政策工具視角下北京休閑農業與鄉村旅游支持政策研究

李心璇 何忠偉

摘要 采用內容分析法對2012—2022年北京市出臺的休閑農業與鄉村旅游政策文件進行量化研究，構建“政策工具—政策目標”的二維分析框架對政策文本進行分析。研究表明：近年來北京市各部門發布的休閑農業和鄉村旅游相關政策整體偏向使用環境型工具；供給政策多側重于產品開發；面向需求型工具較少，導致政策實施性較低；不同階段政策制定存在差異化。據此提出未來北京休閑農業和鄉村旅游政策優化方向，為新時期下政策的優化提供參考。

關鍵詞 休閑農業；鄉村旅游；內容分析法；政策工具；北京市

中圖分類號 F 304.1? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2023）12-0116-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.12.027

Research on Beijing Leisure Agriculture and Rural Tourism Support Policy from the Perspective of Policy Tools

LI Xin-xuan1，2，HE Zhong-wei1，2

（1. School of Economics and Management， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206 ;2. Beijing New Rural Construction Research Base， Beijing 102206）

Abstract The content analysis method was used to conduct quantitative research on the leisure agriculture and rural tourism policy documents issued by Beijing from 2012 to 2022， and a two-dimensional analysis framework of “policy tools-policy objectives” was constructed to analyze the policy text. The research shows that in recent years， the leisure agriculture and rural tourism related policies issued by various departments in Beijing tend to use environmental tools as a whole;supply policies mostly focus on product development;there are few demand-oriented tools， resulting in low policy implementation;there are differences in policy making at different stages. Based on this， it puts forward the optimization direction of leisure agriculture and rural tourism policies in Beijing in the future， which provides a reference for the optimization of policies in the new era.

Key words Leisure agriculture;Rural tourism;Content analysis method;Policy tools;Beijing City

基金項目 2021年北京市社會科學基金重點項目（21JCB074）。

作者簡介 李心璇（1998—），女，河北邢臺人，碩士研究生，研究方向：都市型現代農業。*通信作者，教授，博士，從事都市型現代農業、農業技術經濟研究。

收稿日期 2022-07-28

“十四五”時期，持續推進鄉村振興，休閑農業和鄉村旅游作為北京市“三農”問題的關鍵，其發展環境復雜。北京市頻繁出臺引導休閑農業和鄉村旅游發展的政策，為北京休閑農業和鄉村旅游高質量發展提供保障。推進鄉村休閑旅游的發展、提高北京市鄉村休閑旅游產品供給品質，對提升產業振興發展水平、優化北京市產業結構有著重要作用，為推進農民增收、農村發展、農業增效，加快北京率先實現農業農村現代化也有不可低估的作用。

我國已有不少學者對于鄉村旅游和休閑農業政策進行了研究，大多分析政策的具體實施類別，還有利用政策工具對政策的演進歷程和發展階段進行研究。韋俊峰等［1］利用ATLAS.ti 8軟件收集了我國有關部門近20年發布的56個相關政策文件并對其量化分析，從政策結構、政策工具、政策演進階段方面剖析，同時對未來政策發展進行展望。王蒙等［2］使用內容分析法，量化1998年以來我國休閑農業和鄉村旅游政策。高瑞龍等［3］選取一個政策為具體分析對象，以政策工具為視角構建鄉村休閑旅游業政策分析的整體框架并進行典型文本分析。這些研究均對完善北京鄉村休閑旅游業政策提供了借鑒和指導，但是對北京整體的休閑農業和鄉村旅游政策的研究較少。該研究梳理2012年來北京市各部門出臺的相關政策，運用內容分析法探討北京休閑農業和鄉村旅游的政策特征和演進階段及其特點，提出相應政策建議，促進休閑農業和鄉村旅游提質升級。

1 研究設計與分析框架

1.1 研究方法

李江等［4］通過梳理相關文獻發現，國外學者探索出內容分析法、統計法等研究法量化研究文本政策，其中內容分析法在我國應用于政府服務、旅游管理等政策演進研究［5-6］。因此通過運用文本分析法，量化分析政策信息，進而找出北京休閑農業和鄉村旅游政策規律并進行檢驗和解釋。

1.2 數據收集與內容編碼

以2010—2022年在首都之窗、北京市各區官網等以“鄉村旅游”“民俗旅游”“休閑農業”為關鍵詞檢索，選取有代表性的文件，按照政策頒布時間順序對檢索的文件進行閱讀，剔除無效并保留包含具體措施的文件，最后得到有效文件59份，文件類型包括通知意見、辦法、標準規范、規劃綱要、實施方案等。

遵循內容分析法的步驟，對59份有關政策文件進行編號，進而對政策工具條文進行編碼，按照“政策編號-一級條款”或“政策編號-一級條款-二級條款”的形式進行歸類，例如，對編號為32的政策文件《北京市休閑農業“十百千萬”暢游行動實施意見》第四章的第四條進行編碼，編碼號為“32-4-4”，其政策工具為人才支持，最終形成了政策文本內容編碼。

1.3 政策工具分析框架

分析休閑農業和鄉村旅游政策工具可以有多種選擇，舒伯陽等［7］將政策劃分引導型、支持型、保障型和規范型，我國大多學者使用Howlett和Ramesh的方法對其進行分類，按政府的參與度將政策工具分為自愿型、強制型和混合型3類［8］，而Rothwell和Zegvelad將政策工具分為供給型、環境型及需求型3類［9］，其中Rothwell和Zegvelad提出的分類方式下的每一類型的政策工具還包含更具體的二級工具，對于政策制定者、實施者和研究者均能較好地實現目標，因此在我國得到廣泛運用。姚旻等［10］就使用這種分類方法研究鄉村旅游政策，聚焦具體政策內容，構建“政策工具—政策目標”二維分析框架，將政策工具分為環境型、需求型和供給型3類，具體次級工具維度如圖1 所示。

2 鄉村旅游和休閑農業政策文本結構分析

2.1 政策文件統計分析

目前北京市已發布的政策文件形式包含通知意見、辦法、標準規范、規劃綱要、實施方案。如圖2所示，其中文本形式以規劃綱要為主，有28個，占47.46%，其次分別是實施方案、通知意見、辦法，標準規范只有2個，占比最低。這表明北京市的政策多是在宏觀層面規劃和引導休閑農業和鄉村旅游的發展，但相對缺乏標準規劃導致政策實施和執行力度較低。

2.2 政策文件結構分析

2.2.1 政策發文數量整體增加。隨著重大戰略的提出和經濟格局的調整，政策發文數量顯著增加。據圖3，從政策發文數量的年度分布來看，2012—2022年北京市有關休閑農業與鄉村旅游政策文件數量總體呈現波動增加的態勢，其中2021年呈爆發式增長，同比增長425%，占總體政策的35.59%。由于2021年是“十四五”開局之年，政策的增長與重大國家戰略發布及北京市各個區“十四五”規劃的出臺相關。其中2021年國務院出臺的《“十四五”旅游業發展規劃》中提出要“規范發展鄉村旅游”“完善鄉村旅游政策保障體系”?！多l村振興戰略規劃（2018—2022年）》中指出要“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程”，充分體現出黨中央、國務院對文化和旅游領域工作的高度重視。北京市也積極響應國家戰略的號召，出臺相關政策，為構建休閑農業與鄉村旅游高質量發展格局提供指導。

2.2.2 政策發文主體部門逐漸多元化，涉及面廣。據圖3可知，2019年共有18部門發布相關政策，達到高峰，如2019年發布的《關于促進鄉村民宿發展的指導意見》，由北京市文化和旅游局、農業農村局等8部門聯合發布，這既反映了相關部門重視鄉村旅游的發展，也體現了政策對鄉村旅游的涉及面廣、帶動性強等特點，各部門強化了旅游的產業融合和行業協作，促進了休閑旅游（文旅局）、京郊精品酒店（市規劃和自然資源委員會）、暢游路線（農業農村局）等一批鄉村旅游新業態的快速發展。

3 休閑農業和鄉村旅游政策工具結構特征分析

3.1 政策工具結構統計分析

選取了2012年至今北京市發布的與“鄉村旅游”和“休閑農業”相關核心政策文件共59份。如表1所示，對59份政策文件按照需求型、環境型和供給型政策工具進行歸類梳理，合計整理出217條文本，其中環境型使用最多，數量為118條，占比54．378%；供給型使用次之，數量為94條，占比43.318%；需求型僅有5條，占比2.304%，可見北京市休閑農業和鄉村旅游政策總體是政府間接干預。相關部門立足首都城市戰略定位，主要采取策略性措施，對鄉村休閑旅游業從財政、法律法規等方面規劃引導，積極培育休閑農業與鄉村旅游示范點。

3.2 圍繞目標規劃的環境型工具占比較高

近年環境型政策以目標規劃為主，占比43.221%，其次是金融支持（18.644%）和標準規劃（15.254%）。目標規劃方面，基于北京市消費者結構升級和鄉村、農業園區發展環境的現實背景，以推進鄉村三產融合發展為總體目標，引導休閑農業和鄉村旅游業健康有序發展；金融支持方面，政府更加注重金融支持工具的運用，鼓勵和引導社會各類資本參與休閑農業和鄉村旅游投融資推廣，對重點村鎮、休閑農園等符合相關規定的主體，加大直接融資貸款支持力度，發揮金融信貸體系功能，服務優化旅游產品供給；在標準規范方面，對鄉村旅游等級評定工作、服務要求提出規范標準，同時，建立健全休閑農業和鄉村旅游行動成效評價辦法監測。此外，鄉村旅游和休閑農業自愿性組織、行政性措施、保險支持和有關制度建設運用相對均衡。

3.3 供給政策多側重于產品開發

在供給型政策工具中，產品開發工具使用最多（38.298%），其次是基礎建設（23.404%），再次是人才培養支持（12.766%）。產品開發方面，市政府開始注重旅游產品供給創新和質量提升，通過深入挖掘文化，提升產品品質，做強品牌，強化新業態新模式精品工程培育，推進旅游+產業融合發展，提升農產品附加價值，強調開發多產融合的綜合性農業休閑園區，打造鄉村旅游新業態聚集區，開發一批精品特色旅游線路；在基礎建設方面，加強廁所、停車場、服務中心等基礎配套服務設施建設，提升旅游交通便利性，全面優化鄉村旅游發展環境，提高鄉村旅游現代化服務水平。同時引導現代科技設施向鄉村旅游重點村傾斜；人才培養支持方面，實施鄉村旅游從業人員職業技能培訓，提升崗位技能和服務質量水平，重點關注領軍型人才培養，分類開展休閑農業管理人才開發。政府在科技和信息支持（6.383%）及用地支持（8.511%）上采取了優化用地保障措施，加快集體建設用地快速審批流程等改革舉措，有序釋放農村集體建設用地潛力，減緩征收土地收益等，但使用占比不高。

3.4 需求政策以消費市場培育為主

需求型政策整體占比較低（2.304%），主要通過消費市場培育（80.000%），制定相應的規范，以優化發展環境，降低管理成本，政府更加注重培育“美食”“美景”精品品牌，利用傳統節假日和寒暑假旅游旺季，結合互聯網平臺，通過創新宣傳典型案例等方式激發消費者的鄉村休閑消費潛力，進一步拓展休閑農業和鄉村旅游市場，滿足消費者多樣化與多層次需求。

4 政策演進階段與特點

4.1 政策演進階段

參考韋俊峰等［1-2］學者的觀點，將休閑農業和鄉村旅游政策演進劃分為兩階段。

第一階段為新興重要產業階段（2010—2016年），2010年開始相關部門頒布的標準規劃較多，主要集中于對鄉村民俗戶監督管理和等級劃分評定辦法，2016年開始，部分休閑農業和鄉村旅游發展重點區在“十三五”規劃中提出要大力支持休閑農業和鄉村旅游組織化、標準化發展，這一階段政策逐步加強對休閑農業和鄉村旅游政策的傾斜和支持。

第二階段為提質升級高質量發展階段（2017年至今），該階段休閑農業和鄉村旅游發展有更高要求，2017年密云區政府印發《密云區鄉村旅游提升發展實施意見》，北京市農委印發《關于加快休閑農業和鄉村旅游發展的意見》，均提出要提升休閑農業和鄉村旅游品質和服務水平，這一階段提出通過完善產業結構，提升產業融合度加速休閑農業和鄉村旅游高質量發展。

4.2 政策演進特點

由表2可以看出，從政策文本分布來看，2016年政策處于產業提質升級的新節點，隨后進入高質量發展階段，政策發布數量明顯增加；從頒布主體來看，政策越來越趨向于多部門協同制定，提質升級高質量發展階段頒布的《關于促進鄉村民宿發展的指導意見》就有8部門聯合參與，政策制定主體多元化明顯，從各區政府、文化和旅游局發展為北京市規劃國土委、北京市發展改革委、北京市農委等其他部門。

5 研究結論

5.1 從政策總量與結構來看

政策數量總體呈波動增加態勢，并隨著重大戰略和經濟格局的提出而顯著增加，發文部門逐漸多元化，部門間協同性提高，政策文件主要以規劃綱要的形式出現。表明政府對其重視程度逐漸提升，也逐漸明確了休閑農業與鄉村旅游對鄉村發展的帶動作用，但是政策中辦法和標準規范的比重相對較低，政策可操作性有所減弱。

5.2 從政策工具維度看

政策工具使用不均衡，政府部門更傾向于使用環境型工具，供給型工具比重增加，需求型工具缺位嚴重。環境型工具中，目標規劃措施使用頻率較高，金融支持也占一定比例，政府旨在為休閑農業與鄉村旅游發展營造良好的外部環境，但可操作性強的政策工具相對較少，配套的資金籌措和項目實施方案不足，政策實施效果難以達到預期。供給型政策工具中，產品開發和基礎建設處于重要地位，而科技與信息、用地、人才等要素投入的支持力度不足。需求型政策工具的缺位造成休閑農業與鄉村旅游發展的動力不足。

5.3 從政策演進階段及特點來看

提質升級高質量發展階段政策文本和頒布部門的數量較上一階段均有所增加，但是各部門之間協同性還有待提高，未形成相互協調配合的聯合機制。

6 政策建議

6.1 優化政策工具內部結構

政策制定相關各部門應注重通過靈活運用規劃引導、空間布局優化、公共服務提供等政策工具，聚焦于設計能夠充分發揮市場主體力量的政策和制度。一是制定目標規劃等環境型政策時要建立配套的稅收優惠、金融支持、制度建設等政策工具，構建多領域高效聯動機制，提高政策實操性。二是要加大需求型政策工具使用力度，釋放消費需求，支持鄉村民俗游、農業嘉年華等新業態發展，適當發放休閑農業和鄉村旅游消費券。三是逐漸增加金融財稅、信用體系等創新型政策工具的使用，適時調整政策方向，推進休閑農業和鄉村旅游政策的高質量供給。

6.2 形成政策制定主體協調聯合機制

加強北京市政府和各區相關部門之間的政策銜接，相關部門間要繼續加強深入合作，促進休閑農業與鄉村旅游提質升級。一是要建立合作評估機制，建立健全政府部門協調合作的聯合推進機制，提升各部門間協同水平，以有效整合政策資源，共同推動北京休閑農業和休閑旅游政策轉向創新驅動型。二是要構建科學的休閑農業和鄉村旅游政策績效評估指標體系，建立如“事前引導，事中監管，事后評價”的標準體系，落實評估標準，建立政策反饋機制，從而及時發現并糾正政策執行偏差，落實政策效果。

參考文獻

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