國有企業董事會制度的相關問題與制度優化

林芝

董事會在企業中居于中心環節，其向上對股東會負責，又向下對企業經理層進行授權，在企業內部處于承上啟下的關鍵地位。從企業內部建設和整體發展中，董事會在其中的重要地位可知，董事會是否能有效發揮其職能和作用，將直接決定企業能否健康、可持續發展。國企在國民經濟中的重要地位，要求國企必須要肩負起引導社會經濟健康發展的重任，國企實現可持續發展是國家、市場和民眾對其提出的主要要求。筆者將以我國國有企業董事會制度為論述的中心，重點探求優化國企董事會制度的措施，以期為國企的健康發展提供理論參考。

一、國有企業董事會制度概述

隨著國企改革工作在社會范圍內的全面落實，我國國企董事會制度在國企組織結構和管理經營中的作用愈發突出。從董事會的組成方式上而言，國企的股東會選舉產生董事，而后由全體董事共同組成董事會，董事會由股東會任命和授權，負責國企經營管理的一切活動。換言之，董事會的權利是由股東會賦予的，董事會開展一切工作都需要對股東會負責。

董事會制度則主要指企業所采用的董事會代表股東會和企業法人的運行制度。我國在對董事會與股東會以及企業法人的關系上有兩種認知，即：代表說和代理說，其中社會對代表說的認可度較高。代表說即為：董事會是企業法人的組成部分，董事會所表達的意識就是企業法人的意思，其行為后果應直接歸屬企業法人。

二、國有企業應用董事會制度的必要性

1.董事會在國企內部居于樞紐地位。董事會不僅在國企組織結構中居于核心地位，還在國企生產經營和管理中處于中心環節，在國企的內部建設和發展中都具有重要作用。董事會通過自身在國企中所處的關鍵位置，將國企的決策權、領導權、控制權和企業的生產經營以及治理很好地結合在一起，將國企的發展和責任有機結合在一起，既以國企自身的發展為重點關注對象，又將國企在國民經濟和市場經濟中的責任作為內部建設的依據，同時兼顧國企改革和社會發展的雙重責任，積極主動承擔起社會建設的重要責任，致力于以國企改革推動社會經濟的有序發展，為社會企業和自身創造良好的發展環境，將其社會作用的發揮反饋至自身的發展需求中。

董事會在國企發展中的重要作用，不僅表現在其內部組織結構的調整和重組中，還將表現在整個市場環境的良好發展中，其中國企發展中的重要作用即代表董事會在國企中是不可缺少的部分，也是國企尋求未來發展入場券的重要結構，在國企內部的應用尤為必要。

2.強化公司治理機制建設的必要內容。治理機制是國企開展管理和企業治理工作的主要依據，國企的治理是由企業和法律共同制定的，其中既體現法律的重要性和嚴謹性，又體現法律對企業個體差異和自我發展的尊重。從治理機制的建設依據而言，嚴格按照《公司法》和企業發展的實際需求，是治理機制制定的重要要求。董事會在國企內部承擔國企內部建設和管理經營的重要職責，其作為由股東會產生并對股東會直接負責的組織，對經理層具有一定的決策指導作用，同時為監事會行使監督權掃清內部障礙。董事會權力的有效行使不僅能促進監事會監督職權的落實，保障國企內部各級管理者言行合規，維護國企內部管理的有序性和合理性；還能在為治理機制收集眾多相關信息，以信息為基礎，輔之以董事會職權的行使，強化國企治理機制的建設工作，在國企完善治理機制中發揮著不可替代的作用。

3.推進國企現代化建設進程的必要工作。國企改革的最終目的是將國企建設成為現代化企業，治理機制的逐步完善是國企現代化建設的重要工作之一，除此之外，國企現代化建設工作中還包括國企內部組織結構的調整，其現代化建設的指向，不僅是強化國企內部約束機制，以維護股東的合法利益，還致力于提高國企生產、經營和管理效率，提高國企的生產力水平，以使國企在市場上發揮重要的引導作用。董事會在國企內部建設中尤為重要，國企現代化建設工作的本質是從國企的內部建設出發，以自內而外的形式，逐步推進國企現代化建設進程，提高國企的現代化水平，與社會經濟發展的方向和需求相適應。

三、國企董事會制度發展現狀以及相關問題

到目前為止，國企改革三年行動已經經過了兩年的實踐檢驗，并取得了較好的改革成果，國企改革三年計劃趨于完成。但是，從國企還未完成的改革任務中可知，國企內部建設和整體發展中仍舊存在部分問題，影響國企生產、經營和管理工作進度的順利推進，甚至導致國企改革工作任務在當前處于緩慢運行階段。不可否認的是，國企改革兩年來的成果在完善國企內部建設和調整組織結構中的作用顯著，尤其是在董事會制度中表征明顯，國企董事會制度愈發完善，在推動國企現代化建設中發揮著重要的作用。但是，國企董事會制度中仍舊存在亟待解決的問題，若不對其加以重視，將阻礙我國社會經濟的整體發展。

1.國企董事會制度發展現狀。我國國企改革的方向是將國企放置在市場大環境內，為市場內的經濟主體提供企業改革的經驗，不僅以現代化建設和市場化建設為改革的主要目標，還將推動市場整體現代化建設偉大的理想框架。換言之，國企改革不僅以自身為改革的主要對象，還將自身置于市場環境之下，尋求以自身帶動市場建設的改革方法。董事會則是現代企業治理機制的重要組成部分，其通過分權制衡的方式，將企業內部各主體的言行控制在合理的范圍內，以維護國企整體的合法利益。自上世紀80年代開始進行的國企股份制改造工作始，我國市場進入到國企改革的工作中，且伴隨著后續《公司法》的頒布，董事會智慧在國企內部建立起來，并在國企內部中的單位愈發提升，在國企的內部建設中發揮重要作用的同時，該制度的發展水平也得到不同程度的提高。

（1）董事會制度組織結構現狀。不同性質和類型的國企其董事會制度的組織結構也是不同的，國企的性質主要可以依據兩種條件對其進行劃分，即：國企所處的市場經營領域和其在國有資產管理機制中所處的層級。其中，按照國企在市場中領域可見其分為：競爭性質的國企和非競爭性質的國企。非競爭性質的國企其經營活動主要以實現社會價值為目的，追求社會效益和公共效益，具有公共性、服務性和壟斷性的特點。其具備的這三種特點恰恰代表著非競爭性質的國企與競爭性質的國企是具有相同點的，即重視市場化經營，二者所經營的側重點和方向不同，其治理機制也存在不同。相較于競爭性質的國企，非競爭性質的國企其與市場內企業的經營性質存在一定的差距，由于其涉及的公共利益較大，其在實際的內部治理過程中，董事會制度難免會受到政府機關的關注，非競爭性質的國企其政企分離的難度較大；此外，非競爭性質的國企其所處的領域缺少市場競爭機制的介入，市場上缺少同類產品的比較，其所獲得的經濟效益和利潤無法明確體現出企業的實際運營情況，企業受到的約束性較微弱，長此以往不利于激發該類型國企的經營熱情，給國企董事會制度的發展帶來一定的阻礙。

以國企的層級位置為依據，可將國企分為兩種類型，與上述的市場領域的劃分類型基本相同。競爭領域的國企由于市場競爭機制的介入，其董事會制度與市場內的其他企業基本相同，組成結構發展情況與市場內其他企業的發展情況和水平近似，此處所用于與國企進行比較的社會企業主要是指內部組織結構完整的、具有董事會制度的社會企業。而非競爭領域的國企需要與政府直接相連，國企董事會制度中相應地增加了政府代表，政府代表在其中充當政府董事的角色，主要負責將國企的經營信息等傳送至政府，同時，將政府的相關政策和審核數據傳送至國企，肩負信息雙向傳遞的責任，以使政府能及時、準確、全面地獲取國企經營和管理的相關信息，并從行業發展和國家經濟實力增長的總體戰略上，對其進行管理，將政府意志傳送至國企，并在國企的決策上得以體現。

（2）董事會制度運行現狀。國企董事會制度的運行態勢良好，尤其是在國企改革的背景下，國企內部的組織結構愈發完善，對推動國企的內部建設和整體發展中發揮著重要的作用。

2.國企董事會制度中存在的問題。國企董事會制度中存在的問題是國企改革未完全的主要表現，以下將對其中存在的問題進行簡要分析。（1）國企董事會制度不完善。國企董事會獨立性尤為重要，在政府對國企進行宏觀調控和督促董事會行使職能的過程中，盡量不干涉國企的具體工作，以保持國企董事會的獨立性。但是，政府在實際的操作中，往往無法明確自身的職責范圍，或存在政企不分的問題。國企董事會的職權受限，在這一情況下，國企董事會的制度存在不完善的地方，嚴重阻礙國企獨立運行。（2）相應監管機制不健全。國資委作為監督國企董事會的主要政府部門，其監督的職權存在規定不清的問題，嚴重影響政府對國企董事會的監督效果。加之，國企對經理層的監督受限于經理層不斷擴大的權力范圍，打破了董事會和經理層之間的平衡，監督機制無法對與國企董事會相關的監督權的行使提供良好的參考。（3）國企董事會追責工作落實度較低。我國《公司法》中對國企董事會追責事宜的涉及較少，無法為國企董事會追責，尤其是進行法律追責提供全面的依據，導致國企在涉及追責問題中通常無法在短期內完成追責工作。

四、優化國企董事會制度的措施

各國國家性質不同勢必是影響國有企業的相關制度，我國國企的董事會制度與其他國家存在一定的不同，是具有中國特色的國企董事會制度，其在我國國企內的落實，雖站在我國國家性質上，但是從上文的分析中可知，其中仍舊存在部分微問題，對國企改革工作形成阻礙之勢，不利于國企的健康、可持續發展。這就要求政府、國企要共同致力于董事會制度的完善工作，從而滿足國企發展的實際需求。

1.針對不同經營性質的國企，完善相應法律法規。我國的國企按照不同的條件可以分為兩類國企，其中最為關鍵的是競爭領域和非競爭領域的國企，兩者所處的領域不同，其與市場之間的密切度也是不同的，政府相關部門需要就不同性質的國企在現有《公司法》的基礎上進步不斷完善，以滿足不同國企發展所要的法律法規依據，尤其要重點關注國企董事會制度方面的立法工作，重視董事會在國企內部的重要地位。

政府相關部門在針對國企董事會制度進行立法工作時，首先，要明確自身與國企之間的關系，尤其是涉及國企經營和各項具體工作中政府與國企的職權關系，尊重國企董事會的獨立性，允許國企在市場的自由引導下，尋求自我發展的新路徑，適當放權于國企以及董事會。其次，政府立法部門要針對不同性質的國企制定具有針對性的法律法規，例如，針對參與市場競爭機制的國企，政府立法工作的重心應該放置于如何激發該類國企的自發性和主動性，對該類國企的約束力應該相應降低。其法律法規的制定以宏觀調控為主要目的。對于非競爭領域的國企，法律法規的主要內容應該圍繞監督該性質的國企為重心，同時也應該給予該類國企董事會一定的自主權，從法律地位上明確董事會在國企中的重要地位。

其中，需要注意的是，政府應且僅享有法律和企業章程所規定的權力，對于除此之外的所有權力，都應交由國企董事會，由董事會負責行使相關權力，政府不得干涉國企董事會合法行使職權范圍內的權力。此外，在我國國企具有兩種不同的分類，每一分類下的國企都為兩種類型，法律法規需要體現對不同分類國企的不同內容，完善法律體系，滿足不同分類國企董事會經營決策的具體需要。最后，法律法規不僅要明確政府在不同分類國企中的權力，還要明確國企各組織結構與董事會之間的關系以及在國企內的具體職權，為董事會對其他組織結構行使監督權提供法律依據，以使國企董事會開展工作有法可依、有法必依、違法必究。

2.健全國企信息公開制度，構建董事會監管機制。隨著社會經濟的發展，尤其是在經濟社會組成主體數量逐漸增加的背景下，我國各級政府相繼在區域內落實國家征信體系，并將信息公開制度落實到區域內的社會經濟中，鼓勵、引導和支持企業參與到征信評價和信息公開制度系統內，為政府相關部門針對國企董事會行使監督權提供全面、準確的信息依據，以使政府監督權落實到國企具體的董事會工作中。

與國企董事會相關的監管機制主要有兩種。（1）國資委對國企董事會的外部監管機制。（2）董事會對經理層的內部監管機制。構建董事會監管機制需要從內外兩個方面著手，不僅要重視董事會監督權，關注董事會監督者的身份，還要重視董事會在國企與政府之間的被監督者的身份，處理好兩種身份，在監督與被監督的過程中，推動國企經營管理工作的有序進行。

3.優化國企董事會組織結構，明確追責主體。董事會組織結構是否合理將直接決定董事會的職能是否能得到實現，換言之，要保證董事會職能的有效實現，就要從優化董事會組織結構著手。首先，國企選任董事會要將市場機制引進國企內部，從而達到避免腐敗的目的。市場機制最主要的內容為競爭機制，國企在開展選任董事會工作時，不妨從各個部門、崗位選擇備選人，擴大董事會候選人的范圍，增加候選人的數量。其次，候選人不應只面向國企內部，還應將選擇的范圍擴大至社會，從各行各業中選擇具備董事會管理能力的人才，例如：大學教師、會計師、律師等。再其次，國資委與國企董事會之間是監督與被監督的關系，國資委參與到董事會選任工作中，將從組織組建的初級階段，對董事會運轉等相關工作進行監管，保證董事會的廉潔化建設。最后，董事會的董事在國企內承擔著經營和管理的職責，經營能力的高低將直接決定國企未來的發展水平，在組建董事會之時，需要將經營能力作為考核候選人的重點內容，為國企選擇能“挑大梁”的董事。

除此之外，在選擇董事組建董事會之后，董事在具體開展的過程中或們面臨追責問題，這就要求國企要逐步完善國企董事會制度和追責制度，增加派生訴訟方式追責，股東可作為追責主體對董事會成員進行訴訟追責。同時，要配合董事會日常的權責分配，為后期權責的明確和追責的落實提供具體的參考。

4.明確董事會評估標準。董事會評估不能僅涉及企業經營水平這一單一方面，還應對董事會組織結構的合理性和應履行的義務等進行評估，構建全面的評估體系，而后針對不同的評估內容建立健全董事會評估標準，從企業經營和發展的實際需求出發。董事會評估在對董事會集體進行評估之外，要重點關注對個體董事的評估工作，防止因個人因素導致董事會整體管理和經營中出現無法挽回的問題。

五、結語

建立健全國企董事會制度是國企改革的重點內容，同時也是國企以現代化建設為發展方向的重要舉措，是國企改革過程中邁出的重要一步。國企需要從監管機制、追責以及評估標準方面對董事會進行改革，在政府法律法規的支持下，逐步完善國企董事會制度，為國企改革和現代化建設服務。

（作者單位：福安市城市建設投資集團有限公司）