青海省海東市反貧困治理的基本經驗與建構進路探究

毛春合 候麗君 趙俊超

〔內容提要〕隨著我國脫貧攻堅戰的全面勝利和絕對貧困的歷史性消滅，我國反貧困治理進入了鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面轉向鄉村振興，進而實現共同富裕的新階段。本文以青海省海東市為研究對象，深入分析和總結了海東市反貧困治理的基本經驗，重點探究反貧困治理進程中出現的高原氣候下經濟作物產量較低、鄉村青壯年勞動力流失較大、反貧困治理的內生動力不足、鄉村振興的特色產業集聚效應不夠明顯等困境。在分析論證基礎上，研究發現建構海東市反貧困治理的關鍵進路在于種植和培育適應高原氣候的特色農產品，利用政府“好政策”激勵農民就地創業，提升農民的內生發展動力和能力，增強鄉村特色產業集聚規模效應。本文研究對于持續鞏固海東市脫貧攻堅成果、防止貧困反彈、有效銜接鄉村振興、豐富市域反貧困治理研究成果具有重要理論和實踐意義。

〔關鍵詞〕鄉村振興；海東市；反貧困治理

注：本文受青海省哲學社會科學項目“青海省縣域城鎮化與城鄉基層治理現代化關系及耦合機制研究”（項目編號：22ZCY046）、青海民族大學研究闡釋中國共產黨第二十次全國代表大會精神專項課題“共同富裕視域下青海城鄉區域協調發展的對策研究”（項目編號：ESDYJ09）、青海民族大學高層次人才（博士）項目“西寧市全面融入蘭西城市群高質量一體化發展創新對策研究”（項目編號：2021XJG06）、青海民族大學度智庫研究項目“一群兩區多點”視域下青海新型城鎮化發展模式研究（項目編號：2020XJZK04）、大學生創新創業訓練計劃項目“青海省海東市全面脫貧后的反貧困治理的路徑研究”（項目編號：DCXM—2020—047）資助。

一、問題提出

黨的十八大以來，黨中央和國務院將貧困治理納入國家治理的戰略目標，黨的十九大提出我們要實現第一個百年奮斗目標，決勝全面建成小康社會。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。”黨的二十大明確指出，脫貧攻堅戰的勝利為全球減貧事業作出了重大貢獻。對于地處中國西北部的青海省來說，青海省委、省政府如期完成全面建成小康社會目標任務，“十三五”規劃圓滿收官也標志著青海省脫貧攻堅的勝利。

2020年4月21日，青海省全面脫貧摘帽，4月20日海東市全面脫貧，之前海東市共有平安區、樂都區、民和縣、循化縣、化隆縣、互助縣六個貧困縣（區），貧困人口為2.11萬人，2020年海東市農村人均可支配收入突破萬元大關，全面脫貧。青海省實施“脫貧不脫政策”，如何持續鞏固全面脫貧結果與促進鄉村振興事業發展，又如何避免返貧，值得我們探索與研究。從2020年到2022年兩年間，海東市政府及轄區內各級政府不斷出臺惠民政策，加大對農村產業發展的資金投入力度，建立并完善鄉村基礎設施建設，鞏固脫貧攻堅成果，不斷提高農民生活水平。盡管海東市已經全面實現脫貧，但是脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興的有效銜接依然是政府亟待解決的問題。

因此，研究海東市反貧困治理問題顯得尤為重要。本文研究聚焦于海東市反貧困治理問題，認真梳理并總結海東市實現全面脫貧以來，反貧困治理的基本經驗。結合海東實際，深入分析在新的歷史起點，如何針對性提出海東市反貧困治理的建構進路，如何全面推進鄉村振興，鞏固反貧困治理成果，破解反貧困治理中存在的難題，為提升鄉村生產生活質量奠定堅實基礎。對此，海東市應以不斷滿足廣大農民對美好生活需要為目標，圍繞促進農民就業增收，根據《海東市鄉村振興規劃》，繼續落實“五大振興”工作措施，推動鄉村振興實現新突破。青海省海東市要堅持穩中求進的工作總基調，堅持新發展理念，奮力推進“一優兩高”，打贏三大攻堅戰，推進青海向現代化建設，向第二個百年奮斗目標邁進。

二、文獻回顧與研究新視角

筆者通過文獻梳理發現，國內外有許多關于反貧困的研究成果，大都集中于扶貧與反貧困的綜合研究，研究成果主要集中于以下幾個方面。

（一）關于鄉村致貧原因的研究

致貧的原因主要是因病、因災、因學致貧，一些落后地區則由于地理環境因素和自身發展動力不足導致的貧困。新中國成立以來一系列的扶貧政策與措施反映了中國扶貧發展歷程。從“填飽肚子”到全面小康，扶貧事業發展在黨中央的領導下不斷進步，為實現社會主義現代化和中華民族偉大復興夯實了基礎，提升了中國人民的獲得感和幸福感。

（二）關于反貧困治理成效的研究

發揮社會主義制度優勢，繼續深化改革，把貧困治理納入國家治理的戰略目標。謝岳指出，中國在貧困治理方面取得了重大成就，其完全離不開三個層面上的政治與行政改革：宏觀層面上，中央政府經歷了從放權到全面集權，再到選擇性集權的財政制度改革，最終建立起權力集中的中央財政資金管理體系，有效減少了扶貧資金被挪用的現象，提高了財政資源的使用效率；中觀層面上，中央政府在職能上理順了省、市、縣在扶貧過程中的角色，將扶貧責任制度化，改變了地方政府對待貧困治理的消極態度；微觀層面上，通過政治動員，中央政府成功地建立起國家與貧困村貧困戶的政治聯系，鞏固了國家與公民的良好關系。

（三）關于反貧困治理實踐路徑的研究

要鞏固脫貧攻堅成果，必須在政府、市場和社會協同的大扶貧框架下在可持續性目標的導向下，綜合施策，構建反貧困治理的可持續機制。構建集共生、共建、共享為一體的反貧困命運共同體的理念，以確保實現可持續減貧。可以培養高層次減貧專門人才和指導減貧實踐，解決貧困理論研究與減貧實踐創新之間的結構性矛盾。

與此同時，國外也有很多關于反貧困的研究，其主要集中于發展中國家，如印度反貧困政策注重多元化參與，提高民眾的參與意識，巴西反貧困政策主張發揮農業優勢，有效利用市場。發達國家如類似美國這樣的貧富差距相對較大的西方國家強調建立完善的“福利制度”，成立專門機構，重視弱勢群體。聯合國則提倡構建反貧困人類命運共同體，注重失業、教育領域的扶持。

在現有研究基礎上，本文研究的視角聚焦于青海海東市反貧困治理問題研究。結合青海作為多民族的地區，民族與文化多元，反貧困治理難度較大等實際，重在分析和總結全面脫貧兩年來，海東市在反貧困治理中的基本經驗和有效做法，深刻分析新的歷史起點上，反貧困治理面臨的困境，在實地調研和分析論證基礎上，研究擬解決海東市全面推進鄉村振興進程中面臨的實際困難，建構出反貧困治理的有效進路。

三、案例分析——海東市反貧困治理的基本經驗

海東市現轄兩區四自治縣，截至2021年常住人口135.79萬人，有19個民族共同生活在這里。海東市境內儲量較大的主要有石灰石、煤炭等。水電資源豐富，是青海重要的能源基地。電力供給資源十分充足，有亞洲最大的750KV變電站，另有一座正在規劃建設。

（一）高度重視黨建引領脫貧成果鞏固

在對海東市D村調研中，黨建引領發揮著重要的作用，全村人民在村黨支部書記牛書記帶領下走旅游路線，結合本村實際帶領全村人民致富。在鄉村振興戰略實施下，穩定的宏觀經濟框架保證經濟持續健康發展，全國新農村建設在產業興旺、生態宜居、鄉風文明等方面走出的具有自身特色的創新之路，讓村民過上質量更高生活更好的日子。同時在實現貧困人口全部脫貧后，開展了持續的鞏固和“回頭看”工作，通過繼續優惠和鼓勵貧困地區扶貧產業發展解決之前貧困人口的就業問題，與此同時加大在教育領域、醫療領域、文化領域等方面綜合推進，強化低保兜底，進行持續跟蹤監測和精準扶貧，總結經驗教訓和突出問題，并加以整改，高標準完成脫貧攻堅成果鞏固普查，進一步制定并實施反貧困政策，防范返貧情況發生。

（二）鄉村特色產業發展穩步推進

海東市下轄的兩區四自治縣以自然生態文化與歷史人文為特色，民俗文化資源和宗教文化資源為重要內容，依托地方特色建立起適合地方發展的特色產業。其中樂都區重在發展鄉村花海特色旅游產業，互助縣重在發展鄉村文化土族“盤繡+”與特色養殖產業，并且互助縣依托互助北山國家森林公園發展生態旅游產業。海東市2021年全年累計接待游客1731.95萬人次，累計實現旅游總收入64.8億元。青海省海東市把鄉村特色產業發展作為鞏固脫貧成果和防止返貧的重要抓點，致力于引進并且培育鄉村特色產業，有效銜接鄉村振興，穩步發展為鄉村振興主導產業，在人才培育和資源引進上持續發力，確保產業興旺，人民安居樂業。

（三）鄉村基礎設施建設持續推進

筆者在調研海東市樂都區過程中發現，村民普遍反映近幾年來基礎設施得到明顯改善，鄉村書屋藏書量明顯提高，且書目涉及農業種植和養殖等，更符合農村生活特點，滿足養殖種植業的公共需求。公共健身器材更新換代，公共廣場硬化翻新，可供村民閑暇之余健身娛樂。調研中還發現海東市鄉村普遍安裝了太陽能蓄電池照明路燈，打造節能型鄉村。海東市共有1587個行政村，在脫貧攻堅期間，道路硬化率達到100%，公路通暢率也達到100%。對飲水安全鞏固提升工程投資3.8億元，保證了地區人口的飲水安全。同時投資1.66億元建設通信站2548個，覆蓋率達到99%。在589個貧困村實施了高原美麗鄉村項目，貧困村實施率達93%，基本實現了貧困村級綜合服務中心、硬化道路、人畜飲水、安全住房、信息寬帶的全覆蓋。在鄉村振興戰略背景下，繼續加大基礎設施投入力度，方便村民生產生活，同時助力鄉村產業發展。

（四）農民精神脫貧激活內生動力

海東市政府先后出臺《海東市移風易俗促進條例》《移風易俗獎懲意見》等。海東市注重精神脫貧，通過結對幫扶、培訓學習、培樹典型、現身談致富等形式，從心理、思想、文化等層面教育和感化群眾。同時把鄉村振興與促進民族團結進步、河湟文化發展、農業產業發展緊密結合。同時，出臺《加強伊斯蘭教事務管理工作的若干意見》《支持農業與旅游深度融合發展》等指導意見，引導廣大群眾積極參與創建民族團結進步先行區、“青海年·醉海東”“青海高原農產品展交觀摩會”“青洽會”“環湖賽”等活動，不僅持續增強了廣大干部群眾奮發有為、鄉村振興的決心，還樹立了各民族共同富裕的信心。

四、困境探析——海東市反貧困治理面臨的挑戰

（一）高原氣候下經濟作物產量較低

青海省地處青藏高原地區，海東市地處青藏高原邊沿，民族眾多，生活著藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族五個世居少數民族。海東市所在地區大都為高山高原氣候，受限于海拔高、氣溫低、熱量不足等因素，農作物生長的自然條件較差，導致農作物出現生長不良的現象。根據最新土地利用變更調查結果，全市耕地共有耕地318.19萬畝。但由于高原氣候，可種植的經濟作物較少，成長期較長，所以導致的結果就是受制于氣候、土地等因素農業發展速度緩慢，農作物和經濟作物產量較低，收益較少，而且在全省生態保護戰略的推行下，土地利用更加謹慎。另外，農業生產和作物種植技術偏低也是影響農作物生長的瓶頸之一。海東市由于地處高原地帶，受制于地理區位等因素，農業科技發展緩慢，在農作物種植及收割方面仍過多依賴人力和畜力，機械化操作尚未普及，不能很好地利用自動化、半自動化機器，這就進一步導致農作物產量效益提升困難。

（二）鄉村青壯年勞動力流失較大

海東市人力資源開發相對其他省份比較薄弱，專業型人才較為缺乏。海東市由于經濟發展滯后的原因，就地城鎮化水平較低，農村地區大量青年勞動力外流，去外地謀求發展。促使青年勞動力流出的重要原因，其中一方面是經濟層面的吸引力，外面有更多的就業機會、更多的報酬、更大的成長空間、外出務工成功案例的引領等等；另一方面還有政策層面的推動，比如對流動人口的服務政策，促進流動人口本地化生存，解決醫療、保障、入學等政策等等。人才的外流導致進行鄉村反貧困治理的人員短缺，以至于進一步拉大了貧困差距，歷史與貧困因素的雙重堆積致使返貧率可能性增大。另外，海東市整體工業企業規模偏小，全區規模以上工業企業只有70余家，絕大多數為中小企業，并且缺乏財政骨干型企業。同時，企業技術含量低，基礎設施水平差，創新能力不足，大多數屬于資源開發型企業，工業反哺農業程度不高，對縣域經濟的推動作用不強。也正是由于工業企業的數量、規模、技術含量等原因，對于鄉村勞動力的吸納能力非常弱，使得鄉村勞動力舍近求遠，流失較為嚴重。

（三）鄉村反貧困治理的內生動力不足

通過調研發現，首先，海東市個別政務部門服務意識不強，工作效率不高，區縣制定的關于加快縣域經濟發展的優惠政策，由于受體制、資金等方面的制約落實困難，影響到招商引資和對外開放。其次，雖然青海省人口自然增長率居全國之首，但教育水平在全國來講相對落后，所以增長的人口與不對等的教育資源致使實際受教育水平較低。在筆者調研走訪時發現，大多數農牧民最高學歷為初中，且思想較為保守，缺乏創新創業的能力和魄力。部分管理人員由于受教育程度不高，導致對海東市反貧困治理的理念缺乏創新，只是簡單地發展本地產業，而沒有結合自身優勢，沒有充分發揮鄉村帶頭人的作用，這直接影響到鄉村經濟的發展。再次，村民脫貧致富的路子窄，內生動力發展不足。例如，海東市民和縣隆治鄉適宜發展辣椒等作物，但當地政府并未積極建立農民合作社，產業鏈僅僅停留在生產、加工等初級環節，外包及售賣等還未引起當地足夠重視。盡管省政府一直出臺相關政策助力各市特色產業發展，但海東市部分鄉鎮尚未有效利用政府的“好政策”，眼光較為局限。最后，受經濟發展影響，海東市不但無法吸引省外人才，而且區內現有的人才資源也大量流失，導致農村缺乏專業技術人才，并且青海省高等院校相對較少，人力資源開發相對比較薄弱，本土人才的培育也未受到重視，這對海東市鄉村振興所需的人才構成瓶頸，影響到海東市不同縣域的發展，也成為影響海東反貧困治理和鄉村振興的重要原因之一。

（四）鄉村振興的特色產業集聚規模效應不明顯

海東市由于受地理條件限制，農業發展的基礎薄弱，農業產業化、專業化程度不高，可適用的發展產業較少，龍頭企業發育不完善，農畜產品深精加工能力不強，農畜產品附加值不高，農民依靠農業增收十分困難。一方面海東市部分村的農民比較閑散，對鄉村的特色產業發展并不過多關注。雖然，村“兩委”都努力在尋求適合自身農村發展的產業，但是限于自身的能力，尋找到適合的鄉村產業較為困難，個別農村即使找到適合的產業，往往由于資金的原因，甚或與村民在協商溝通的過程中很難達成一致意見，導致相應的產業未能落地實施。另一方面，村“兩委”缺乏引進企業的溝通渠道，部分村在鄉村振興的進程中很難吸引綠色企業來投資。海東市部分村只是依靠村里僅有的人力、物力、財力來完善基礎設施建設，這就使得農村人居環境還不能達到較高標準值。生態宜居美麗鄉村是特色產業發展的基礎，不夠良好的人居環境也會導致海東特色產業的規模效應不明顯。

總之，自從國家實施西部大開發戰略以來，特別是十八大以來，海東市縣域經濟取得了較為快速的發展，但由于受到各方面條件的限制，海東市經濟發展水平與國內其他省份、省內其他發達地區相比仍有很大的差距，民不富、市不強的狀況至今仍沒有得到根本的改變。

五、建構進路——海東市反貧困治理的對策建議

（一）種植和培育適應高原氣候的特色農產品

針對海東市資源挖掘不到位、不能立足當地特色發展產業的問題；一方面，在開發資源的過程中，要將環境破壞程度降到最低，立足地域資源充分合理利用礦產資源、旅游資源、歷史文化資源，為后續發展提供源源不斷的動力；另一方面，積極組織調查當前海東市突出的產業和農作物，研究現今產業鏈是否能帶動相關產業的發展，進而實現該地經濟發展的循環持久性，做到閑置資源充分利用，從根本上解決資源浪費問題，提高資源的利用效率，切實做到從脫貧到基本富裕，產業持續健康發展，著力培育產業發展新動能。為此，政府和村民要充分利用好當地高原特色的優勢，結合發展具備高原特色的綠色生態現代農業。海東市要充分挖掘豐富的農業資源，要立足特色農產品發展，打造品牌與規模效應。比如在牧區進行牛羊等養殖，高效利用“玉米、秸稈”等粗飼料，此舉既降低養殖成本，又減少了對環境的污染；在農區大力發展飼草、中藥材、全膜馬鈴薯等產業，通過傾斜種子補貼、畜禽良種工程項目等，大力推動產業項目扶貧；在適宜農作物生長的地帶種植玉米、燕麥等作物，同時在村委會的領導下，積極建立農民合作社，利用網絡等形式打出品牌，擴寬銷路；在適宜發展旅游業的地帶，政府積極給予旅游資源支持補貼，充分利用好這些生態資源和自然資源，立足本地特色發展特色產業。

（二）利用政府“好政策”激勵村民就地創業

海東市政府和海東市鄉村振興局應大力支持農民就業創業，鼓勵農村地區創新創業與農村產業融合，旨在通過多種政策來為農業產業發展和農業供給側結構性改革提供動力，掀起農村青年創新創業的熱潮。海東市可供就地創新創業機會豐富。主要體現在以下幾個方面：首先，可采用分散種植經營和集中采購的方式分別種植中草藥、羌活和馬鈴薯等經濟作物，有效帶動本地的勞動就業，推動本村經濟增收和產業發展。其次，在交通運輸方面，合作社負責協調農產品和中草藥的對外輸送，基于交通運輸這一鏈條，眾多農村青年開始選擇回鄉創業并謀求新天地，這就在一定程度上促進了鄉村的就地創業。再次，互助縣可重點實施鄉村振興發展項目和產業園建設，強化鄉村振興產業園的帶動，著眼于產業資源有效整合，并在海東市大力推廣農牧鄉村振興產業園項目。最后，在民和縣利用好乳品深加工、草畜聯動、威思頓精淀粉加工、綠寶源牛羊肉加工、馬營陳醋及特色農產品加工、錦泰食品加工產業園，拓展延伸產業鏈條，促進一、二、三產業融合發展，帶動貧困戶增收，提升就業率?？傊?，政府要盡快建立平臺，補齊短板，出臺各種政策來激發創新創業的活力，通過資源支持和聯通聯動來實現農村創新創業的升級。

（三）提升村民的內生發展動力和能力

針對反貧困治理中存在的創新理念缺乏等影響因素，首先，要著力提高公民自覺意識，提升群眾內生動力。在海東市各個村鎮大力塑造和宣傳脫貧致富經典案例，召開座談會提升貧困群眾內生動力，激發引導和激勵基層扶貧干部對照標桿、學習標桿，營造齊心協力精準脫貧的良好輿論氛圍，用大眾常見的藝術形式，在潛移默化中改變貧困群眾一些不良習俗和落后觀念，調動貧困群眾人心思進、主動脫貧、勤勞致富的積極性和主動性。其次，海東市各級政府應該分批次組織領導干部與村民代表到對口支援地區和鄉村振興示范地區考察學習，不斷加強領導干部和村民培訓，增加培訓機會，并且對當地村民進行技能方面的培訓，給予農業生產和創業方面的技術支持，切實實現理論與實踐兩者并進。最后，提高當地教育發展，立足于廣大民族地區，側重偏遠地區的教育發展，更要重視女性教育和少數民族教育，著重培養少數民族人才，通過教育改革逐步避免貧困代際傳遞，實現教育公平，不能有性別、民族歧視。同時，增加技術培育型學校的教育，并且擴大女性就業者培訓教育，發展教育時還要充分尊重民族習俗，通過教育逐步改變人們的落后思想。

（四）增強鄉村特色產業集聚規模效應

對于扶貧特色產業，政府要持續開發新的項目，堅持創新提高項目存活率和適應力，因地制宜盡量避免雷同，逐步實現“鄉有主導產業、村有發展優勢、戶有增收渠道”的農業產業扶貧的發展目標。在海東市調研期間，花海項目以及玻璃棧道等旅游項目較多，存在季節性、雷同性現象，不利于長期可持續發展和市場競爭，并且宣傳力度不夠，市場拓展小，消費人群少，所以政府應堅持引進并創新開發新的項目，開發當地特色產業，有效避免部分項目因熱度低而失去生存能力的問題。針對平安鎮南村、樂都路社區、三合鎮、小峽鎮四個地點的調研情況，海東市要尋求適合當地的產業發展，諸如發展種植業、養殖業、運輸業，在農村黨支部和村委員會的帶領下，通過發展集體經濟和合作經濟，增加農民收入，鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進鄉村振興事業發展。同時，政府要不斷推動省內合作，以中心地區基礎設施較健全的條件（以西寧、樂都為中心）帶動周邊地區發展，重視與西寧合作發展以及蘭西城市圈發展，加強與其他省份的合作交流和對口支援，讓海東市的產品走出去，注重海東產品品牌化建設，提高省內外知名度，加大宣傳力度，尤其重視青稞酒、牛肉干、奶制品等具有地方特色產品的宣傳和品牌打造。為此，海東市要注重發展交通基礎設施建設，重視道路拓寬以及道路修護。總而言之，形成完整的反貧困治理體系和合理的產業結構，才能實現可持續發展。

六、結語

海東市反貧困治理進入了鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面全方位邁向鄉村振興的新的歷史起點，當前最主要的任務是實現脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興戰略的有效銜接。深入研究反貧困治理的有效對策是實現脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興有效銜接目標的重要方向和進路，有助于加快推進農牧業供給側結構性改革。海東市政府重在建立健全反貧困治理的機制，重塑與社會組織、民眾協同治理反貧困過程中的關系，探索出以反貧困治理機制為基礎，以黨建為引領、政府為主導、社會組織有效參與、民眾增強致富能力的反貧困治理模式，因地制宜，種植和培育適應高原氣候的特色農產品，鼓勵鄉村居民就地創新創業，提升鄉村居民的內生發展動力和能力，培育和引進鄉村振興的特色產業，多措并舉，使得反貧困治理取得顯著成效。

（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）