依然存在。近年來，北京市大力推進基層治理體制機制創新，形成了一系列補短板、強基礎、利長遠的制度成果和實踐成果。但也有同志反映，前期的街鄉“大部制”改革等舉措實現了物理上的切割重組，化學反應還未完全激發，改革的系統性協同性有待增強。同時，由于缺乏實體化的基層治理領導協調機構，部門間權責邊界還不夠清晰，治理中缺位、錯位、越位現象仍有發生。此外，目前對基層治理的考核、主動治理的導向還不夠突出，一定程度上造成基層干部忙于“滅火苗”，忽略了“尋火源”“撲火種”。

黨建引領基層治理存在傳統路徑依賴，治理的社會化、精準化、法治化、智慧化水平還不夠高。目前北京市社區層面已建立3400余個黨建協調委員會，吸納1.7萬余家單位參與治理，引導超70萬在職黨員、25萬新就業群體向屬地報到，但現有這些平臺載體作用發揮還不夠均衡，不少區域在引領多元共治上辦法不多。同時，從精治角度看，有的地區工作方式較為粗放，“一刀切”式執行時有發生；個別社區盲目追求劃細劃小治理單元，實際上形式大于內容。從法治角度看，基層治理一些專業法規缺乏具體的實施細則，還有一些深層難題仍需加大法治創新力度。從智治角度看，不同部門、領域信息系統建設標準不一，“信息孤島”效應依然突出。

黨建引領基層治理的基礎保障還有短板，治理的整體效能有待進一步提升。從隊伍建設情況看，近幾年北京市下大力擴充編制、提高待遇，有效穩定壯大了社工隊伍，但也有基層同志反映，“目前采取的定向招錄社工進公務員隊伍等措施，受惠面較窄，社工職業‘天花板’效應依然突出”。從經費保障看，市區財政每年為社區安排了服務群眾專項經費，但一些社區不會用、不敢用，“錢沒花在刀刃上”。從陣地建設情況看，北京基本形成了覆蓋城鄉的黨群服務陣地體系，但目前黨群中心分布還不夠均衡，功能設置 “群”味不足，總體利用率還不夠高。

以黨建引領激活首都超大城市基層治理新動能

超大城市基層治理是一項紛繁復雜的系統工程。加快推進首都基層治理現代化，必須進一步突出黨建引領，以深化吹哨報到、接訴即辦改革為牽引，健全完善黨全面領導基層治理制度機制，全面提升基層治理系統化、社會化、精準化、專業化、法治化、智慧化水平。

堅持高位統籌、高效聯動，健全組織領導體系，不斷提升基層治理系統化水平。推進基層治理現代化，最根本的是要加強黨對基層治理的全面領導，推動形成“一把手”高位推動、“一盤棋”上下聯動、“一條心”條塊協同、“一張網”高效融合的“四個一”工作格局。建立健全領導體制。落實中央統一部署，在市、區兩級建立由黨組織負責人任組長的黨建引領基層治理領導協調機制，進一步強化對基層治理的統一領導、協調調度和督促指導。深化吹哨報到改革。完善“吹哨”“報到”事項清單和運行流程，推廣“社區治理綜合服務站”建設，推動資源力量進一步向社區下沉，實現行業治理和屬地治理在“最后一米”交匯。完善網格化治理體系。推廣“熱線+網格”模式，完善網格問題發現、任務分辦、協同處置、結果反饋工作機制，打造解決群眾身邊問題的全自動鏈條。

堅持創新驅動、良性互動，完善工作運行機制，不斷提升基層治理精準化水平。制度機制更帶有根本性穩定性長期性，應堅持頂層設計與基層創新相結合，進一步健全黨建引領基層治理長效制度機制。強化主動治理機制。持續深化接訴即辦，針對高頻共性訴求，探索建立一套集解決辦法、工作流程、典型案例為一體的辦理標準體系。借鑒“回天”模式，對于城鄉結合部等重點區域，以片區為單位開展專項治理。完善社會動員機制。大力開展“先鋒行動”，持續深化“雙報到”，由黨組織發起志愿服務事項，黨員就近集結領辦，推動黨員參與基層治理常態化。健全重大活動、重大任務中臨時黨組織運行機制，完善重大突發事件平急轉換機制，探索多樣化的組織動員模式，最大限度凝聚群防群治合力。做實議事協商機制。積極探索黨建協調委員會成員單位輪值、專委會運行等制度，高效落實區域協商共治。出臺基層議事協商工作指引，指導基層創新推進微協商、微治理。優化考核評價機制。堅持定量考核與定性評價相結合，構建一套集接訴即辦考核、“七有”“五性”監測評價、群眾滿意度調查為一體的基層治理綜合考評體系，進一步樹立主動治理、系統治理的考核導向。

堅持開放融合、協同共治，激活多元主體力量，不斷提升基層治理社會化水平?；鶎又卫碡熑卧谡黧w在居民，活力在社會，潛力在市場。必須堅持“一核多元”，以黨委政府為核心，充分調動多元主體共同發力、同向而行。優化完善政府治理。深化“賦權明責”，厘清多元主體權責邊界，由政府提供優質高效的基本公共服務，做好普惠性、兜底性工作，守住基層民生底線。健全基層群眾自治機制。推廣新時代“楓橋經驗”城市版，用好社區議事廳等載體，創新社區鄰里互助平臺，充分發揮居民公約、社區公約規范作用，將矛盾糾紛化解在基層。充分發揮市場機制作用。健全政府購買公共服務制度，發揮行業監管部門作用，運用“紅色合伙人”等形式，引導相關市場主體將技術、人才等優勢與基層治理需求對接，創新應用場景，提升治理效能。鼓勵支持公益性社會組織規范發展。做實社區社會組織聯合會，創新社會組織與基層資源融合發展、聯動服務新模式，鼓勵社會組織帶動成員、服務對象參與基層治理。

堅持固本強基、聚力增能，強化治理基礎保障，不斷提升基層治理專業化水平。強化黨建引領基層治理，關鍵是要做實工作保障，確?；鶎印坝腥烁墒?，有陣地做事，有錢辦事”。加強社區工作隊伍建設?？偨Y推廣“治理書記”等經驗做法，建好用好書記工作室，加大從優秀社區書記中招錄公務員和事業編人員力度。健全社工專業人才職業體系，鼓勵引導退役軍人等優秀人才到社區任職，探索建立城市社區學院，不斷提升社工專業能力。分類推進黨群服務中心建設。突出親民實用，探索引入社會力量參與運營，差異化配置托幼、養老等高頻生活服務。探索建立 “人氣指數”評估機制，把“群眾愿不愿來、滿不滿意”作為衡量運行質效的重要標準。抓實專項經費保障。拓寬基層治理資金籌集渠道，鼓勵通過組建社區基金會、成立社區公益微基金等方式，引導社會資金投向基層治理領域。

堅持依法施治、良法善治，培育優良法治環境，不斷提升基層治理法治化水平。法治是基層治理現代化的重要標志，必須堅持立法、執法、普法全鏈條發力，把良法善治要求貫穿到基層治理的全過程和各方面。健全基層治理制度法規體系。著眼標本兼治，聚焦物業費收取等痛點難點，堅持小切口破題，開展“小快靈”立法，著力構建更加系統完備的法規制度體系。提升依法治理能力。經常性開展法治教育培訓，著力提升黨員干部運用法治思維和法治方式推動治理的能力。完善基層公共法律服務體系，健全“穿警服的社區副書記”工作機制，規范社區法律顧問工作。積極培育法治文化。加大普法宣傳力度，推進民主法治示范社區創建活動，探索推行“個人誠信分”工程，使循法而行成為自覺行動。

堅持數字治理、科技賦能，加快應用場景建設，不斷提升基層治理智慧化水平?？萍歼M步是提高基層治理效能的重要推動力，必須堅持向科技要治理力，著力打造數據驅動、網絡協同、跨界融合、共創分享的智慧化治理模式。強化智治統籌規劃。加強頂層規劃設計，健全基層智治標準體系，構建市級總體規劃、區級統籌建設、部門橫向協同、街鄉鎮社區使用的基層智治格局。積極推動數據賦能。依托“京通、京智、京辦”大數據平臺，統一智慧終端入口，全量匯聚基層治理數據資源，統籌建設適宜基層治理的通用工具。深挖民生數據富礦，高效識別結構性問題、預判周期性問題、預警風險性問題，進一步為基層治理提質增效。深入推進智慧社區建設。推廣“回天”數字化社區試點經驗，加快推進“房屋碼”優化人房管理、物聯感知精準防范火災等應用場景建設，著力打造社區智治新模式。

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責任編輯 / 王曉霞