構建審計思維體系 助推營商環境優化

陳艷

[摘要]審計是一種提供專業服務的行為，具有獨特的職業判斷和思維模式。審計思維對做好審計工作尤為重要。優化營商環境，是激發市場主體活力和增強內生發展動力的關鍵之舉。開展營商環境審計是審計機關聚焦主責主業，立足經濟監督定位，助力經濟社會高質量發展的重要舉措。本文從審計思維角度，分析了國家審計與營商環境優化的關系，闡述了營商環境方面存在的問題，剖析了審計思維對營商環境優化的推動作用。

[關鍵詞]審計思維 ? 營商環境優化 ? 體系構建

一、引言

國家審計作為國家治理的重要方式，對優化營商環境具有重要意義。近年來，國內學者就國家審計助力營商環境優化進行了一系列研究。邢維全（2022）認為，國家審計作為推進國家治理能力現代化的重要制度，在助力優化營商環境中發揮著重要的監督和保障作用。王灑灑（2022）認為，國家審計能有效地促進區域營商環境優化，在優化地區營商環境時，要充分發揮國家審計揭示、預防與防御的功能。可見，國家審計可以對營商環境優化起到積極的推進作用。審計思維是影響審計質量的重要因素，審計質量的優劣直接影響國家審計作用的發揮。由此，我們不禁思考，目前我國在營商環境方面還存在哪些問題？審計思維體系的構建對營商環境優化能否起到推動和提升作用？要解決這些問題，必須從審計思維、營商環境優化的內涵入手。

二、相關概念內涵

（一）審計思維的內涵

徐翔（2018）認為，思維是在表象、概念的基礎上進行分析、判斷、推理等認識活動的過程，這種過程經過實踐的不斷錘煉，在人們的意識中便形成了一定的思維框架，并潛意識地影響人們的行為、認知、決策等。付一輝和曾海帆（2016）認為，審計思維是審計活動中特有的思維，提高審計思維水平，對于提升審計人員的專業勝任能力具有重要意義。總的來說，審計思維是審計人員從事審計工作時特定的思考模式，是審計人員成功執業的必備素質，是審計工作高質量完成的根本保證。在微觀層面，運用正向、逆向、質疑等邏輯性思維解決具體問題，運用創新、服務、大數據等創造性思維拓展審計工作的深度與廣度，提高審計質量，揭示風險隱患；在中觀層面，運用統籌、法治和底線思維來思考，分析問題產生的原因，并提出推動問題解決的審計意見和建議；在宏觀層面，運用聯系和辯證思維，把審計監督工作融入經濟社會發展的偉大實踐，以推動國家治理能力和治理體系現代化的順利實現。綜上所述，本文從微觀、中觀和宏觀三個維度入手，構建審計思維體系，具體詳見圖1。

（二）營商環境優化的內涵

根據國務院2019年10月公布的《優化營商環境條例》，營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。圍繞如何優化營商環境，該條例對市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障等方面進行了詳細闡述。從根本上說，優化營商環境，就是要從市場主體的利益出發，通過不斷改革和完善服務于市場主體的各項制度和具體措施，營造公平、公正、公開、高效、便利的市場環境氛圍，目的是打造“市場化、法治化、國際化、便利化”一流營商環境。優化營商環境是黨中央、國務院在新時期作出的重大決策部署。黨的十八大以來，營商環境優化問題逐步得到重視。2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上正式提出了“營商環境”概念。《優化營商環境條例》的出臺，指明了營商環境的發展方向，為我國營商環境優化規劃了藍圖，標志著我國建設法治化營商環境進入新階段。

（三）營商環境審計的內涵

余飛（2022）認為，營商環境審計是通過對政府和相關部門實施審計程序，評價一個地區營商環境綜合水平，發現存在的不足并提出審計意見，通過后續審計開展審計監督，以達到促進營商環境優化和區域經濟發展的目的。2014年8月，國務院辦公廳印發《關于穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國審計機關對地方各級人民政府、國務院相關部門貫徹落實政策措施情況進行跟蹤審計，充分發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。隨著營商環境持續優化成為國家關注的重點問題，深化“放管服”改革，優化營商環境已經成為重大政策措施落實大項中的一部分，“優化營商環境政策措施執行”也逐步納入了各地的審計監督工作中，營商環境審計已經越來越受到國家以及各級審計機關的重視。

三、國家審計與營商環境優化的淵源

（一）開展營商環境審計是發揮審計監督職能的需要

根據國家治理理論，國家審計是國家治理體系的重要組成部分，是推進和促進國家治理完善和發展的重要力量。在公共受托責任下，國家審計不僅需要發揮查錯糾弊的監督作用，更要在助力宏觀經濟調控和管理服務上發揮建設性作用。在免疫系統理論下，國家審計作為一種具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，充分發揮著保障國民經濟社會健康運行的重要作用。優化營商環境是加快完善市場經濟體制，推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。作為國家審計的重要組成部分的營商環境審計與優化營商環境目標一致，均是促進國家良治的重要路徑。

（二）開展營商環境審計是審計理論與審計實踐相融合的產物

自“營商環境”被提出以來，各級審計機關一直將優化營商環境作為重點審計目標。一方面，注重堅持與時俱進，創新審計理論，形成了科學的審計工作指導原則、方式方法，用于規范和指導審計實踐。開展營商環境審計，是審計理論發展到一定階段的自然實踐產物，是不斷創新發展審計理論的必然要求。另一方面，實踐是檢驗理論的唯一標準，審計實踐是推動審計理論創新的原動力。現階段，營商環境審計尚未形成一套完善的理論體系。審計機關通過實施營商環境審計，不僅能有效發揮審計在營商環境優化中的監督和保障作用，還能促進營商環境理論體系的完善。

（三）國家審計發展與營商環境優化相輔相成

一方面，國家審計為助力營造平穩健康的營商環境貢獻了力量。國家審計通過依法全面履行審計監督職責，深化對營商環境領域政策措施落實、重大資金的管理和使用、重點項目建設等的審計，有力提升了政策審計質效，有效促進了國家惠民惠企政策的落地生根見效，為促進優化營商環境改革落地、政策落實、目標實現發揮監督和保障作用。另一方面，外部環境對國家審計的發展也至關重要，完善的外部環境會促進審計從業環境的規范化，外部環境甚至會改變審計的發展進程和模式。營商環境的優化能減少審計風險，有效提高審計質量。

四、營商環境方面存在的問題

營商環境是一座城市重要的軟實力，體現的是一座城市惠企便民的社會氛圍，展示的是城市政府的服務效能，彰顯的是社會治理的法治水平，弘揚的是一座城市的人文魅力，優越的營商環境是經濟社會高質量發展的核心競爭力。近年來，隨著一系列“放管服”改革及優化營商環境政策的出臺，我國營商環境有了較大的改善和提升，但部分地區還存在著一些不容忽視的問題和短板，主要表現在以下幾方面。

（一）市場主體保護需進一步加強

一是市場準入的隱形壁壘依然較多。行政許可事項較多，各種限制依然存在，部分行業準入門檻較高；行政審批事項仍存在環節多、材料繁、時間長等問題。二是影響公開透明、公平公正的問題突出。如招投標領域通過設置地域性限制條件、以特定行政區域或者特定行業的業績作為中標條件等方式排斥潛在投標人，亂收費、亂罰款、亂攤派等問題仍然存在。

（二）市場環境需進一步優化

一是助企紓困政策落實不到位。如減稅降費效果不明顯，支持中小微企業應對疫情難關的措施未嚴格執行，不兌現招商承諾、拖欠企業賬款等政務失信問題依然存在。二是簡政放權政策落實不到位。如政策規定招投標、政府采購限額下可以不進行招投標程序，但在實際執行時，政策往往落實不到基層，這種“過度”執行招投標政策的背后，實際隱藏了更多的違法轉包分包、圍標串標等問題。

（三）政務服務能力需進一步提高

一是行政審批效率需進一步加強。壓縮辦事時限、減少跑腿次數、一網通辦、一窗通辦等政策的落實程度與群眾需求尚有較大差距，部分政府部門只致力于提高辦事效率，忽視了服務的質量與公眾滿意度。二是服務創新意識需進一步提高。目前，實現政務服務全方位覆蓋的方法不足，現實中，陪同服務、容缺辦理、免費代辦、延時服務、預約服務、上門服務等創新服務方式尚沒有形成常態。

（四）監管執法需進一步規范

一是監督執法的規范性需進一步提高。部分執法活動沒有嚴格依法進行，部分單位在執法過程中存在執法收費隨意、以罰代管等問題。二是排查治理需進一步強化。開展清理整頓、專項整治等活動不扎實，存在排查流于形式、浮在面上、覆蓋不全面、排查機制不完善、風險研判不到位等問題。

（五）法治體系建設亟待完善

一是相關政策法規體系不完善。營商環境法律頂層設計系統性不夠，法律層面涉及營商環境的內容較分散，舊政策規定的更新清理速度與新政策法規的出臺速度不匹配，常出現針對同一事項各部門政策法規相左的情況。二是科學評價體系尚需完善。我國尚無被廣泛認可的法治化營商環境建設評價指標體系，現有的部門或地區指標體系的適用性和可操作性有待提高。

五、審計思維對營商環境優化的推動作用

審計質量是審計項目的生命線，而審計思維在很大程度上影響著審計質量。在審計工作中，因審計視角的不同，審計思路有差異，對同一審計事項，得出的審計結論很可能會不一樣，取得的審計成果往往也不同。營商環境優化工作亦是如此，高效推進營商環境優化工作的關鍵在于思維方式的升級。樹立營商環境思維對提升政務服務質量有著重要作用，進而影響“市場化、法制化、國際化、便利化”營商環境優化目標的實現。回顧優化營商環境中的種種舉措、經驗，我們不難發現，在營商環境優化實踐工作中無不浸透著與審計思維異曲同工的邏輯方式。審計思維與營商環境思維相輔相成，相互影響，互為借鑒。審計思維推動營商環境優化，以審促優，有助于營造營商“好”環境；營商環境優化影響審計決策，以優促審，有助于充分發揮審計監督作用。國家審計與營商環境優化之間的關系詳見圖2。

（一）微觀思維

1.邏輯思維。

一是堅持“因果邏輯”的正向思維。正向思維是從問題的始態到終態，順著物理過程的發展去思考問題，由因到果來揭示事物本質的思維方法。這是一種常規的思維方式，在審計實務工作中應用非常廣泛。審計項目實施過程中，沿著“政治—政策—項目—資金”這一主線，鎖定重點、揭示問題的方式方法，就是典型的正向思維。

優化營商環境同樣需要正向思維，要主動借鑒先進國家、地區的經驗做法，充分了解營商環境優化發展的內在邏輯、環境條件等，變被動為主動，對標對表，明確方向和目標，積極構建營商環境評價指標體系，努力打造出投資環境便利、金融服務完善、法治運行規范、監管透明高效的管理模式，形成具有明顯輻射帶動效應的營商環境特色制度。

二是堅持“以果溯因”的逆向思維。逆向思維是從結果追溯原因，從問題的相反面深入探索事物本質的思維方法，逆向思維有利于理解事物本質并解決問題。審計實務中，對一些特殊問題，按照“后果—原因—制度—政治”的歸納路徑去分析表象、研究機理，從結論往回推，反向思考，往往能較快找出問題的關鍵根源，取得事半功倍的審計效果。

優化營商環境工作也要樹立逆向思維意識，換位思考，在全面了解營商環境現狀的基礎上，認真梳理營商環境優化方面存在的問題，以問題為導向，深刻剖析問題產生的原因，并制定整改措施。在工作中要落實落細工作措施，系統梳理政策，完善制度，把發現問題、推動整改、促進改革、完善制度貫通起來，努力實現營商環境工作制度化、規范化、科學化。

三是堅持“探本求源”的質疑思維。質疑思維是審計人員最基本的思維方法，審計中保持合理的質疑思維，是確保審計質量、及時發現風險的關鍵。審計人員應保持職業懷疑態度，審慎評價審計證據，尋求事物的真實情況，客觀評價被審計單位。

質疑思維實質是一種批判性思維方式，有助于發現營商環境中的體制缺陷、制度漏洞等。優化營商環境要善于運用質疑思維，重視企業訴求的收集、反饋和解決，建立健全營商環境投訴舉報處理機制，明確受理機構、辦理機構職責，建立受理、轉辦、督辦、好差評、線索移交閉環工作機制，針對企業反映的“痛點”“堵點”和“難點”等突出問題，積極對接、主動作為。

2.創造性思維。

一是堅持“與時俱進”的創新思維。審計質量是審計工作的“生命線”，優秀審計項目則是審計質量的“度量衡”。審計項目要以提升質量為核心，以加強過程管理為重點，從“審前調查、方案制訂、現場實施、審計報告、結果利用”等關鍵環節著手，加強風險管控，確保審計質量。一個審計項目的創優之路必然是運用新理念，開拓新思路，探尋新方法，提高審計質量的過程。

做好營商環境工作同樣要在創新發展上再進一步，把創新作為第一動力。一是要從思路創新、觀念創新、內容領域創新、方式方法創新入手，進一步創新市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障等方面的舉措，著力打造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環境。二是堅持重點區域創新引領，充分發揮試點地區先行先試作用，加強營商環境舉措創新、制度創新、服務創新、理論創新。

二是堅持“人民至上”的服務思維。審計人始終堅守為民初心，積極履職盡責，力求通過審計監督揭示制約社會高質量發展的突出問題，解決群眾急難愁盼問題。堅持“人民至上”，在改善民生上積極作為、保障工作實效，把黨的二十大報告中增進民生福祉、提高人民生活品質的明確部署落實到審計工作中。深化民生審計，依法全面履行審計監督職責，為保障經濟社會高質量發展發揮重要作用。

優化營商環境需要加快轉變政府職能，堅持為人民服務思維，構建“民本位”的價值導向，加強建設服務型政府。一是要將工作實際和群眾需求結合起來，圍繞政務服務規范化、標準化、多元化、便利化建設，提高政務服務能力和水平。二是要從簡政放權入手，深化“放管服”改革，不斷優化政府服務模式，細化服務舉措，提升政府服務效能。三是打破政府部門和企事業單位之間的隱性壁壘，建立相應的聯動工作機制，推進理念、制度和手段的轉變，不斷優化“服務型”營商環境。

三是堅持“科技賦能”的大數據思維。隨著審計全覆蓋的深入開展，審計機關積極探索運用“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式，有助于從海量數據中提取有價值的數據進行挖掘與分析，并快速識別出審計疑點，提高審計效能，較好解決審計任務繁重與審計資源匱乏之間的矛盾，為實現審計全覆蓋提供更多可能性。

優化營商環境更需要積極主動適應大數據時代帶來的政府治理體系的新變革，把握大數據驅動政務服務轉型的新機遇，以實現大數據技術背景下的政務服務水平和政府治理能力的提升，不斷優化“便利型”營商環境。一是把優化營商環境與數字化政府建設耦合在一起，打破政府各部門之間的數據壁壘，打造互聯互通的信息共享平臺。二是加強信用信息平臺建設，建立聯動治理機制，推進社會信用體系建設。三是打造營商環境指標事前、事中、事后全過程監察平臺，持續完善營商環境評價體系，提升績效評估實效。

（二）中觀思維

1.堅持“駕馭全局”的統籌思維。

統籌思維既是增強政治意識，也是統籌推動審計管理體制改革的需要。審計工作應始終牢固樹立“一盤棋”的統籌思維，改變傳統的思維方式和工作模式，在統籌發展戰略上，按照審計“兩統籌”的工作要求，整合審計資源，以高質量完成各項工作任務。可以說，一個優秀的審計項目考驗的是審計組謀篇布局的能力，一份優秀的審計報告也應體現對審計項目的整體思考和認識布局。

營商環境是影響企業活動的經濟要素、政治要素、法律要素、環境要素、社會要素等各項因素的集合體，營商環境優化是一項涉及經濟、政治、社會等眾多領域改革的系統工程。建設良好的營商環境，必須以統籌思維謀全局，以系統方法聚合力。優化營商環境要重點研究共性化、趨勢性問題，需加大人員力量、方式方法的統籌力度，系統整體協同推進，同時加強各部門之間的協調配合，推動形成全方位、多層次的工作格局。

2.堅持“依法依規”的法治思維。

審計機關首先是政治機關，依照法定職責權限和程序行使審計監督權。審計工作中要強化法治思維，堅持在法定職責范圍內開展審計工作，審計執法必須以事實為依據，以法律為準繩，以程序為保障，正確運用相關法律法規，將法治思維貫穿審計工作始終，全面推進依法審計。

習近平總書記在2019年2月主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，法治是最好的營商環境。建設良好的營商環境，需要大力推進法治政府建設，不斷優化“法治化”營商環境。一是強化法治保障，加強頂層設計，形成統一的相關法規體系。優化法治化營商環境應基于新時代社會主義市場經濟體制特點，不斷解放和發展社會生產力，努力建立多層次、多領域、多維度的法律法規支撐體系。二是積極維護市場主體合法權益。大力支持市場主體發展，維護公平公正市場秩序，依法平等保護各類市場主體合法權益。三是堅持依法行政，構建“親”“清”新型政商關系，促進公正文明執法。

3.堅持“防患未然”的底線思維。

在審計工作中要強化底線思維，居安思危、未雨綢繆，增強憂患意識，恪守審計職業操守，始終保持謙虛謹慎、不驕不躁的工作作風。堅持審計質量至上，規范審計工作程序，突出審計重點。始終堅持原則，帶頭廉潔自律，自覺遵守各項廉政規定和審計“八不準”工作紀律，做到心中有畏、心中有止、行為有度。

建設良好的營商環境同樣需要牢固樹立底線思維，增強憂患意識，變“避責思維”為“負責思維”，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理；要強化事中事后監管，堅持刀刃向內，切實增強深化作風整頓、優化營商環境的責任感、緊迫感，看好自己的門、管好自己的人，堅決避免出現破壞營商環境的人和事；要不斷加強整改落實，堅持“改作風、提效能”，時刻繃緊拒腐防變這根弦，轉變工作作風，時刻嚴守紀律，努力營造風清氣正的政務生態。

（三）宏觀思維

1.堅持“普遍聯系”的聯系思維。

審計工作要運用聯系思維，要基于具體經濟環境和社會發展背景考慮，從全局角度分析問題，不能孤立地看待某個事物或數據，通過縝密細致地調查取證，發現事物所蘊藏的內在聯系，找到問題的癥結所在，提出公正公允的審計意見；要主動將審計監督工作融入經濟社會高質量發展大局，運用聯系思維分析問題背后的制度性、政策性原因，助力提升國家經濟治理水平。

優化營商環境也要堅持聯系思維，不能只在單個的評級指標上下功夫，需站在整體的戰略高度上，協同推進市場主體保護、市場環境凈化、政務服務優化、監管執法規范，加強法制建設，保障政策的可持續推進，才能真正推動營商環境的向好發展。一是堅持開放戰略，在國際競爭合作中不斷優化“國際化”營商環境。二是強調“放管服”改革在優化區域營商環境中的協調與整合作用，持續推進“放管服”改革，在協作配合上凝聚合力，健全監督貫通融合的工作機制。三是增強主體責任意識，加強部門協同聯動，大力優化營商環境建設，助推經濟高質量發展。

2.堅持“實事求是”的辯證思維。

審計工作須以事實為基礎，以證據為支撐，用事實和數據說話，客觀地反映審計情況。在揭示問題評價定責時，既要把紀律規矩挺在前面，也要按照“三個區分開來”的要求，放在大局中精準審視把握；既要按照法律法規去辦事，也要按照事物自身發展規律判斷；既要有依法審計的力度，也要有文明審計的溫度。

優化營商環境同樣要堅持實事求是的辯證思維，既要落實國家對優化營商環境的政策改革要求，又要體現當地實際情況、個性需求，堅持問題導向，力戒形式主義、官僚主義，以企業和群眾獲得感為評價基準，提升監管水平，發現問題及時整改，確保整改成效。

六、結束語

思路決定出路，思維決定高度。良好的營商環境就是生產力和競爭力，是推動經濟高質量發展的良好支撐。營造更好的營商環境，不僅要重視國家審計的重要作用，同時也需要借鑒審計經驗，充分發揮審計思維對優化營商環境的推動作用，以創新的思維、開闊的思路引領工作發展，基于宏觀把握、中觀思考、微觀切入，形成“宏觀有思路、中觀有抓手、微觀有舉措”的工作體系，營商環境優化工作必能取得積極成效。

（作者單位：安徽省宿州市審計局，郵政編碼：234000，電子郵箱：379092158@qq.com）

主要參考文獻

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