閑置低效用地怎樣“活”起來

安蔚 金從龍

塵埃落定！

國家級六安經濟技術開發區管委會將安徽鄂皖新材料有限公司項目閑置土地涉及的問題全部處置到位，這塊沉寂了8年的土地，通過成功嫁接兩個總投資逾10億元的優質項目，終于實現“騰籠換鳥”的華麗轉身。

這宗“閑置土地+司法查封+抵押權”交織復雜的涉法涉訴問題用地的處置，更是成為全省首例在抵押查封狀態下無償收回閑置工業用地的典型案例，為園區推進低效閑置工業用地清理處置工作探索了一條新路。

不讓一寸土地“曬太陽”，這是六安經開區推進低效閑置工業用地處置，以土地資源優化配置推動產業高質量發展的目標。在這樣的推動力下，作為全市工業經濟發展的“主陣地”，六安經開區已先后完成4472畝閑置地、低效地處置，讓低效閑置土地煥發出新生機、產生了新效益。

如何讓沉睡的土地資源活起來、用起來、動起來？

“逼”出來的改革

“低效閑置用地就像一個沉重的‘包袱，制約著開發區的發展”，六安經濟技術開發區工委委員、管委副主任張為民分管園區的自然資源管理和規劃工作，土地問題成為他一直以來的“心病”，“開發區從1992年破土動工，1993年被批準為省級開發區，但是一直到2013年才晉升為國家級開發區，這段路我們走得太長了，根本原因就是園區發展太慢。”

慢在哪？慢在招商。

開發區的發展很大意義上依賴于招商引資，項目多了，發展步伐自然就會快起來。然而，由于早期園區產業發展規劃不明晰，招引項目重量不重質，哪里有地往哪放，這就為開發區的發展埋下了隱患。

時間的長河在向前流動，經過20多年發展，六安經開區初步形成了高端裝備制造、食品醫藥健康、新材料、都市時尚、現代服務業“131”產業體系，工業經濟持續呈現穩中有進、向好發展的勢頭，主要經濟指標保持全市各縣區前列。在不斷發展壯大的同時，當年的隱患也在漸漸顯露，園區面臨著前所未有的困境和壓力：

大環境下，土地政策日趨嚴緊；在現實層面上，很多建區之初入駐的企業已成為長期停產或半停產的“僵尸企業”，同時，因一些投資商“圈而不建”、“圈多建少”，造成了很多土地低效利用和閑置，這成為制約園區發展的“桎梏”。

一邊是工業用地因企業經營不善而閑置，長期“躺著曬太陽”；一邊是開發建設用地“寸土寸金”，大項目、好項目“落地難”。打破困局，甩開“包袱”，成為六安經開區發展的當務之急。

“包袱”帶著歷史的沉重，卸下談何容易。1999年就來到開發區的張為民回憶開發區的土地“復活”路，直言“不容易”。“2010年以前，對于低效工業用地的處理，從主觀上來講，是有點被動的，根據建設開發的需要，主要是退二進三，為了老城改造，房地產開發建設”，張為民對《決策》說，“2010年到2017年，這7年主要是依據土地督察南京局下發的閑置土地圖斑，根據整改要求進行清理處置，這個階段清理了有855畝土地。”

轉折發生在2018年，安徽省委巡視六安市，對開發區土地利用低效問題提出要求進行整改。之前被動的處理方式，已然達不到整改要求，低效閑置土地處理工作終于被“逼上了梁山”。

啃下硬骨頭??

讓沉睡的土地“動起來”，讓停滯的項目“跑起來”，讓新項目落地“快起來”，六安經開區向低效閑置土地果斷亮劍。

第一劍首先是向內定基調。自己不會就走出去學，通過到合肥等地調研，六安經開區堅持高位推進，樹立一盤棋思想，建立以工委、管委為主導，自然資源和規劃局、經貿科技局、招商局等部門之間信息互通、密切配合、齊抓共管的工作格局，形成強大的工作推進合力。“領導重視，部門聯動是關鍵，否則這個事做不了”，張為民坦言。

事實證明，確實如此。

2015年，安徽鄂皖新材料有限公司簽約落地六安開發區，計劃用一年時間在這片土地上打造新材料生產基地。然而，事與愿違，該公司2016年3月通過公開掛牌競得該宗土地使用權后，因自身原因，一直未動工開發建設。

隨著時間推移，一拖再拖，這片土地漸漸長出雜草。2018年，開發區管委會將該地塊定性為閑置土地。秉持依法依規處置的原則，經報六安市政府同意，2019年5月底作出收回土地使用權的決定。

雖然決定書下發了，但是收回土地卻并非易事。因投資商涉及民間借貸糾紛及銀行抵押貸款未償還，導致該地塊被外地法院及本地法院多輪查封。且債權人認為，土地收回的決定和程序并不合法，再次提起訴訟。

法院查封是否影響政府對閑置土地作出收回決定的效力，成為這起行政訴訟爭議的焦點。最終，從一審到終審到省高院再審，各級法院均支持了依法收回國有建設用地使用權的具體行政行為，這是司法對行政機關依法行政的堅決支持。

2021年12月，歷時三年的行政訴訟以訴訟請求被駁回終結。土地使用權被收回后，接下來要面對的就是地塊上的抵押權未解除的問題。

由于該地塊于2019年5月被外地法院首輪查封，期限為三年，此時查封已處于到期未續封狀態。然而，該宗土地仍存在本地銀行及法院的抵押和查封中，無法進行處置。抵押權不能解除，最大的困難就是需要資金處理債務。

為了避免土地一直“曬太陽”，六安經開區決定另辟蹊徑，安排自然資源部門主動對接多家抵押權涉及單位進行會商并達成共識：由經開區先行代償銀行抵押本金，釋放抵押權，解除法院查封，由此產生的費用由新用地企業協議支付，并將債務追償權轉移給新用地企業。

共識達成后，經開區自然資源部門聯動相關部門趁熱打鐵，積極推進，2023年3月13日，順利辦結了他項權證解押、解封及不動產權證注銷業務，這也意味著，該地塊將再不會衍生其他任何法律糾紛。

為給這塊閑置了8年的土地盡快找個“新主人”，在解除地塊抵押權的過程中，六安經開區同步開展靶向招商。通過積極的招商接洽，成功招引到兩個項目落地，分別是新能源鋰電池包環境測試設備生產項目和溫州電氣產業園項目。兩個項目總投資10.5億元，預計建成后銷售收入不低于13億元，畝均稅收將不低于30萬元。

“綜合利用行政、經濟、司法手段，對這一閑置地塊進行處置，既解決了土地資源浪費問題，又為兩個新項目提供了用地空間，極大地縮短了新項目的供地和投資周期。”參與整個處置過程的張為民，對這塊土地的圓滿解決十分驕傲。

建立聯動機制，成為六安經開區處置閑置地塊過程中積累的寶貴經驗。一方面通過府院聯動機制，及時掌握園區內涉法涉訴企業的司法訴訟動向，為有用地需求的其他企業牽線搭橋。一方面與各融資平臺對接，通過嫁接新項目盤活存量資產。

完善工作機制，建立政策保障，則是對低效閑置土地處置工作的長效保證。六安經開區先后出臺了《六安經開區高質量發展戰略實施辦法》、《六安經開區低效閑置用地處置的意見（試行）》、《六安經開區土地收儲實施細則》、《六安經開區土地收儲獎勵辦法》等一系列文件，為工作順利推進提供政策依據。

在多方努力下，停產多年的雙龍機床增加投資恢復了生產，總投資3億元的中威達工業機器人項目嫁接盤活了閑置9年的力克機械70畝用地，引入的廣州冠盛集團重新改造升級了停產4年多的藍翔浮法玻璃生產線、引入慶凱箱包生產盤活了停滯3年多的原浩嵐五金項目……“老樹開新花”的場景在六安經開區輪番上演，一片片沉寂多年的土地和一間間閑置荒廢的廠房，重新煥發了生機和活力。

“輕裝上陣”

繁榮的土地各有各的精彩，沉寂的土地亦各有各的傷疤。找準“傷疤”的癥結，分類處置，因企施策，才能真正做到刮骨療傷。因此，在治療過程中，摸清脈是精準施策的前提。

前期，六安經開區組織相關部門對園區企業生產運營狀況、土地廠房使用情況等展開“地毯式”摸排，全面梳理長期閑置廠房和低效利用及閑置用地，逐一登記造冊并分析原因。在此基礎上，綜合運用破產重組、扶持盤活、督促開工、土地收儲等多種方式，按照分類處理原則，“一企一招”、“一地一策”巧妙破題。

在“騰籠換鳥”過程中，六安經開區創新推出了針對盤活閑置土地、廠房的招商優惠政策，對完成招商協議約定投資額后又利用現有存量廠房，通過“零增地”方式投資具有獨立法人資格的新增工業項目，在投產后納入規上企業后給予新購置生產設備額10%最高不超過200萬元的一次性補助，以政策優惠吸引新投資主體與閑置資源積極“嫁接”。同時，著眼于保障各方合法權益，推出貼心跟蹤幫辦服務，全程協助解決產權過戶、爛尾工程續建、驗收和交易合法性審查等問題，在促成“多方共贏”的同時，極大地調動各方積極性。

在逐一清算歷史舊賬，向長期閑置的資源要效益，為新項目騰出發展空間的同時，六安經開區把工作謀劃在前頭，把措施防范在源頭，在招商引資、項目選址供地等前置環節提前把好“準入關”，強化規劃引領，優化開發區產業空間布局，合理劃分產業分區，是六安經開區“痛定思痛”后吸取的教訓。

驅車行駛在六安經濟技術開發區，位于園區內的智能電動汽車零部件配套產業園施工現場，一派火熱。

2022年6月，為搶抓合六同城化發展機遇，六安市委、市政府將六安經開區打造成為蔚來汽車零部件產業集聚基地。六安經開區規劃了鋁壓鑄循環園區、結構件園區、注塑件園區等六大園區，目前鋁壓鑄循環園區已完成基本招商，一批企業項目已先后開工建設。到2025年，該園區將引入100個新能源汽車核心零部件項目，新增和帶動相關產值超過1000億元。

按照布局集中、產業集聚、用地集約等原則，推動整體規劃，綜合考慮區域資源條件和節約集約用地要求，在控制性詳細規劃中合理確定地塊容積率等開發控制指標，切實從源頭上預防土地的閑置現象，確保不欠“新賬”。

2022年的安徽省《政府工作報告》明確，將開展開發區工業低效土地全域治理作為重點工作，根據《安徽省批而未供、閑置和工業低效土地全域治理攻堅行動方案》，六安開發區在全面摸清園區工業低效用地狀況后，編制了《開發區工業低效土地再開發年度目標總任務（2022-2024）》，按照“一企一策”、“先易后難”、“全面攻堅”原則，按照年度計劃全力推動工業低效土地處置。

突破了制約發展的瓶頸，卸掉了沉重的“包袱”，園區也實現了“輕裝上陣”，“下一步，經開區將全面推進‘標準地改革，優化土地供應。同時，深化‘畝均論英雄改革，激勵園區用地效益提升”，張為民告訴《決策》，“目前，管委正在研究出臺低效用地激勵政策文件，擬通過實施差別化激勵政策，鼓勵企業提質增效，推動園區高質量發展。”