鄉村振興戰略背景下我國農村水環境污染防治對策研究

摘要 隨著鄉村振興戰略的實施，我國農村經濟發展速度明顯加快，但是水環境污染問題卻日益凸顯，已逐漸成為鄉村振興戰略實施過程中的重要挑戰。指出了鄉村振興戰略對我國農村水環境污染防治的要求，綜述了農村水環境污染主要污染源，分析了鄉村振興戰略背景下我國農村水環境污染防治面臨的困境，并從完善農村水環境污染防治立法工作、加大農村水環境污染防治監管力度、提高農村水環境污染防治工作的公眾參與度、加大對農村水環境污染防治資源的投入4個方面提出了針對性對策，以期為今后農村水環境污染防治工作和鄉村振興戰略的順利實施提供參考。

關鍵詞 鄉村振興戰略；水環境污染；農村；防治對策

中圖分類號 X 52? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2023）12-0249-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.056

Research on the Prevention and Control Measures of Chinese Rural Water Environmental Pollution under the Background of Rural Revitalization Strategy

LI Bao-chun

（Anhui and Huaihe River Institute of Hydraulic Research，Hefei，Anhui 230088）

Abstract With the implementation of the rural revitalization strategy， the speed of rural economic development is obviously accelerated， but the problem of water environmental pollution is increasingly prominent， and has gradually become an important challenge in the implementation process of rural revitalization strategy.This paper points out the requirements of rural vitalization strategy for the prevention and control of rural water environment pollution， summarizes the main sources of rural water environment pollution， and analyzes the difficulties facing the prevention and control of rural water environment pollution under the background of rural vitalization strategy.And put forward targeted countermeasures from four aspects：Perfecting legislation of rural water pollution prevention and control， strengthening supervision of rural water pollution prevention and control， increasing public participation in rural water pollution prevention and control， and increasing investment in rural water pollution prevention and control resources，in order to provide reference for the future rural water environmental pollution prevention and control work and the smooth implementation of rural revitalization strategy.

Key words Rural revitalization strategy;Water environmental pollution;Rural;Prevention and control measures

作者簡介 李寶春（1978—），男，安徽六安人，工程師，從事水利工程設計研究。

收稿日期 2023-01-05

2018年1月，中共中央、國務院頒布實施的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出了鄉村振興戰略實施的重要意義和總體要求等內容，并提出要以綠色發展引領鄉村振興［1］。同年9月，中共中央、國務院印發了《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確提出鄉村振興戰略實施的關鍵是生態宜居［2］。隨著鄉村振興戰略的實施和推進，我國農村地區經濟發展速度明顯加快，但農村生活污水、工業廢水等排放量也不斷增長，導致農村水環境出現嚴重污染，且形勢日益嚴峻［3］。農村水環境是我國廣大農村地區居民日常生活、生產不可或缺的重要資源，直接關系到農村生態可持續發展。近年來，我國農村水環境污染問題越來越嚴重，農村水環境污染防治已成為鄉村振興戰略順利實施面臨的重要挑戰［4］。因此，針對我國農村水環境污染防治面臨的困境，研究相應的防治對策具有重要意義。

1 鄉村振興戰略對我國農村水環境污染防治的要求

1.1 基于當前實際，加強對農村水環境污染防治 目前，我國環境保護的大多數制度是將城市和工業污染防治作為重點，存在輕視農村的思想，沒有平衡好城市、農村、工業之間的關系，缺少對農村水環境的有效保護。為了實現城市、農村水環境保護并重，首先要加強對農村水環境污染的防治工作，以切實提升農村水環境質量。要加大綠色生態農業的推廣力度，從源頭上對農業水污染進行治理，有效實現生產清潔化、產業生態化。此外，大力推廣施用有機肥，減少化肥的施用量，加大對畜禽養殖業產生的污水治理力度，大力推廣應用農作物病蟲害綠色防控技術，加強對農業水土的保護。同時，也要加強對流域水環境的治理，避免出現城市污染和工業污染向農村轉移的情況。對于農村飲用水污染防治，要加大對農村飲用水水源的保護力度和對地下水超采的綜合治理力度。為了確保農村水環境污染防治工作落到實處，還要加大對農村水環境監管的力度，并將農村水環境污染防治主體的責任落到實處。

1.2 基于宏觀層面，科學認知農村水環境系統

農村水環境系統具有多種變化方式，是一種復雜的動態系統，系統內部與外部的能量、物質交換，是系統對人類活動所產生的干擾的直接反應，這就要求相關制度從宏觀上科學認知農村水環境的整體性和系統性。但是，目前我國相關的水環境法規僅將單一的水環境要素保護作為中心，忽視了水環境要素的整體性和系統性，導致水環境法律規范的價值融貫性較差。我國農村水環境污染防治的相關制度既要關注農村水資源，又要在宏觀層面將農村的“山、水、林、湖、田、草”作為一個共同體，實行統一保護，在將農村水環境污染治理作為重點的同時，也要考慮農村生態系統的治理。首先，要支持和引導實施農村生態系統保護工程，從降低生態壓力的角度考慮，要進一步優化耕地、河流、森林等休養生息制度。其次，要大力推廣實施耕地輪作制度，科學劃分生態禁捕和限捕的區域，優化農村水環境生態保護制度。同時，要做好水資源消耗強度、總量的控制，不斷提高我國廣大農村地區的水環境質量。

1.3 基于未來視角，大力推廣農村水環境污染防治的教育和宣傳

當前，我國農村水環境污染防治的公眾參與度較低，廣大農民的參與意識和水環境保護意識均較低，急需對農民進行水環境污染防治的教育和宣傳，以提升廣大農民對水環境保護的內在需求，并從根本上激發農民參與水環境保護的意識和積極性。鄉村振興戰略背景下，我國農村水環境污染防治工作尚處于起步階段，農民由于受教育水平低，對水環境污染防治知識的掌握有限，相關政府部門要加大農村水環境污染防治的社會宣傳力度，不斷提升廣大農民水環境污染防治的知識水平，同時也要加大學校教育，提升農民子女的水環境保護意識，以不斷增強廣大農村地區的整體水環境保護綜合素質；此外，要大力提倡和鼓勵農民參與水環境保護的各項社會活動，不斷提升他們對參與水環境保護重要性的認同感，讓他們逐步樹立起水環境保護的社會責任感。

2 鄉村振興戰略背景下我國農村水環境污染主要污染源

2.1 農業面源污染

農業面源污染屬于非點源污染，具有涉及范圍廣、防控難度大等特點，主要是農業生產過程中不恰當地使用農藥和化肥等引起的污染。數據顯示，我國現有耕地面積占全世界耕地面積10%以下，但是氮肥、磷肥施用量卻分別占全世界施用量的30%以上和26%以上。此外，我國農藥每年使用量約340萬t，其中約90%進入生態環境，對人們的身體健康產生嚴重威脅［5］。我國農業面源污染具有大面積、不確定性等特征，再加上近些年國家對農業面源污染并未給予足夠重視，導致大量農業面源污染進入水源，農村水環境受到嚴重污染。

2.2 鄉鎮企業污染

隨著鄉村振興戰略的推進，我國鄉鎮企業表現出強勁的發展勢頭，在促進農村經濟發展的過程中起到了重要作用，既實現了農村產業結構的多元化，也解決了農村勞動力過剩的現實問題，有效地促進了農村城鎮化發展。但是，鄉鎮企業在發展的同時也出現了一些負面問題，尤其是造成了農村水環境的嚴重污染。目前我國的鄉鎮企業大多為造紙廠、化工廠、煉鐵廠等粗獷型企業，具有規模小、技術含量低、資源消耗量大等特點，這些企業在生產過程中會產生大量廢水，且廢水只經過簡單沉淀就直接排放，造成河流、空地等發生大面積污染，且已形成較多的黑色水域，對當地農村居民的生產生活產生嚴重影響。

2.3 畜禽養殖污染

隨著鄉村振興戰略的順利實施，我國農村經濟得到了快速發展，人們的生活水平大幅提高，農業生產的主要經營方式已經呈現出向畜禽養殖業發展的趨勢，但是這種轉變在提高農民收入的同時，也產生了一定弊端，已成為農村水環境污染的主要污染源之一。目前，我國畜禽養殖每年產生的糞污量超過40億t，氨、磷、鉀每年排放量分別約為550萬、300萬和400萬t，每年畜禽養殖產生排放物的化學需氧量超過1 200萬t。據國家生態環境部門調查統計，早在2002年我國畜禽養殖業產生的畜禽糞便和COD排放量遠超過生活用水和工業廢水排放量的總和，而且我國農村地區的畜禽養殖場所大多距離水源較近，也沒有對養殖場所進行相應的環境影響評價，缺乏環境污染防治有效措施［6］。

3 鄉村振興戰略背景下我國農村水環境污染防治面臨的困境

3.1 農村水環境污染防治立法工作相對滯后

3.1.1 未重視立法的系統性。《中華人民共和國環境保護法》在立法之初較好地滿足了環境發展的需求，但是隨著我國經濟的快速發展，環境質量逐漸下降，這種以單一環境要素、生態保護、污染防治區分的環境法律由于缺少對環境的系統性認識，已難以與當前環境保護的實際需求相適應。此外，隨著部門環境法的快速崛起，近年來涌現了大量的環境保護法律，但是這些法律的系統性較差，彼此之間無法形成合力，還有的法律之間存在沖突，無法有效實施。《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》是目前我國農村水環境污染防治工作的主要依據，但是其中涉及農村水環境污染防治的內容少［7］。隨著我國環境法治發展速度加快，關于環境保護的行政法規逐漸增多，但是這些行政法規基本上都是針對城市、工業水污染的防治，并不適用于農村水環境污染防治。

3.1.2 未重視立法的可操作性。近年來，隨著環境目標越來越復雜，我國環境立法的科學性也相應地提升，但是可操作性不增反降。我國制定一部環境法律需要大量的行政法規進行配套實施，而這要耗費數年時間，這對環境立法的實施效果必將產生嚴重影響。還有的環境法律雖然已頒布多年，但是實施規范仍未制定完成，這主要是由于我國環境立法在制度的主體、客體和實施等方面的各項規定過于籠統，如，《中華人民共和國水污染防治法》中對農村水污染防治過程中農業面源污染、畜禽和水產養殖污染、農村生活污水處理等都作了規定，但是在表達方式上大量使用了“科學的、合理的、有效的措施”等一些較為籠統的內容，也沒有解釋“科學”“合理”“有效”的具體含義，嚴重降低了環境立法的可操作性，既影響了環境法律的實施，也降低了環境立法的質量［8］。

3.2 農村水環境污染防治監管工作尚顯乏力

3.2.1 監管工作力度不夠。《中華人民共和國環境保護法》規定地方政府有權力針對當地農村水環境污染采取相應治理措施，地方政府也制定了相應的規章制度，對污染者依法追究相應的責任，但是仍無法有效遏制水環境污染事件的發生。目前，針對污染者的責任追究形式主要是罰款，但是罰款數額對于規模較大的企業而言無關痛癢，一般大型污染企業違法所得的利益遠高于受到的懲罰，因此，采用罰款的方式不足以起到震懾的作用。此外，經濟發展水平作為考核地方政府業績的重要指標，地方政府為了提升業績，一味地追求地方經濟發展，在農村水環境污染防治監管過程中經常出現有法不依、執法不嚴等問題。還有部分政府官員被利益蒙蔽了雙眼，在農村水環境污染監管過程中以權謀私，動用手中的權力操縱監管工作，為制污企業的違法行為開設綠色通道。

3.2.2 監管部門職責不清。我國農村水環境污染防治工作涉及的范圍很廣，包括農村生活污水治理、農村水源地水質保護、農村地下水保護等方面，而且每個方面涉及多個環節，具有很強的復雜性。我國農村水環境污染防治的監管工作涉及環保、農業、衛生、水利等很多部門，一件水環境污染事件會牽涉多個監管部門，各部門都需對水環境污染事件負一定責任，也應該為水環境污染防治工作充分發揮出各自的作用。但是在當前的監管體制下，由于不同部門之間的協調機制缺乏，導致各部門的職責不清，同時出于自身利益考慮，各部門對水環境污染事故責任相互推諉、趨利避害，且經常發生多頭執法現象。

3.3 農村水環境污染防治工作公眾參與度較低

3.3.1 現行法律規定未涉及農村水環境污染防治公眾參與的具體要求。目前，我國現有法律在一定層面上體現了保護公民的環境權益，但是并未直接確認公民的環境權，對公民環境權的規定顯得較為牽強。《中華人民共和國環境保護法》規定，公民發現污染環境和破壞生態環境行為時，有權向環保主管部門舉報。該規定雖然明確了公民具有環境問題的舉報權，但是并未提及法律責任承擔問題［9］。因此，現行的法律規定僅僅是簡單地梳理了公眾參與環境保護的流程，并未涉及公眾參與的具體要求。

3.3.2 農村水環境污染防治信息未能及時、充分公開。農村水環境污染防治信息的公開情況與公眾參與防治工作具有密切聯系，公眾若想參與到農村水環境污染防治工作中來，首先要掌握農村水環境污染防治的現狀等重要信息，因此信息的充分公開是公眾參與農村水環境污染防治工作的前提。目前，我國相關法律規定并未具體提及農村水環境污染防治信息公開的內容，信息不公開或公開不充分導致公眾即便是有參加防治工作的意愿，但苦于無法及時了解參加防治工作的途徑，這也就直接制約了公眾參與防治工作的機會和水平，也使農村水環境污染防治工作公眾參與制度名存實亡。

3.4 農村水環境污染防治資源不足

3.4.1 農村基礎設施建設不完善。我國農村地區基礎設施建設不完善導致農村水環境污染程度加劇。我國農村地區地廣人稀，道路交通建設總體上并不完善，再加上缺乏農村生活垃圾處理站以及垃圾收集和轉運不及時等，很容易導致農村水體污染。由于農村水環境污染防治規劃和硬件設施不配套，很多農村直接將垃圾擇地焚燒填埋，選擇的填埋點也沒有采取任何防滲漏措施，垃圾滲液直接流入水體，造成水體污染。此外，廣大農村地區的污水處理管網尚未得到普及，導致污水直接排放到附近水源。還有部分企業和學校的人口密度較大，會產生大量的生活污水，但是由于污水處理管網建設不完善，生活污水直接被排入附近的水體，導致水污染。

3.4.2 農村水環境污染防治資金投入不足，專業人才和技術缺乏。資金投入不足是我國農村水環境污染防治資源不足的主要因素之一。我國城市水環境污染防治的資金來源較為廣泛，如水利專項資金、土地租賃收入、社會組織捐助等，相對于城市而言，我國農村水環境污染防治資金來源較為狹窄，主要依靠農村集體經濟和國家專項補助，這對防治工作的作用有限。我國農村水環境污染防治工作僅依靠基層政府和村委會的力量還遠遠不夠，專業人才配備和治理技術支持也是必不可少的。但是目前，我國廣大農村地區，尤其是經濟發展較為落后的地區，農村水環境污染防治專業人才和治理技術都非常稀缺。

4 鄉村振興戰略背景下我國農村水環境污染防治對策

4.1 完善農村水環境污染防治立法工作

4.1.1 進一步細化相關法律規定。目前，我國農村水環境污染防治工作主要是依據《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》，但是內容主要是針對城市展開，涉及農村水環境污染防治的內容很少且籠統，因此必須進一步細化相關法律規定，完善法律對農村水環境污染防治的內容。目前相關法律法規中對于化肥、農藥、畜禽養殖等產生的污染防治內容較為籠統，急需進一步細化，以加強現有法律法規的可操作性，同時細化不同污染源（農業面源污染、鄉鎮企業污染、畜禽養殖污染等）的相關規定，將農村水環境污染防治的法律法規落到實處［10］。此外，要制定嚴格的污水排放標準，禁止排放不達標污水，對造成水環境污染的企業和個人實施明確的和強制性的處罰。

4.1.2 進一步提高對農業面源污染的重視。農業面源污染涉及范圍廣、防控難度大，是我國農村水環境污染的重要污染源，因此，農村水環境污染防治立法要進一步提高對農業面源污染的重視度。第一，在現有法律法規的基礎上添加農業面源污染防治的條款，并制定針對農業面源污染防治的專門法律法規，還要設置具體的管理結構以將法律法規落到實處。第二，加大無害化農用化學品的研發力度，推廣應用生物農藥，嚴格規范化肥和農藥經銷商的資質，禁止劣質化肥和農藥進入市場。第三，設立專項基金用于農業面源污染防治。第四，加大農業面源污染防治政策的支持力度，引導和鼓勵在廣大農村地區引進先進的水污染處理技術，運用先進的科學技術提升廣大農村地區的水環境污染防治效率。

4.2 加大農村水環境污染防治監管力度

4.2.1 優化農村水環境污染防治監管體系。《中華人民共和國水污染防治法》規定，縣級以上政府環保部門對農村水環境污染防治實施監管。但是由于我國農村地區廣闊而分散，縣級以上政府環保部門無法保證實施監管的有效性，急需優化農村水環境污染防治監管體系。相關政府部門要采用先進的管理方法與模式，不斷加快農村水環境污染防治監管部門的現代化建設，選拔一批具有良好職業道德、高素質和能力強的人員進入監管部門，打造一支專業性強、高水平的水環境污染防治監管人才隊伍。

4.2.2 實現農村水環境污染防治監管主體朝著多元化方向發展。當前我國農村水環境污染防治的監管主體是政府部門，這種單一的政府監管模式很容易出現監管主體權力濫用的情況，并最終發生政府部門排斥非政府主體對農村水環境污染防治的監管現象。因此，這種由政府單一監管的模式已經無法有效地適應我國農村水環境污染防治工作的現狀，需要實現監管主體朝著多元化方向發展，以提升農村水環境污染防治工作的監管效率。當前，需要在現有政府監管模式的基礎上融入第三方監管模式，建立起多元化和混合型監管模式，第三方監管主體應該是獨立于政府部門之外的人員。通過政府監管和第三方監管相結合，構建起一種農村水環境污染防治監管多元化主體的新模式，以有效提高農村水環境污染防治工作的監管效率。

4.3 提高農村水環境污染防治工作的公眾參與度

4.3.1 增加農村水環境污染防治信息的公開主體和公開渠道。《中華人民共和國環境保護法》規定，縣級以上人民政府環保主管部門是我國農村水環境污染防治信息公開的唯一主體，但是僅靠縣級以上人民政府環保主管部門還不夠，要將信息公開主體的范圍擴展至基層政府環保部門、基層環保組織、社會企業等，且不應該將社會企業的范圍局限于重度污染企業，而是也要包括輕微污染企業和與水環境保護相關的企業。此外，要增加農村水環境污染防治信息公開的渠道。由于廣大農民群眾受教育程度普遍較低，獲取農村水環境污染防治信息難度較大，建議將村民委員會拓寬為農村水環境污染防治信息公開的主體，賦予村民委員會及時公開農村水環境污染防治信息的義務，以保證農民及時了解農村水環境污染防治信息，提高農民參與農村水環境污染防治工作的積極性。

4.3.2 擴大農村水環境污染防治信息公開的范圍。傳統觀念認為廢水、廢氣和廢渣才會對環境產生污染，而農業開發活動是一種無污染活動，無須對其進行環境影響的評價，其對環境影響的信息也不會被公開。這種認識過于狹隘，這是因為他們忽視了農業生產活動會對農村水環境產生惡劣的破壞，例如農業生產活動可以導致林地和草地退化，并最終會影響到農村水環境。因此，要擴大農村水環境污染防治信息公開的范圍，既要及時監測農村重要生態環境要素的質量，也要監測農業面源污染、鄉鎮企業污染、畜禽養殖污染等數據，同時對農村水環境可能產生不良影響的農村建設項目也要進行實時監測并公開信息。

4.4 加大對農村水環境污染防治資源的投入

4.4.1 完善農村基礎設施建設。首先，地方政府部門要統籌考慮農業生產垃圾和農民生活垃圾的處理，在規范農村居民生活方式的同時，推進農村垃圾處理站和轉運站的建設進程，建立健全與農村實際相符合的垃圾收運處置體系。其次，要加大對農村糞污和畜禽養殖業產生的廢物的資源化利用，加快建設糞化池。再次，政府部門要統一規劃農村污水排放管道建設，保證生活污水遠離水源。

4.4.2 加大農村水環境污染防治資金投入，加快專業人才隊伍建設。農村水環境污染防治資金投入不能僅依靠基層政府，而是要在以地方政府為主的基礎上，積極申請中央補助。地方政府要發揮出投資撬動的作用，通過創新投資方式和渠道等方式有效解決資金投入的難題。地方政府還要在統籌資金渠道的過程中設立專項資金用于農村水環境污染防治。針對農村水環境污染防治專業人才和技術缺乏的問題，除了需要地方政府加大與企業和公眾的合作外，還需要地方政府加強與科研院所和高等院校的合作，以得到先進污染防治技術和專業人才的支持，最終有效提升我國農村水環境污染防治能力。

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