流動(dòng)人口聚集社區(qū)的治理：經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和對(duì)策

侯戰(zhàn)科 李平

流動(dòng)人口聚集社區(qū)的治理是基層治理的重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)鄂爾多斯市康新街道三個(gè)流動(dòng)人口聚集社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，康新街道轄區(qū)流動(dòng)人口聚集社區(qū)的治理主要是以黨建引領(lǐng)，并取得了一定成效。但在治理體制、治理內(nèi)容和治理效果等方面，仍存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的處理需要從完善治理體系、提升群眾自治能力以及加強(qiáng)法治、德治和智慧社區(qū)建設(shè)等方面著手，以促進(jìn)流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理體系和治理能力的提升。

普查口徑上，把在流入地居住半年以上的人員歸類為流動(dòng)人口。他們不改變戶籍狀況，寄居外地或者臨時(shí)離開(kāi)常住地，[1]在某一地區(qū)滯留以從事各種社會(huì)活動(dòng)為生。改革開(kāi)放以后，伴隨著戶籍政策放開(kāi)的人口流動(dòng)，釋放了巨大的人口紅利，從而支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，流動(dòng)人口總量達(dá)到了3.76億。中國(guó)也因此進(jìn)入到“大流動(dòng)時(shí)代”。[2]流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中扮演了重要角色，同時(shí)這一龐大群體，又成為社會(huì)治理繞不開(kāi)的話題。良好的社會(huì)治理不但能夠提升流動(dòng)人口的主觀幸福感，而且更能促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的積累。[3]鄂爾多斯市康新街道所轄社區(qū)居住了大量的流動(dòng)人口，是流動(dòng)人口聚集社區(qū)的典型，對(duì)其進(jìn)行調(diào)研分析對(duì)于提升社區(qū)治理能力具有重要意義。

康新街道流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理現(xiàn)狀

（一）康新街道基本情況

康新街道位于鄂爾多斯市康巴什區(qū)東部，轄區(qū)總面積156平方公里，下轄格德熱格、悅和、嘉和、萬(wàn)和4個(gè)社區(qū)。其中悅和、嘉和、萬(wàn)和三個(gè)社區(qū)為流動(dòng)人口聚集社區(qū)，且均為公租房流動(dòng)人口。截至2021年年底，共有住戶9994戶19475人。戶籍上，自治區(qū)內(nèi)流入人口占56%，自治區(qū)外流入人口占44%；流入原因上，集中在工作流入、隨親流入，分別占比59%、39%，養(yǎng)老和其他原因流入占比2%；民族上，漢族人數(shù)占多數(shù)，為84%，其他民族占比16%；年齡上，18歲以下人口占比5%，18-39周歲人口占比59%，40-59周歲人口占比27%，60周歲以上人口占比9%；學(xué)歷上，初中及以下占30%，高中占17%，大專占比28%，大學(xué)占23%，研究生及以上占2%。

（二）流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理的主要經(jīng)驗(yàn)

黨建引領(lǐng)社會(huì)治理是目前康新街道流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理的共同做法，主要有如下特征：

1、打造共建共治共享社區(qū)治理平臺(tái)

悅和社區(qū)聯(lián)動(dòng)黨組織、駐區(qū)企業(yè)、包聯(lián)單位、居民群眾等多元主體，成立幸福共治委員會(huì)；嘉和社區(qū)吸納社區(qū)黨員代表、樓棟長(zhǎng)代表、網(wǎng)格員、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人代表、物業(yè)公司代表成立協(xié)商意識(shí)委員會(huì)；萬(wàn)和社區(qū)充分發(fā)揮轄區(qū)駐區(qū)單位和社會(huì)團(tuán)體的資源優(yōu)勢(shì)，積極鼓勵(lì)各類組織和廣大居民參與社區(qū)建設(shè)與服務(wù)，成立了“安好”議事廳和“萬(wàn)事共治”委員會(huì)。各委員會(huì)主要就社會(huì)民生事項(xiàng)開(kāi)展民主協(xié)商，“共建、共治、共享”的社區(qū)協(xié)商民主化社區(qū)治理格局初步形成。

2、建立黨群服務(wù)體系

康新街道具有完善的黨群服務(wù)體系，包括街道服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、網(wǎng)格服務(wù)站、樓棟服務(wù)角和睦鄰服務(wù)點(diǎn)五級(jí)。目前，街道共有5個(gè)黨群服務(wù)中心、18處黨群服務(wù)角、32處睦鄰黨群服務(wù)點(diǎn)。其中，黨群服務(wù)角和睦鄰黨群服務(wù)點(diǎn)和老百姓日常生活最為密切。黨群服務(wù)角以公示社區(qū)文化活動(dòng)、網(wǎng)格員的各類信息、公租房管理中心電話等便民事項(xiàng)以及宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、居民公約等為主要內(nèi)容。睦鄰黨群服務(wù)點(diǎn)聘用聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員的主要任務(wù)是收集民情民意、調(diào)解鄰里糾紛、組織實(shí)踐活動(dòng)、并為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策。黨群服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)了群眾服務(wù)“零距離”，提升了社區(qū)治理的精準(zhǔn)度和滿意度。

3、發(fā)揮黨員帶頭作用

在動(dòng)員群眾廣泛參與社區(qū)治理中，悅和社區(qū)鼓勵(lì)黨員通過(guò)樓棟黨群服務(wù)角、居民聯(lián)絡(luò)群等渠道參與社區(qū)治理，支持黨員、特別是流動(dòng)黨員擔(dān)任小區(qū)管家、樓棟長(zhǎng)，讓黨員發(fā)揮表率作用；嘉和社區(qū)為提升群眾參與社區(qū)治理質(zhì)量，成立黨員志愿服務(wù)隊(duì)并打造 “紅管家”志愿樓長(zhǎng)服務(wù)隊(duì)，由轄區(qū)32名黨員、居民志愿者組成，主要從事文明倡導(dǎo)、政策宣傳、治安巡邏、社區(qū)管理等服務(wù)工作；萬(wàn)和社區(qū)則充分發(fā)揮黨員專職特長(zhǎng)，定期開(kāi)展義剪義診、文明社區(qū)建設(shè)、法律援助等活動(dòng)。拓寬黨員參與社區(qū)治理的路徑。

康新街道流動(dòng)人口聚集社區(qū)黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的探索，實(shí)現(xiàn)了治理資源在黨群服務(wù)陣地集聚，為解決流動(dòng)人口聚集社區(qū)的治理提供了積極經(jīng)驗(yàn)。

流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理的問(wèn)題診斷

（一）治理主體較為單一，治理體制不順暢

1、管理合力未形成

康新街道轄區(qū)范圍處于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)、市保障性住房建設(shè)服務(wù)中心、市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司和康新街道辦事處四方共建共管狀態(tài)，且各方并無(wú)隸屬關(guān)系。雖然市委、市政府已印發(fā)了《鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理暫行辦法》，但未相應(yīng)配套建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合作共建的有效機(jī)制，導(dǎo)致沒(méi)有形成強(qiáng)大的工作合力，制約著工作高效開(kāi)展。

2、共駐共建有待提升

一是在街道社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理中，政府“全能型”角色仍未徹底改變，對(duì)潛在的社會(huì)及市場(chǎng)力量重視度不夠，從而導(dǎo)致治理主體一元化、層級(jí)化。二是流動(dòng)人口服務(wù)管理需要民政、教育、衛(wèi)計(jì)、公安等多部門間的協(xié)作配合，然而在實(shí)際操作中，各個(gè)部門往往以自身建設(shè)為主，信息共享不足，從而導(dǎo)致在流動(dòng)人口服務(wù)管理中存在多頭管理、合力不足的情況。

3、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善

目前轄區(qū)內(nèi)已配備社區(qū)、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、交管支隊(duì)、派出所、物業(yè)公司等相關(guān)部門，并有超市、理發(fā)館、飯店等個(gè)體工商戶218家，看似能夠滿足人們的日常需求，但基礎(chǔ)設(shè)施仍然不夠完善，如消防、安防、技防等設(shè)施不全，中學(xué)、公園綠地、露天文化廣場(chǎng)等暫未列入建設(shè)計(jì)劃。

（二）人口流動(dòng)性強(qiáng)，治理內(nèi)容較多較難

1、流動(dòng)人口信息更新慢

目前悅和社區(qū)、嘉和社區(qū)、萬(wàn)和社區(qū)人口總數(shù)已達(dá)20000人左右，且仍處于人口基數(shù)不斷上升期，其中約400個(gè)家庭流動(dòng)性較大。相較于龐大的人口數(shù)量、較高的流動(dòng)性和流動(dòng)人員的異質(zhì)性，三個(gè)社區(qū)目前工作人員數(shù)量平均約為9人，社區(qū)工作人員極少，流動(dòng)人口數(shù)量極多，導(dǎo)致社區(qū)工作人員和流動(dòng)人口入戶見(jiàn)面率相對(duì)較低，對(duì)住戶情況及轄區(qū)苗頭性問(wèn)題了解不夠精準(zhǔn)及時(shí)。

2、流動(dòng)人口需求多

一是勞動(dòng)權(quán)益保障需求。部分人員存在超時(shí)工作、沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象，有些婦女不能享受孕期勞動(dòng)保護(hù)。二是職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)需求。流動(dòng)人口職業(yè)技能有限，擁有相應(yīng)證書或曾接受過(guò)技能培訓(xùn)的人則更少，導(dǎo)致他們沒(méi)有固定工作或找不到稱心工作，從而在就業(yè)市場(chǎng)中處于劣勢(shì)。因而流動(dòng)人口具有迫切的職業(yè)技能培訓(xùn)需求。三是社會(huì)支持需求。流動(dòng)人口的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)仍以家人親屬為主，社會(huì)支持主體單一，這也使流動(dòng)人口在生活和工作上更易陷入困境。四是家庭教育需求。街道社區(qū)的居民子女上學(xué)、學(xué)校離家較遠(yuǎn)等問(wèn)題成為流動(dòng)人口干事創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

3、綜合治理壓力大

對(duì)街道社區(qū)來(lái)說(shuō)，轄區(qū)居民住房存在轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借問(wèn)題，導(dǎo)致摸排不到真實(shí)的居住信息，加大了管理服務(wù)難度；對(duì)行業(yè)管理部門來(lái)說(shuō)，綜合治理難度凸顯，轄區(qū)以流動(dòng)人口為主，居民來(lái)自全國(guó)各地，異質(zhì)性強(qiáng)，加之流動(dòng)性強(qiáng)，轄區(qū)派出所全年出警次數(shù)，約70%集中在悅和、嘉和、萬(wàn)和三個(gè)社區(qū)。

（三）流動(dòng)人口社區(qū)融入不足，治理效果有待提升

1、活動(dòng)參與廣度不足

流動(dòng)人口多以中低收入人群居多，生活壓力大，為生計(jì)奔波，除部分中老年人、兒童參與社區(qū)活動(dòng)外，18歲至45歲之間的居民社區(qū)活動(dòng)參與度低，社區(qū)歸屬感不足。

2、居民自治有待提升

一是居委會(huì)自治功能發(fā)揮不足。社區(qū)居委會(huì)經(jīng)常忙于上級(jí)派發(fā)的行政事務(wù)，削弱了其根本的自治功能，在所提供的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平等方面不能很好地滿足人們的需求，降低了居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。二是居民自治能力弱。社區(qū)居民缺乏自治意識(shí)，社區(qū)缺乏居民自發(fā)組織的社會(huì)團(tuán)體，無(wú)法把具有相同利益訴求的個(gè)人組織起來(lái)，難以形成合力，大大降低了居民參與社區(qū)事務(wù)決策的能力。

流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理的對(duì)癥施治

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善社區(qū)治理體系建設(shè)

強(qiáng)化和鞏固黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的體制機(jī)制。以黨建帶群建，做好組織、宣傳工作，凝聚群眾、動(dòng)員群眾、服務(wù)群眾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源配置。同時(shí)，進(jìn)一步明確責(zé)任主體，配套建立有效的共駐共建體制機(jī)制，凝聚多方力量共同推進(jìn)轄區(qū)整體建設(shè)。

推動(dòng)形成轄區(qū)衛(wèi)計(jì)、人社、教育、民政等多部門的信息共享聯(lián)動(dòng)，在具體工作中實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、相互配合。培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織，進(jìn)一步完善社會(huì)力量參與社區(qū)治理政策機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)與社會(huì)組織、社區(qū)志愿者、社會(huì)工作者以及慈善機(jī)構(gòu)的有效聯(lián)動(dòng)和協(xié)作，不斷提高社區(qū)服務(wù)居民的能力，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口聚集社區(qū)治理多元化。

（二）加強(qiáng)民主建設(shè)，推動(dòng)群眾自治能力提升

加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)規(guī)范化建設(shè)，讓人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會(huì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立婦女兒童、環(huán)境衛(wèi)生等委員會(huì)，充分健全社區(qū)自治服務(wù)體系。并建立科學(xué)的考核制度，鼓勵(lì)更多自治主體參與其中。

結(jié)合轄區(qū)平安建設(shè)工作分類設(shè)立項(xiàng)目，吸納高新區(qū)公用局、高新區(qū)安監(jiān)局、轄區(qū)派出所、交警隊(duì)、消防隊(duì)、食藥所、物業(yè)公司等單位以及居民群眾自治組織組成“幸福管家”，共同推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中，推動(dòng)實(shí)施群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，提升流動(dòng)人口的獲得感及主人翁意識(shí)。

以民生實(shí)事為議題，定期開(kāi)展民主協(xié)商。完善黨務(wù)、居務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，讓群眾參與監(jiān)督。明確網(wǎng)格管理服務(wù)事項(xiàng)，提升網(wǎng)格化管理服務(wù)效果。加強(qiáng)群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，完善應(yīng)急預(yù)案。優(yōu)化社區(qū)服務(wù)格局，在公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)等事項(xiàng)上，建議在市或區(qū)級(jí)層面進(jìn)一步規(guī)范，并以基層黨組織為主導(dǎo)，來(lái)整合資源，提供服務(wù)。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)，提高公共法律服務(wù)水平

聚焦應(yīng)急管理、信訪調(diào)解、物業(yè)管理等社區(qū)治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，推進(jìn)立法工作，加快數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化領(lǐng)域的立法工作，讓社區(qū)智能治理有法可依。厘清社區(qū)治理中各部門間的權(quán)力清單和責(zé)任清單，并結(jié)合實(shí)際，依法對(duì)基層賦權(quán)擴(kuò)能，賦予基層綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)等行政權(quán)力。

深化“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，選優(yōu)配強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)作用，并與行政調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合，健全完善“大調(diào)解”工作體系，最大限度將矛盾糾紛解決在基層，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

加強(qiáng)街道社區(qū)公共法律服務(wù)工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)方式供給、促進(jìn)服務(wù)手段多樣化、提升服務(wù)質(zhì)量和效率，為群眾提供綜合性、多樣化、多層次、個(gè)性化的法律服務(wù)。

不斷提升基層干部的法治觀念和法治能力，以“民主法治示范社區(qū)”“法律之家”建設(shè)為契機(jī)，持續(xù)推進(jìn)社區(qū)普法，提升人民群眾法律素養(yǎng)。在社區(qū)中營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

（四）加強(qiáng)德治建設(shè)，提升群眾綜合文化素質(zhì)

加強(qiáng)社會(huì)主義思想道德建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭；健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制，評(píng)先樹(shù)模，以良好的家庭環(huán)境、社區(qū)氛圍助力社區(qū)治理；組織開(kāi)展科學(xué)常識(shí)、衛(wèi)生防疫知識(shí)、應(yīng)急知識(shí)普及和誠(chéng)信宣傳教育，深入開(kāi)展愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，遏制各類陳規(guī)陋習(xí)，抵制封建迷信活動(dòng)；建立群眾道德素質(zhì)提升激勵(lì)機(jī)制，讓良好的道德風(fēng)尚成為參與第三次分配的重要組成要素。

（五）加強(qiáng)智慧建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理服務(wù)信息化

在智慧城市建設(shè)體系中統(tǒng)籌推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，以科技賦能，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)和應(yīng)用終端。整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”行動(dòng)，完善街道社區(qū)地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推進(jìn)社區(qū)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，實(shí)行社區(qū)數(shù)據(jù)綜合采集，實(shí)現(xiàn)一次采集、多方利用。積極參與全國(guó)基層治理數(shù)據(jù)庫(kù)共建，完善街道與部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)治理數(shù)據(jù)資源共享，并根據(jù)需要向基層社區(qū)開(kāi)放使用。建設(shè)開(kāi)發(fā)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和應(yīng)用軟件，提高社區(qū)治理數(shù)字化、智能化水平。通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)主動(dòng)推送政策信息+預(yù)約上門入戶；住戶主動(dòng)申報(bào)信息+申請(qǐng)預(yù)約服務(wù)”，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，從而提升政策宣傳、民情溝通、便民服務(wù)等社區(qū)治理效能。

參考文獻(xiàn)

[1]陳岱孫：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)百科全書（下）》，1655頁(yè)，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1991。

[2]曹現(xiàn)強(qiáng)：《“大流動(dòng)時(shí)代”給社會(huì)治理帶來(lái)哪些新挑戰(zhàn)》，載《國(guó)家治理》，2020（17）：33-38頁(yè)。

[3]史清華，周穎萱：《流動(dòng)人口長(zhǎng)期居留意愿的區(qū)域差異與影響因素》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2022（3）：69-84頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

侯戰(zhàn)科 中共鄂爾多斯市委黨校講師，研究方向?yàn)榘l(fā)展社會(huì)學(xué)

李 平 任職于鄂爾多斯市康巴什區(qū)統(tǒng)計(jì)局