“被技術治理”：基層組織負擔的生成機制*

王振興 于業芹 李云新

關鍵詞：被技術治理；基層減負；組織注意力；治理技術；基層治理現代化

摘 要：以S縣C鎮社會治理辦公室為案例，從技術治理視角闡釋基層組織負擔的生成機制。研究發現：上級組織應用治理技術存在多重慣性，致使基層組織成為“被技術治理”對象；基層組織需應對繁雜的程序性事務和技術性要求，常處于注意力超載的工作情境中，組織負擔由此生成。作為回應，基層組織采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略予以應對，導致基層治理效能難以提升。“被技術治理”的形成根植于官僚制的負功能和不均衡的縣鄉關系之中，也與我國基層治理目標和方式的轉變密切相關。深入推進基層減負工作需與基層治理體制機制變革相結合，將減負與賦權、增能、激勵等關聯起來，在持續為基層減負的同時助力基層治理的現代化。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2023）04-0075-11

"Being Managed by Technology"：The Generation Mechanism of the Burden of Grass-roots Organizations

WANG Zhenxing1，YU Yeqin2，LI Yunxin3 （1. School of Government，Nanjing University，Nanjing 210023，China； 2. College of Humanities and Foreign Languages，China Jiliang University，Hangzhou 310018，China； 3. School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

Key words："being managed by technology"； reduce the burden at the grass-roots level； organizational attention； governance technology； modernization of grass-roots governance

Abstract：Taking the Social Governance Office of C town in S County as an example，this paper explains the generation mechanism of grass-roots organization burden from the perspective of technological governance. It is found that there is multiple inertia in the application of governance technology by superior organizations，which makes grass-roots organizations the object of "being governed by technology". Grass-roots organizations need to deal with complicated procedural affairs and requirements，and are often in the working situation of attention overload，resulting in organizational burden. In response，grass-roots organizations adopt symbolic governance，formal governance and selective governance，which makes it difficult to improve the efficiency of grass-roots governance. The formation of "governed by technology" is rooted in the negative function of bureaucracy and the unbalanced relationship between counties and townships. It is also closely related to the transformation of the goals and methods of grass-roots governance in China. The further promotion of grass-roots burden reduction needs to be combined with the reform of grass-roots governance system and mechanism，and link the burden reduction with empowerment，capacity-building and incentive，so as to help the modernization of grass-roots governance while continuously reducing the burden for the grass-roots.

一、問題提出與文獻回顧

長期以來，我國基層組織飽受負擔過重之苦。處于科層組織體系末端的鄉鎮政府不僅要承接上級政府及其部門層層下移的各項職責，成為被“千條線”穿過的“一根針”，還需應對各種程序性事務，淹沒于文山會海之中。面對這些壓力和負擔，基層干部疲于奔命，時常“5+2、白+黑”忙碌不已。在人民論壇問卷調查中心組織的跨省市調研中，逾三分之二的基層干部受訪者反映實踐中存在事項繁多、責任和壓力過大等問題1，足見我國基層組織負擔過重是一個普遍性問題。

基層治理是我國國家治理的重要組成部分，切實解決基層治理面臨的困境是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。為給基層松綁減負，2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并于次年4月印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，持續推進基層減負工作。在中央的大力推進下，近年來困擾基層的不良作風得到一定程度的遏制，基層組織負擔有所減輕。與此同時，也應看到基層減負難以畢其功于一役，在多種因素的影響下，減負工作自身也可能會陷入形式主義陷阱。2

探索基層組織負擔的來源和生成機制，是深入推進基層減負工作的內在要求。既有研究對基層組織負擔成因的探討大多從權責關系入手，將該問題歸結于基層組織“權小責大”。權力有限而責任無限，是我國基層組織的真實寫照。3在我國的政府組織體系中，基層組織僅擁有相對有限的權力，但需承擔無限的兜底責任。4在“條塊”結合的組織結構下，上級政府及其部門層層下移治理事項5，且“放責不放權、下事不下錢”6，并通過考核檢查等方式給基層施壓，致使基層組織承擔了過多過量的責任和負擔。7“權小責大”為基層組織負擔的生成提供了一種解釋視角，但不足以概括基層負擔的全景。從核心指向看，權責失衡力圖解釋的是基層組織的實質性、事務性負擔，強調基層組織承擔了過多的事務和責任。然而，當前的基層實踐和中央發布的文件表明，基層負擔不僅源于上級轉移的事務，更主要的是上級政府組織過度使用科層治理技術的衍生品。部分學者從這一角度入手，分析會議8、痕跡管理9、臺賬管理10等治理技術的不當使用給基層組織帶來的負擔。這些研究成果拓展了組織負擔的分析視角，不足之處在于忽略了基層治理的復雜性。在實踐中，多種治理技術被共同應用于基層治理場域中，因而僅分析單一治理技術的使用難以呈現基層組織負擔的全貌及其生成機制。

既有文獻為本文研究提供了啟發，并留下了可供進一步探索的空間。本文旨在從技術治理的角度剖析基層組織負擔的生成機制，采用案例研究方法嘗試回答如下兩個問題：基層組織何以處于“被技術治理”的境地？這種“被技術治理”模式如何催生和加劇基層組織負擔？基于此探討推進基層減負工作的長效機制和當前我國基層治理改革的相關問題。

二、理論視角與研究設計

（一）理論基礎與分析框架

技術治理1的實踐和思想源遠流長，自威爾遜提出“政治—行政”二分以來，行政學理論天然具有“技術化”的內涵，公共行政的目標在于處理技術性問題，而非關注政治價值。2韋伯進一步考察科層組織的運作機制，將官僚制視為基于法理和理性的理想型組織形態。官僚制組織強調組織運行的規則化和技術化，典型特征是基于合理分工并依照規則程序辦事。3較之于其他組織形式，官僚制組織憑借其精密性、明確性、統一性、專業性等特征而具有顯著的技術優越性，契合現代社會發展的需要。4在后續的理論發展中，不管是新公共管理理論還是治理理論，本質上并未突破官僚制的理論內核，諸如績效管理、預算管理等企業管理技術的引入進一步加強了政府組織的技術化傾向。5

在推進和深化改革的過程中，我國的治理形態和方式呈現出“從總體支配到技術治理”的轉型，指標治理、行政目標責任制等治理技術被廣泛應用于各個領域。6這些治理技術的應用對于促進我國政府組織運作的科學化規范化、提升治理效率具有重要意義，但治理技術的過度或不當應用也會使政府運作更為繁瑣，增加政府組織的負擔。本文嘗試構建如圖1所示的分析框架，從技術治理的角度闡釋基層組織負擔生成機制。

如圖1所示，在基層治理場域中，上級政府組織采用多種治理技術指導和管理基層組織。在實踐中，治理技術的應用存在多重慣性，典型如檢查次數頻繁、方式多樣1，考核標準層層加碼2等。治理技術的慣性和過度使用將壓力傳導至基層組織，致使后者處于“被技術治理”狀態，治理技術喧賓奪主，成為引導基層組織行為的指揮棒。為滿足各種科層技術的要求，基層組織需將有限且稀缺的注意力資源3分配至相關事項，因而處于“注意力超載”的現實情境，組織負擔由此生成。面對這些負擔，基層組織采取象征性執行4、選擇性執行5、形式主義應對6等策略予以應對，導致基層組織處于“空轉”和“懸浮”狀態，基層治理效能難以得到實質性提升。下文將結合案例進行深入闡釋。

（二）研究方法與資料來源

研究方法的選擇應與研究問題的類型相契合。本文力圖回答基層組織負擔的生成機制和邏輯，本質上是一個解釋性的研究問題。案例研究法的優勢在于能夠在不干預現實情境的前提下分析事件的要素及其關系，適用于回答“怎么樣”和“為什么”的研究問題7，契合本文研究的需要。本研究以S縣C鎮的“社會治理辦公室”為考察對象，通過參與式觀察和訪談等形式收集案例素材，在此基礎上進行分析和闡釋。

為獲取案例的相關材料，筆者于2021年1月和2021年8月兩度赴C鎮開展調研。所收集的案例材料主要包括以下幾類：一是訪談資料。對C鎮社會治理辦公室（下文簡稱“社治辦”）的工作人員、C鎮領導、S縣相關部門的工作人員等進行深度訪談，獲取基層治理實踐的相關信息。二是觀察筆記。筆者于2021年8月在C鎮社治辦駐點一周，對該辦公室的工作狀態和相關情況進行觀察和記錄。三是文件材料。在調研和駐點過程中，收集了與主題相關的會議記錄、考核材料、工作報告等，為本文的分析提供支撐。遵照學術慣例，本文對相關的人名、地名等進行匿名化處理。

（三）案例背景簡述

C鎮位于我國中部B省的S縣，距離縣城約3公里，下轄12個行政村和2個社區，總人口近4萬。C鎮是距離S縣縣城最近的鄉鎮之一，且105國道貫穿其中，交通相對便利，因而成為縣政府及其部門的“重點關照對象”。S縣政府各部門時常給C鎮轉移常規任務和各類專項任務，并前來指導工作和檢查考核。社治辦是C鎮政府的內設機構之一，并與該鎮司法所合署辦公，由一位鎮黨委副書記擔任分管領導。社治辦目前共有7名工作人員，設辦公室主任1名并兼任司法所所長，副主任1名，專干4名，另有1人被派駐在該鎮的便民服務中心。根據調研獲取的信息，社治辦的職責復雜多樣，主要承擔政法綜治、信訪維穩、司法調解等職責，并協調推進網格管理和指揮平臺建設、安全生產監管、應急管理等工作。在組織關系上，社治辦由C鎮黨委領導，并接受S縣政法委和司法局的指導。此外，C鎮社治辦還需承擔或參與縣信訪局、“公檢法”、市場監督管理局、城市管理局、應急管理局等部門下派的工作任務，接受這些部門的指導、檢查與考核。

三、“被技術治理”的現實圖景

作為串聯科層組織關系的工具，治理技術的應用有助于傳達政策意圖、分解和落實工作責任，進而動員組織積極作為、提高治理效率。1但在實踐中，上級組織應用治理技術具有一定程度的盲目性，進而產生多重慣性。面對上級組織過度使用科層治理技術的現實情境，基層組織成為“被技術治理”的對象，在履行職責的同時還需滿足各種治理技術的要求，形如“戴著鐐銬跳舞”的舞者。

（一）治理技術應用的多重慣性

追求技術理性是科層組織的本質特征之一，面對復雜的治理問題，政府組織傾向于將其拆分成各個具體流程和指標，進而采取技術化手段予以應對。具體到基層治理場域，縣級政府部門扮演著行政任務的“發包方”角色，將工作任務分配給鄉鎮部門，并采取各種治理技術推進工作，對鄉鎮部門的行為進行考核和控制。在實踐中，居于優勢地位的縣級部門易于過度或錯誤使用治理技術，催生治理技術應用的泛化、強化、虛化和精細化等多重慣性。

1.治理技術應用的泛化慣性

上級組織使用治理技術可以有效調動鄉鎮部門的積極性，協調完成各項工作任務。正是由于這種有效性，上級部門使用治理技術的范圍不斷擴大乃至泛化，遇事動輒采用各種治理技術，將治理任務納入技術化流程給基層組織施加壓力。治理技術的泛化慣性突出表現為會議、指標管理、考核檢查等的普遍化，S縣相關部門常態化采用這些治理技術推進各項工作，即便是在中央推進基層減負的政策背景下，相關部門主導的會議和考核等均未有明顯減少。“上面說要搞基層減負，減少開會和考核，但有些東西是減不了的，要是不開會不分指標，下面鄉鎮怎么清楚要做什么事情，又哪有動力去做？”（S縣政法委工作人員ZYG202101162）筆者在駐點過程中也觀察到這一泛化現象，S縣相關部門普遍采用指標分解的方式給C鎮社治辦布置任務，諸多以往并未采用指標化管理和考核的事項也被納入其中，典型如法律宣傳、農村人居環境整治等。而思想動員會、工作布置會、協商協調會、督查反饋會等會議伴隨著治理事項的始終，C鎮社治辦工作人員需頻繁參加S縣相關部門主持的各種會議。

2.治理技術應用的強化慣性

縣級政府部門縱向承接著省市下移的任務和職責，橫向面臨同級政府組織的競爭壓力，為了在競爭中獲勝或免于落后，需依賴鄉鎮部門的工作業績來支撐。因此，在向鄉鎮部門派發任務時，傾向于對任務進行加碼，提高指標要求，從而產生強化慣性。以S縣所在市開展的“全市公眾安全感政法滿意度‘雙提升工作”為例，該市邀請第三方組織對各縣的公眾安全感和政法滿意度進行民意測評，并緊盯評測總排位、進退位和平均值等指標對各縣政法系統單位進行排名。在這種壓力下，S縣政法委將提升滿意度的工作派發給各個鄉鎮的社治辦、司法所，并提出追求100%滿意度的目標要求。然而，這種指標的加碼并不符合鄉土社會的復雜情境，嚴重脫離實際。C鎮社治辦專干解釋道：“公共安全這塊，大家還是比較滿意的，但政法工作這塊，尤其是檢察院和法院，很多普通老百姓也不會直接接觸，所以也說不上滿意或者不滿意，還有就是那種以前對政府有無理要求沒得到滿足的，就瞎扯一通，最后說不滿意，這種情況也拿他沒辦法啊。”（C鎮社治辦專干GJH20210805）除此之外，S縣相關部門在重點人員入戶走訪、食品安全抽查等事項上也常對C鎮社治辦提出加碼的指標要求，并通過排名公示、檢查考核等措施施加壓力。

3.治理技術應用的虛化慣性

基于書面材料評價政府部門的工作績效，是政府績效考核的重要方式。然而，當這種痕跡管理措施過度泛濫，則會形成痕跡主義，導致考核檢查等治理技術陷入虛化慣性。C鎮社治辦每年要接受S縣相關部門的考核檢查，涵蓋年度考核、月度考核、各種專項檢查等。這些考核檢查大多采用聽匯報、看材料和表格、查臺賬等方式進行，考核人員依據社治辦提供的材料來評估工作績效。在完成基本任務的基礎上，材料越完備豐富就越能獲得肯定性評價。“他們（縣政府部門人員）下來檢查，主要也就是看看材料，開會聽下匯報，所以材料得做得厚一些，看起來像那么回事兒，也就過關了。”（C鎮社治辦專干WXH20210125）此外，治理技術虛化的另一重要表現是“制度上墻”也成為上級部門檢查考核的重點內容。“縣里來什么部門，我們就得提前把相關的工作制度流程這些展示板掛在辦公室墻上，如果不這樣做，來的領導就會說我們對這個工作不重視，不放在心上。”（C鎮社治辦專干WXH20210115）由此，辦公室內放滿了各種材料和制度展板，依據S縣部門考核所需分類使用。

4.治理技術應用的精細化慣性

為進一步推進相關工作，上級組織應用的治理技術不斷精細化，對鄉鎮部門進行全過程、全方位引導和控制，其突出表現是指標管理的復雜化和全面化。指標分解具體化、考核全過程化、內容全面細致是指標治理技術精細化的具體體現。以S縣政法系統的網格管理工作為例，縣政法委將相關工作指標下達給各個鄉鎮的社治辦，并進一步將指標細化為季度、月度等階段性指標。以此為基礎，政法委對各鄉鎮的網格管理工作進行全過程跟蹤和常態化考核，要求各鄉鎮社治辦每月、每周提交工作進度材料，基于此給出考核得分和排名，并輔之以相應的獎懲措施。從指標內容看，網格管理的指標設置涵蓋網格組織和人員管理、網格巡查、事件上報和應對、群眾滿意度等方面，二級指標更為全面細致，充分體現了治理技術的精細化特征。

治理技術應用的多重慣性凸顯出政府組織對技術理性的盲目推崇，是一種舍本逐末的做法。在規范意義上，政府治理應以追求公共價值為導向，著力提高為人民服務的能力和水平；治理技術的應用需服務于公共價值目標，“價值為體、技術為用”才是二者關系的理想狀態。作為科層治理和運作的工具，治理技術有助于使組織的行為過程和結果顯性化，并強化對被治理者的控制和指導。在實踐中，治理技術的正向效應易被使用者盲目放大，進而形成隨意使用治理技術的組織運作習慣，致使技術理性逐漸取代價值理性的主導地位。1進一步看，治理技術應用的四種慣性也并非相互獨立，而是相互關聯、彼此強化的關系。例如，指標化考核技術的泛濫同時體現了泛化和強化慣性，二者的共同作用使基層組織面臨多種考核壓力；虛化慣性的存在使治理技術的精細化與治理實踐脫節，僅是停留于各種材料上的“偽精細化”，無法發揮實質性作用。

（二）“被技術治理”的多維表現

在上級組織過度使用治理技術的情境下，處于組織體系末端的基層政府及其部門成為各項任務的最終承擔者，也成為“被技術治理”的對象。這種“被技術治理”突出表現為各類治理技術扮演著指揮棒的角色，引導和控制著基層組織的行為，“上面千條線，下面一根針”的組織結構進一步放大這種情形，致使基層組織忙碌不已。

1.治理技術喧賓奪主，主導基層組織行為

上級組織應用的治理技術擁有一定的權威性，多重慣性的存在進一步強化治理技術的影響，使其成為引導基層組織行為的指揮棒。基層組織需迎合治理技術的相關要求，乃至在實踐中將滿足技術要求而非履行職責作為首要追求，大量時間耗費于開會、迎檢、寫材料等事項。調研期間談論工作內容時，C鎮社治辦人員表示：“平時工作基本就是上面（縣里）‘指哪兒，我們就‘打哪兒，要什么材料就提供什么，要人開會就派人去，考核什么我們就做什么，先完成要求再說。”（C鎮社治辦副主任CKX20210803）面對上級部門的技術要求，處于弱勢地位的基層組織缺乏協商議價權，通常情況下只能遵從。“縣里的一些要求我們也知道很不合理，比如說群眾滿意度100%的考核，怎么可能呢？但這個沒法說，說了也沒用，只能老老實實去做工作。”（C鎮社治辦專干GJH20210805）

在本質上，治理技術是實現治理目標的工具性手段。然而，在實踐中，上級部門時常過于注重技術理性和過程控制，通過“以會議落實會議、以文件落實文件、為了考核而考核”的行為“彰顯”對相關事務的重視。這些“作秀式”的治理技術應用與治理目標之間無甚關聯，乃至存在張力和沖突，基層組織便會被引導著做無用之功，無益于解決實際問題。例如，為推進公眾安全感政法滿意度雙提升工作，S縣政法委和司法局多次召開會議，但據調研反饋來看，會議并未起到實際性的作用，反而過度占據基層組織人員的時間精力。“老是開會其實沒啥用，尤其是后面基本上都在講些重復的話，也沒有真正解決什么問題，但是縣里叫開會，又不可能不去，一去就是半天。”（C鎮社治辦主任LMS20210806）

2.技術應用隨意緊迫，基層組織疲于應對

技術應用的隨意性及其時間要求的緊迫性進一步強化了治理技術的主導地位，使基層組織時刻處于被技術支配的境地。在縣鄉互動中，除常規的、正式的會議和考核外，縣級部門時常要求鄉鎮單位參加各種會議，并開展臨時性的考核，或要求鄉鎮部門撰寫和提供相關材料。這些治理技術的使用并未受到嚴格的制度剛性約束，因而具有一定的隨意性，處于相對優勢地位的縣級部門可隨時對鄉鎮部門提出要求。在調研中，訪談對象無奈表示：“平時動不動就有個會議要開，尤其是現在的視頻開會又方便，有時候就是要我們去湊人數，實際上和我們沒多大關系。”“考核的情況也差不多，有時就是上面覺得有必要或者沒啥事就下來檢查一下，也沒有明確的標準和依據。”（C鎮社治辦副主任CKX20210119）這些隨意應用的治理技術還時常設定緊迫的時限要求，使鄉鎮部門被治理技術牽著鼻子走，疲于應對。這種緊迫性集中表現在痕跡管理所要求的材料撰寫上。“在材料這塊很頭疼，縣里那些單位經常是今天要我們做個什么材料，明天或者后天就要，實在沒辦法就只能去加班熬夜搞出來了。”（C鎮社治辦專干WXH20210809）在筆者于2021年8月駐點調研的一周中，觀察到C鎮社治辦專干的主要工作內容即是撰寫和準備各種材料，涵蓋電子文檔和表格、打印的紙質材料等，涉及網格管理、基層信訪等事項。

3.對接部門數量眾多，技術要求加倍繁瑣

職責同構、上下對口是我國政府組織體系的重要特征。與省市縣三級地方政府相比，處于基層一線的鄉鎮政府部門設置相對精簡，因而鄉鎮的一個部門需對接上級的多個部門。如前文所述，C鎮社治辦在接受縣政法委和司法局指導的同時，還承接縣信訪局、“公檢法”、市場監督管理局、應急管理局等部門下派的工作任務。為推進相關工作，各個部門均時常應用各種治理技術給社治辦傳導壓力。在此情形下，基層組織所面對的是復數意義上的治理技術，在同一時段內需參加多個會議、提交多份材料、滿足多項指標的考核要求。現實情形如專干WXH所言：“有時候真是忙都忙不過來，哪里都在叫開會和要材料，最多的時候這里四五個人同時分頭去縣里不同部門開會，開完會回來還要加班趕材料。”（C鎮社治辦專干WXH20210804）在八月的調研期間，C鎮社治辦就多次參加縣政法委、司法局、信訪局等部門召開的會議，并在著力應對網格管理、重點人員走訪等事項的臨時性、階段性檢查考核。

四、基層組織的負擔生成及其應對

在“被技術治理”的情形下，基層組織需應對繁雜的程序性事務和技術性要求，因而時常處于“注意力超載”狀態，負擔不斷加重。為應對這些事務和負擔，基層組織采取多種策略以滿足上級部門的要求，而非踏實履行職責，這些應對策略的使用給基層治理帶來負面影響，導致基層治理效能難以提升。

（一）負擔生成：組織注意力超載

1.程序性事務耗散基層組織注意力資源

“注意力”起初是心理學和行為科學中的重要概念，后被學者引入到公共管理領域分析相關議題。1在上級政府和部門應用治理技術的多重慣性下，基層組織在完成各項任務的同時，還需滿足各項治理技術的要求。由此，治理技術及其衍生的大量程序性事務消耗著基層組織的注意力資源，致使后者處于“注意力超載”的情境，組織負擔由此生成。

以C鎮社治辦所承擔的“重點人員走訪”工作為例，可揭示治理技術和程序性事務消耗基層組織注意力、催生組織負擔的機制。重點人員走訪是基層維穩工作的重要內容，為推進相關工作，S縣政法委、司法局和信訪局等確定重點人員，通過應用指標化管理和痕跡管理等治理技術敦促各鄉鎮社治辦進行走訪，并將工作情況納入年終考核。為完成任務，C鎮社治辦在走訪的同時，還需分配注意力用于“走程序”，其中尤以滿足痕跡管理的要求最為耗時。根據調研訪談獲知，S縣政法委要求鄉鎮社治辦做好重點人員走訪的材料記錄工作，保證各次走訪均“有跡可循”，并據此進行考核。C鎮社治辦人員表示：“這項工作縣里要求我們提供比較詳細的材料記錄，要有照片，還要記錄基本信息、走訪緣由、訪談內容、對方訴求等。”（C鎮社治辦專干GJH20210112）這些程序性事務消耗社治辦人員大量注意力資源和時間精力。“實際上有時候真正走訪的時間很少，很多精力都是用在寫材料上面，如果要認真搞，走訪一次加上寫好材料，至少要消耗一個人一天時間。”（C鎮社治辦專干GJH20210112）對“重點人員”的界定并無明確制度規定，依現實情境而定，C鎮社治辦需關注和走訪的人員大致維持在數十人不等。S縣政法委通常要求社治辦在一年內走訪數次，由此，僅此一項工作及其程序事務就消耗C鎮社治辦大量注意力，給僅有數人的社治辦帶來負擔。

2.“一針穿千線”加劇組織注意力超載

如前文所述，C鎮社治辦與司法所合署辦公，除接受S縣政法委和司法局指導外，還承接縣政府多個部門的工作任務，呈現出“上面千條線，下面一根針”的組織關系特征。這種縱向組織關系疊加治理技術應用的多重慣性，進一步加劇基層組織注意力超載的困境。基層組織需將有限注意力用于應對各個上級部門不計其數的程序性事項，處于超負荷運轉狀態。

在實踐中，S縣相關部門在給C鎮社治辦下達任務時，均會配合應用一系列治理技術，通過分配指標、痕跡管理、考核檢查等強化過程控制和責任落實。“現在做事也更規范了，凡是有任務就必然要開會、要考核，還要有材料記錄。”（C鎮社治辦主任LMS20210806）這些治理技術的過度使用滋生出文山會海、程序繁瑣、檢查泛濫等問題。據訪談對象粗略估計，C鎮社治辦每年需參加縣相關部門的大小會議近百次，所需應對的考核檢查也豐富多樣，涵蓋月度年度考核、專項檢查、臨時抽檢等，至于材料撰寫更無法計數。這些事項均要消耗基層組織的注意力資源，在人手有限的約束條件和“多對一”的組織結構下，上級部門競相應用治理技術超出了基層組織的承載能力，組織負擔進一步加重。

3.基層組織負擔的多維表征

上級部門過度使用治理技術給基層組織增加了諸多工作事項，基層干部成為承擔這些事項的最終責任人，背負著巨大的壓力。細分來看，基層負擔過重集中表現為基層干部工作時間長、心理壓力大，且進一步對他們的身體健康造成影響。

面對數不勝數的會議和考核檢查，基層干部在常規工作時間內難以完成，時常要“5+2、白加黑”才能應對各個部門的要求。現實情形如訪談對象所述：“縣里那些部門下任務才不會管你能不能顧得上，尤其是在年底，經常一天有好幾個部門下來檢查，要開好幾個會，加班趕材料是常有的事。”（C鎮社治辦副主任CKX20210119）對基層干部而言，“被技術治理”的情形從兩個方面延長了工作時間：一方面，諸如開會、寫材料等程序性事項會擠占他們處理本職工作的時間，因而不得不犧牲更多的休息時間來處理工作；另一方面，治理技術本身會衍生出更多工作任務，典型的如考核檢查會派生出一系列撰寫和準備材料事項，進一步加劇基層干部的忙碌，使加班成為常態。

在常態化加班的同時，基層干部也承擔著較大的心理壓力，經常處于煩躁、焦慮、低迷等負面情緒中，對工作缺乏認同感和獲得感。在調研中，即有基層干部吐槽工作狀態：“有時候就覺得很沒意思，填那些表有啥意義呢？要求還很繁瑣，有時還要假造亂編。”“一旦有什么要重點檢查的時候，就都緊張得要死，事情做好了沒啥獎勵，反過來有點啥沒做好就要挨批評。”（C鎮社治辦專干GJH20210112）在長期加班和心理壓力的共同作用下，基層干部的身體健康情況堪憂，時常處于亞健康狀態，患職業病及相關疾病的風險也大幅提高。駐點調研期間，C鎮社治辦便有一名專干生病住院，對此，副主任也頗感無奈：“有檢查的時候動不動就要加班到很晚，身體肯定多多少少會出點問題，這也沒辦法啊，總要有人來做完那些亂七八糟的事情。”（C鎮社治辦副主任CKX20210803）

（二）組織回應：應對策略及其影響

治理技術及其衍生的事務給基層組織帶來巨大負擔，作為回應，基層組織時常采取象征性治理、形式化治理和選擇式治理等策略，著眼于滿足上級部門的技術性要求。這些應對策略加劇基層組織的“空轉”和“懸浮”，浪費基層治理資源，阻礙了基層治理效能的提升。

1.象征性治理策略

象征性治理策略的核心表征是“認認真真走過場”。這種策略帶有一定的表演性和展示性特征，突出強調“虛功實做”，把工作過程展現為可視化材料，向上釋放出積極工作、狠抓落實的“信號”。1S縣新農辦（新農村建設辦公室）將村莊人居環境常態化長效管護的工作任務下派給各個鄉鎮，并對各個鄉鎮進行考核。C鎮社治辦承接具體工作，負責與各村對接以維護村居環境的整潔。為應對考核，C鎮社治辦根據縣新農辦的要求，組織召開村居環境工作會議，并定期去各村巡護。然而，這些會議和巡護帶有明顯的象征性色彩。“開會實際上都是假的，就是看哪天有幾個村里的干部來鎮里，就把他們喊過來，放張PPT，大家一起拍下照片，隨便講幾句，后面再把會議材料補一下就完了。”“去村里巡護也差不多是這樣，幾個人一起去，找個地方拍拍照片就回來了，有材料上交就行，哪有時間真的每個村都巡護到位。”（C鎮社治辦副主任CKX20210803）由此可見，過于頻繁和不切實際的考核在給基層干部增添負擔的同時并未產生實質性的治理成效。

2.形式化治理策略

當前，上級部門對基層組織的績效考核仍主要以各類材料為載體，通過基層組織提供的相關材料來評價后者的工作表現。上級部門對材料的要求類型多樣、形式繁瑣、時間急迫，作為回應，基層組織將大量時間精力用于寫材料，乃至熬夜加班趕材料。以政法系統網格管理工作為例，S縣政法委要求各鄉鎮提交的材料涵蓋工作記錄、相關會議材料、上報事件信息、后續跟蹤處理與反饋信息等，并給各鄉鎮下達指標，要求每個月上報不少于5項處理事件。C鎮社治辦專干對照要求撰寫相關材料，據專干WXH說：“很多材料都是應付檢查瞎編的，尤其是上報事件的材料，平時鎮里哪有這么多需要上報的事情，基本上就是把以前的一些事翻過來倒過去，稍微修改一下又填一次。”（C鎮社治辦專干WXH20210804）在這種強化痕跡管理要求的情形下，基層組織采取形式化治理策略，將大量時間精力用于“勤勤懇懇寫材料”，而非用于提升和改進公共服務。

3.選擇式治理策略

在“被技術治理”的約束下，基層組織以滿足上級部門的技術性、程序性要求為導向，缺乏踏實履行職責、為群眾辦實事的動力。一方面，在組織的日常運轉中，諸如開會、寫材料等程序性事務占據了大量時間，基層干部無力主動攬責處事；另一方面，基層干部處理事務需遵照規范化的工作流程，必須同時承擔與之相關的拍照留痕、撰寫工作記錄等程序性事務。因此，他們采取“多一事不如少一事”的策略，選擇性承擔治理職責，以減輕自身壓力。“很多事本來是我們的職責，比如說社會矛盾調解，這幾年鎮里和一些村因為搞建設引發很多矛盾，但通常只要他們自己不主動鬧到鎮里來，我們就不主動去調解，因為一旦參與，就要做記錄、寫材料，有的還要上報縣里，麻煩得很。”（C鎮社治辦專干GJH20210806）

在實踐中，應對策略的選擇在很大程度上受上級的技術性要求影響，因而基層組織也時常根據要求的變化來進行動態調整，或同時采用多種策略共同應對。例如，C鎮社治辦應對村莊人居環境常態化長效管護工作的策略即具有動態調整和綜合施策的特征：當S縣新農辦采用常態化考核方式時，C鎮社治辦即以象征性和形式化策略來應對，將主要精力用于準備考核材料；特定時期S縣新農辦采用實地考核檢查時，C鎮社治辦則選擇性地做好一兩個村的環境整治工作，以滿足考核要求。基層組織采取這些應對策略既是主動為之，亦是無奈之舉，這種以上級部門的技術性要求為導向的行為取向也給基層治理帶來消極影響。一方面，這些策略的使用意味著上級制定的公共政策并未真正在基層得到貫徹執行，政策意圖和目標也沒有在實質意義上予以落實；另一方面，這進一步加劇了基層組織的“空轉”和“懸浮”，弱化了基層組織與群眾的聯系，基層干部缺乏為群眾辦實事的時間和精力，干部的社會形象和群眾認可度也難以得到提升。1由此凸顯出技術治理模式的基層實踐悖論：治理技術的應用意在敦促基層組織積極有為、提高基層治理成效，實踐中反而過度占據了基層組織的注意力，在給基層組織增添負擔的同時消解了基層治理效能。

五、結論與討論

本文基于C鎮社治辦的案例考察，嘗試從技術治理的角度分析和闡釋基層組織負擔的生成機制。研究發現，在基層治理實踐中，上級組織采用多種治理技術指導和約束基層組織，這種治理技術的應用存在泛化、強化、虛化和精細化等多重慣性，對基層組織產生全方位影響。在此情形下，治理技術喧賓奪主，致使基層組織處于“被技術治理”的情境。治理技術及其衍生的程序性事務占用和耗費基層干部大量的時間精力，導致基層組織面臨注意力超載的困境，給基層組織帶來沉重負擔。作為回應，基層組織采取多種應對策略，將主要精力用于走過場、寫材料，而非履行職責和為群眾服務，消解了基層治理效能。

值得進一步思考的是，基層組織“被技術治理”的境況何以形成，即追問治理技術應用的多重慣性由何而來？這一問題的答案關乎基層組織負擔生成的深層根源，也蘊含著推進基層減負長效化的方向。基于實踐觀察，基層組織的“被技術治理”根植于官僚制的負功能和不均衡的縣鄉關系之中。在馬克斯·韋伯看來，官僚制組織具有顯著的技術優越性，是適應現代社會的典型組織形式。2這種技術優越性在提高組織效率的同時，也易引發“官僚制的負功能”，突出表現為治理工具對價值性目標的替代，即作為手段的治理技術本身成為官僚組織的目標。3在技治主義思想影響下，官僚組織追求治理過程的科學化和形式邏輯的完整性，催生治理技術使用的多重慣性，表現為督查考核名目繁多、過度留痕、文山會海泛濫等4，致使科層體系末端的基層組織迷失在機械化且脫離實際的程序性事務之中。5具體到基層治理場域，不均衡的縣鄉權責關系進一步放大了治理技術應用的慣性。與縣級部門相比，鄉鎮部門權小責大，缺乏協商議價權。在條塊結合的雙重領導體制下，縣級部門更易于向鄉鎮部門轉移職責和甩鍋，自己搖身變成管理者和監督者，頻繁使用治理技術督促后者完成任務，加劇基層組織“被技術治理”，致使基層組織承擔無限的兜底責任。6

從縱向的歷史維度看，治理技術應用的多重慣性之所以在近年來更為凸顯，與我國基層治理目標和方式的轉變密切相關。在改革開放后的很長一段時期內，我國基層治理的目標集中于獲取財政資源和維護社會穩定，及至農業稅取消，基層政府的職責被進一步簡化。7與之相對應，這一時期上級政府對基層政府的管理也相對簡單，主要通過分權包干、簡約化考核等方式進行總體性控制，將治理復雜性折疊容納在內，并未廣泛應用各種治理技術來約束基層政府。1隨著精準扶貧、鄉村振興戰略的提出和推進，我國基層治理的目標向多元化方向轉型，基層政府承擔著更為全面的治理職責。為推進和落實相關工作，上級政府和部門日益普遍地使用指標化管理、督查考核等治理技術2，治理技術應用的多重慣性由此而生。此外，自黨的十八大以來，我國持續深入推進全面從嚴治黨，在加強制度和作風建設的同時也強化對黨員干部的責任控制。3痕跡管理、督查、檢查考核等治理技術正是實現責任控制的重要工具，因而被上級政府組織頻繁使用以加強對基層干部的約束和問責。在此情形下，上級政府和部門應用治理技術的慣性得以放大，基層組織需應對的技術性要求和程序性事務成倍增長，組織負擔不斷加重。

由此可見，基層組織負擔過重既是過度使用治理技術帶來的問題，也具有深厚的體制機制性根源。因此，深入和持續推進為基層減負不能僅停留于發文要求減少開會、考核檢查等的次數，還需與基層治理體制機制變革相結合，將減負與賦權、增能、激勵等關聯起來，在推進基層減負工作的同時助力基層治理體系和治理能力的現代化建設。具體而言，可從如下方面進行探索。首先，應自上而下引導各級政府組織樹立和踐行正確的政績觀，轉變治理思維，打破對治理技術的盲目推崇，強化政府治理的公共價值導向，以切實解決公共問題、為民服務為衡量政績的重要標準。4其次，可借鑒“街鄉吹哨、部門報到”的改革經驗5，為基層組織賦權增能，重塑縣鄉權責關系，促進縣鄉從上下級關系轉變為協作型關系，使基層組織主要承擔“發現問題”的職責。在此基礎上縣鄉共同協作解決公共問題，并完善“發現問題—解決問題—反饋評價”的運作機制，以緩解基層組織權小責大的壓力。再次，改進基層考核評價和激勵制度體系，在規范上級部門考核檢查基層組織的范圍、方式和頻率的同時，也賦予作為服務對象的群眾以評價權，將群眾滿意度作為評價基層組織績效的重要指標，激勵基層干部專注于為民服務的核心使命。最后，持續整治官僚主義、形式主義等不良作風，對上級部門向基層組織推諉塞責、濫用考核評價權等行為進行紀律審查、通報批評，并輔之以相應的懲罰措施，為推進基層減負工作提供作風保障。

責任編輯：劉詩能