論全過程人民民主的理論創新、政治功能與優化路徑

摘 要：全過程人民民主是新時代黨領導人民推進社會主義政治建設所取得的重大成就。這一概念的提出彰顯了新時代中國共產黨人對社會主義民主發展規律的深刻把握。從民主理論層面看，全過程人民民主在民主形態、民主價值、民主制度等多個層面實現了理論創新。從民主實踐層面看，全過程人民民主具備顯著的政治動員、政治銜接、政治傳播、政治表達、政治治理等功能。在全新歷史方位上，要通過總結學習歷史經驗、完善根本政治制度、建構配套監督體系、提升干部民主素養、重視意識形態安全等科學舉措，進一步強化全過程人民民主的比較優勢。

關鍵詞：全過程人民民主；黨的領導；以人民為中心

中圖分類號：D621? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-4767（2023）03-0018-08

黨的二十大報告強調：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”［1］37全過程人民民主完整準確概括出中國特色社會主義民主的鮮明特征，彰顯了中國共產黨堅持人民當家作主地位、全面維護群眾發展利益的政治主張。從政治話語承載的目標導向看，全過程人民民主這一概念蘊含了新時代中國共產黨人對中國式民主根本原則、比較優勢和發展任務等一系列重要問題的整體性思考。多維度考察全過程人民民主的理論創新價值及其政治功能發揮狀況，有助于深入把握全過程人民民主的比較優勢，探究新時代發展全過程人民民主的科學路徑。

一、全過程人民民主理論創新的三個視角

全過程人民民主是黨在民主政治建設領域的重大理論創新，具有嚴密的理論邏輯和深刻的學理意蘊，系統回答了什么是中國式民主、如何加強中國特色社會主義民主建設等時代課題。

（一）民主形態理論創新

民主形態是對特定民主模式下民主運行狀態的總體描述，是民主理論框架中的標識性要素。對民主形態的闡發涉及社會性質、制度架構、價值屬性等多個分類標準。長期以來，西方學者和政客在進行政治宣傳時往往將資本主義民主形態定義為“自由民主”，并以此為理論突破口遮蔽資本主義民主的內在矛盾，混淆民主政治的本源意涵，進而在國際社會搶奪民主話語權。事實上，民主形態闡發的主觀性并不能跳脫民主實踐本質。西式民主不僅在國內造成政治秩序的不穩定、社會糾紛的擴大化，而且通過推行“民主化浪潮”在全世界范圍內制造沖突。這些政治實踐表明，西式民主所宣揚的“自由民主”并不符合民主運行的真實狀態，由此也造成其民主形態理論的解釋力不斷下降。

中國共產黨主張將馬克思主義的民主政治理論與中國具體實際相結合，致力于創造符合社會歷史發展規律的科學的民主形態。例如在抗日戰爭時期，中國共產黨人在領導建設抗日民主政權過程中，創立了“三三制”這一區別于國民黨獨裁統治的民主形態，幫助黨充分調動最廣泛的抗日民主力量。新中國成立后，中國共產黨人堅持社會主義政權的民主原則，塑造了不同于資本主義社會的全新民主形態，為建設新政權提供了重要政治保障。新時代，中國特色社會主義民主的運行程序更加完善、綜合優勢充分顯現，在此基礎上中國共產黨人創造性地提出全過程人民民主的科學論斷，對中國式民主的豐富形態作了明確界定。與單一性、抽象性的西式民主形態界定不同，全過程人民民主概念所包含的“全過程”和“人民民主”這兩個關鍵詞，是對中國特色社會主義民主在實踐中呈現的功能性、協同性、真實性、先進性、創造性、人民性等諸多特質的系統總結。

（二）民主價值理論創新

民主作為全人類的共同價值之一，本身即為一種重要的社會價值理念。與此同時，民主實踐的推進和民主理論的演繹，以民主參與主體特定的政治認知和政治判斷為思想基礎，自然演化出差異化的民主價值追求。民主價值理論是從本體層面，圍繞特定民主模式本質屬性所進行的討論。對于民主理論的建構者以及民主實踐的領導者而言，提煉并宣揚自身民主價值是推動民主程序正常運行的重要邏輯起點。雖然近代以來爆發的歷次資產階級革命和無產階級革命幾乎都將“民主”作為重要旗幟，但其中蘊含的民主價值具有根本性區別。“資本對政治的過度介入實際上可能成為一場‘政治私有化的過程，它必然會帶來民主的失落。”［2］因此，雖然資產階級為了對抗封建制度曾積極宣揚“主權在民”“人人生而平等”等政治價值理念，但資本主義生產方式規定的民主價值承載主體具有明確的范圍限制，即作為社會生產生活主體的廣大勞動人民無法深度參與到這種民主體系的運轉過程中。

毛澤東在《論人民民主專政》一文中指出：“有了人民的國家，人民才有可能在全國范圍內和全體規模上，用民主的方法，教育自己和改造自己……”［3］中國共產黨遵循馬克思主義國家學說，主張領導建立一切權力屬于人民的民主政權，通過領導新民主主義革命徹底破除束縛中國人民的各種壓迫體制，推動人民當家作主的價值理念深入人心。全過程人民民主是黨踐行和發揚“以人民為中心”政治價值理念的具體表現。從政治性質層面看，“人民民主”表明中國特色社會主義民主的根本政治立場是維護最廣大人民群眾當家作主地位，這是全過程人民民主區別于其他性質民主模式的顯著價值標識。從政治話語層面看，“全過程”不是抽象的價值性詞匯，而是具有明確的實踐指向，即中國式民主擁有健全的民主制度體系、完整的民主參與環節、崇高的民主目標導向，能夠為人民群眾自身民主價值的實現提供多種渠道和載體。

（三）民主制度理論創新

“政治權力都是通過一定的規則、一定的關系和一定的制度架構得以展現和運作的。”［4］在現代國家組織架構中，民主制度深刻影響國家政治權力的行使途徑，其建設狀況被視為衡量一個國家和地區民主發展水平的核心標準。圍繞民主議題進行的一系列制度分析，也成為民主實踐革新的重要理論依據。以西式民主為例，其制度理論具有兩方面的顯著特征：一是強調權力制衡在民主制度建構中的作用，但由于缺乏配套的監督和協調機制，這種權力制衡經常導致“否決政治”；二是出現將民主制度簡化為選舉制度的傾向，對選舉制度以外的其他民主參與程序關注較少。馬克思在《黑格爾法哲學批判》一書中指出：“在民主制中，國家制度、法律、國家本身，就國家是政治制度來說，都只是人民的自我規定和人民的特定內容。”［5］現代社會中人民群眾的生產生活領域、社會交往關系、自身利益訴求呈現高度復雜多樣性，這就要求民主制度的結構和功能更加系統更加集成。如何順應社會化大生產的歷史演進趨勢，為人民群眾提供完整配套的民主制度安排？西方民主制度理論在政治實踐層面已經無法有效回應這一議題。

“民主解決的是人民在國家生活中的地位問題。”［6］中國共產黨領導實施的全過程人民民主，在民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各個民主參與環節中都建構起具體、完善的制度。這些體制機制貫穿從中央到地方的各個層級，保證廣大人民群眾能通過多種方式參與國家建設和社會管理。與此同時，全過程人民民主以中國共產黨健全的領導體系和深厚的群眾基礎為政治保障，能夠凝聚各領域人民群眾積極參與民主實踐，引導人民群眾在系統完備的民主制度安排中鍛造民主意識、養成民主能力，從而更好發揮主人翁精神。全過程人民民主在民主制度理論上的創新，可從兩個層面進行考察：首先，這一概念精準科學表達了中國式民主一系列制度安排的運行邏輯及其顯著特征；其次，彰顯了中國共產黨人堅持人民至上，注重在制度層面對新時代中國特色社會主義民主發展進路進行系統性的頂層設計。

二、全過程人民民主的政治功能及其比較優勢

“政治活動中的各個構成部分都有自己特定的功能。”［7］全過程人民民主在實際運行過程中涉及民主政治發展的各個階段、領域和環節。這些生動而具體的民主實踐能夠在不同維度釋放出強大政治功能，從而為塑造中國特色社會主義民主多方面的顯著優勢提供現實依據。

（一）政治動員功能：鞏固黨的全面領導的群眾基礎

黨的二十大報告明確提出前進道路上必須牢牢把握的五項重大原則，其中第一項即為“堅持和加強黨的全面領導”［1］26。發揚民主是黨的領導的題中應有之義，習近平總書記強調：“堅持中國共產黨的領導，不是不要民主了，而是要形成更廣泛、更有效的民主。”［8］全過程人民民主確保中國式現代化各項事業發展具備廣泛的民意基礎和深厚的民力支撐。發展全過程人民民主強化了黨在各層級、各領域的政治動員能力，有助于黨在各條戰線上充分激發廣大人民群眾的首創精神和創造活力，使黨的意志和主張匯聚起各領域人民群眾的共同意愿。因此，全過程人民民主從民主政治實踐視角，揭示了黨的領導是全面領導這一基本形態和政治原則。“中國實行的全過程人民民主，將中國共產黨的人民立場和領導原則嵌入民主程序銜接、民主議程設置、民主建設推進的全過程和各階段，有力推動了多元社會主體廣泛、深度參與國家政治生活和社會生活。”［9］發展全過程人民民主進一步密切了黨同人民群眾的“血肉聯系”，使黨的群眾路線在國家建設的各個領域都能得到充分貫徹。在此過程中，黨總攬發展大局、整合社會資源、協調利益關系、化解矛盾分歧等諸多領導能力得到不斷提升。

（二）政治銜接功能：提升民主體系運行的整體效能

全過程人民民主之所以是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”［10］，關鍵原因在于中國特色社會主義民主實現了各方面運行環節的聯動貫通和各方面實踐舉措的相互補充，形成了一整套程序嚴密、有序推進的現代化民主體系。全過程人民民主涵蓋了民主政治發展所涉及的各方面基礎性和保障性條件，其政治銜接功能有助于集聚各方面民主資源要素并產生強大的民主合力。一方面，全過程人民民主的政治銜接功能體現在宏觀的國家制度層面。《中國的民主》白皮書指出：“在中國，國家各項制度都是圍繞人民當家作主構建的……”［11］全過程人民民主的價值理念和實踐要求貫穿于中國國家制度的頂層設計、發展完善和具體執行等諸多層面，確保國家各項制度安排能夠實現協調配合，形成保障民主體系高效運行的制度整體。另一方面，全過程人民民主的政治銜接功能體現在具體的民主實踐層面。全過程人民民主的政治銜接功能有助于實現民主形式的有機配合、民主程序的前后照應、民主議題的相互補充，確保廣大人民群眾民主參與實踐的完整性、連續性，避免了資本主義民主體系出現的民主環節中斷、民主權利虛化等消極現象。

（三）政治傳播功能：系統詮釋中國式民主鮮明特質

政治概念能夠以簡明扼要的方式宣傳其所蘊含的政治理論和實踐，因而構成政治傳播的重要依據。全過程人民民主作為黨在新時代提出的重大政治概念，是中國共產黨人民主觀、政治觀的集中體現，其政治傳播功能在內容上具體表現為民主制度的闡釋和民主話語的建構兩個方面。一方面，全過程人民民主概念是對中國式民主多層次、多領域、多類型的制度安排及其運行機理的精確概括。“制度需要各種中介來傳播和實施，并由此體現在各種中介上。這些承載和傳播制度的中介，會運用各種不同的程序來傳播制度信息與要求，因此可以分為不同的類型。”［12］全過程人民民主概念的提出有助于以此為號召匯聚更多的社會力量，搭建更加豐富的民主應用場景、民主實施載體和民主傳播渠道，在全社會營造發揚民主精神、擁護民主制度的良好輿論氛圍，進而充分彰顯中國式民主的制度特色。另一方面，全過程人民民主概念為系統塑造中國式民主話語體系提供了理論突破口。全過程人民民主概念內涵豐富、實踐指向明確，突出強調了中國式民主的價值理念和實踐形式，其簡明易懂的表達方式有助于在全社會各領域推動民主信息的廣泛傳遞和民主價值的有效培育，幫助人民群眾深刻領會中國式民主的核心要義。習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上提出：“要善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導國際學術界展開研究和討論。”［13］全過程人民民主概念的提出有助于中國在國際舞臺上全方位展現民主發展成就、講好中國民主故事，增進外國民眾對中國民主發展道路的深入理解。

（四）政治表達功能：保障人民共同意志持續性呈現

從政治目標層面看，民主的本源意涵是保障人民群眾在公共事務領域具有發表意見建議和提出利益訴求的權利，并且這種權利的實現應當具有穩定性，不受民主體系運行環境變遷的影響。但在民主政治實踐中，人民意志的充分表達面臨著諸多挑戰。一方面，人民意志并不是完全表層化的政治現象，需要借助民主程序運行進行深入探究和綜合分析才能確定。而現代社會中人民共同意志的匯集與整合對民主程序的運行能力提出了極高要求，有西方學者認為：“民主形式也無法保證民主意志的明確性。”［14］另一方面，人民意志的呈現不是一蹴而就的，而是具有深刻的歷時性特征，這要求民主程序的運行應當契合人民意志的呈現規律，具有完整的周期性。全過程人民民主在呈現人民共同意志上的政治表達功能主要體現在三個方面。其一，賦予人民群眾參與國家政治生活的完整權利。習近平總書記強調：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。”［10］西式民主雖然將選舉視為人民意志呈現的重要方式，但對選舉后的人民意志缺少持續性關注。而全過程人民民主則形成了政治參與機制相互銜接和呼應的良性循環系統。其二，確保人民群眾訴求和社會期盼得到積極回應。全過程人民民主以常態化的機制執行和精準化的工作部署為保障，強調對廣大人民群眾反映的問題進行具有針對性和前瞻性的分析研判，并將其轉化為黨領導各項事業建設的科學部署，從而能夠使人民意志真正融入政治實踐中并產生強大民主效能。其三，充分整合與汲取社會各方面意見建議。在黨的領導下，全過程人民民主通過人大、政協、人民團體、群眾自治組織等一系列制度安排，能夠廣泛吸納經濟社會發展各領域中代表性強的優秀人才，推動社情民意的反映和匯集工作更加高效科學，進一步拓展了人民意志表達和呈現的政治空間。

（五）政治治理功能：引領多元社會主體的有機協作

作為現代化國家權力運行模式，“治理”通常用來形容公權力主體與各領域社會主體圍繞特定公共議題展開有機協作的復雜過程。在關于治理的各式定義中，民主性要素大都被視為治理的必要條件。與單純管理性、統治性的政策工具不同，治理強調為廣大社會主體提供平等對話以及參與公共決策的多元渠道。“每一種民主形式都是以共識為‘基礎，但其在類型上具有根本性差異。”［15］與其他民主模式和制度相比，全過程人民民主的政治治理功能蘊含強大的共識凝聚機制，有助于促進我國各領域治理體系發揮更高水平和更高效率的統籌、組織和協調作用。一方面，全覆蓋的民主制度安排有助于密切結合人民群眾生產生活實際，進行具有針對性和實效性的協商議程設定，推動多元社會主體圍繞有價值的議題進行有序協商，從而形成充滿活力的治理狀態；另一方面，全過程人民民主蘊含的民主價值理念有助于引導多元社會主體，在事關公共利益的重要問題上達成統一認識，及時化解分歧，推動治理目標的確定以及最終實現。全過程人民民主“主張以完善的民主制度體系和多樣的民主參與渠道保障人民主體地位，以期充分激發人民群眾的創造活力，為國家治理能力顯著提升、社會主義制度優勢彰顯注入民主動力”［16］。全過程人民民主的政治治理功能也表明，中國式民主在國家治理體系中可以發揮巨大政治效能，實現人民民主向國家治理效能的充分轉化。

三、推動全過程人民民主創新發展的實踐路徑

民主發展本身即是一個動態的演進過程。“在中國這樣一個內部差異性大又快速發展的大國，全過程人民民主更需要保持靈活性和開放性，以改革促發展。”［17］持續鞏固和擴大中國特色社會主義民主的政治優勢，需要在新時代人民當家作主的豐富實踐中深刻把握全過程人民民主的政治原則、價值底蘊和結構功能。

（一）從黨史中總結民主發展成功經驗

黨在領導革命、建設和改革的各個歷史階段，都高度重視加強民主建設。在推進黨史學習教育常態化長效化的背景下回顧相關歷史成就和經驗，有助于學習領悟一代代中國共產黨人提出的原創性民主理論思想和民主實踐方案。其一，發揚黨在領導民主建設領域形成的一系列優良工作傳統，結合不同歷史方位的時代特征系統總結各個時期民主實踐中涌現的成功做法，從這些寶貴的歷史傳統中汲取新時代發展全過程人民民主的政治智慧。其二，通過各種平臺和形式加強相關歷史知識的宣傳教育，引導廣大群眾和各級干部深化對黨領導中國式民主發展歷史進程的正確認識，在此基礎上深刻把握中國特色社會主義民主建設的特點和規律，堅定全過程人民民主的道路自信和歷史自信。其三，以百年來黨對民主道路的探索歷程為支撐，對相關史料進行嚴謹規范的爬梳和考證，進一步梳理全過程人民民主的演進脈絡，探究全過程人民民主強大政治優勢得以塑造的深層歷史邏輯，彰顯全過程人民民主的深厚歷史底蘊。

（二）強化根本性民主制度的有效供給

現代國家的民主制度架構往往具有結構性，其中的根本性民主制度構成民主體系的運行中軸，是該民主體系政治特質生成的重要基點。習近平總書記強調：“在新的奮斗征程上，必須充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，繼續通過人民代表大會制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中。”［18］在新時代，要持續強化人民代表大會制度在全過程人民民主運行架構中的基礎地位。其一，完善人民代表大會制度，提升群眾參與水平。“健全的民主體制具有一項標志，即能夠不斷試驗民主運行方式、創造新的民主工具，以促成更加廣泛、更加真實的民主參與。”［19］因此，要不斷探索拓寬人民群眾在意見建議表達、公共議題協商、法律法規制定等方面的參與渠道，通過人民代表大會制度推動黨的領導與人民意愿有機融合。其二，加強基層人大工作。立足基層工作開展實際情況，通過加強干部配置、優化業務程序、完善督導機制等方式，提升基層人大工作的實效性和主動性。其三，以全過程人民民主的實踐要求為標準，增強各級人大代表的履職能力。通過進行常態化的分類教育指導，提升各級人大代表的政治責任感。善于運用現代信息技術，建立人大代表密切聯系人民群眾的高效機制，形成線上線下相銜接的民主互動機制。

（三）建構與民主過程配套的監督體系

監督本身即為發揚民主的主要途徑之一，保持民主機制的有序運轉、促進社會主體的良性互動，同樣需要強有力的監督機制作為保障條件。全過程人民民主在政治實踐中涉及多個領域和環節，對配套監督體系的功能設置和執行標準提出了更高要求。其一，以新時代堅持和完善黨和國家監督體系的戰略部署為基礎，加快構建覆蓋全過程人民民主實踐的監督體系。不斷完善民主實踐章程以及相關工作的開展流程，確保全過程人民民主運行架構中涉及的所有公共權力都能受到嚴格約束和有效監督，最大限度避免公共權力的配置與行使出現問題。其二，重視群眾監督機制建設，使群眾有便利條件了解和評價全過程人民民主實踐狀況。推進“民主監督”與“監督民主”相互貫通，依靠群眾推動民主體系不斷實現自我完善和發展，及時發現和消除各類阻礙民主體系運行的消極因素，以群眾監督民主實踐的方式進一步延伸全過程人民民主的運行鏈條。其三，建立全過程人民民主發展的分析與評估機制。發揮各級黨組織的領導作用，定期對相關層級和領域內全過程人民民主的實施狀況進行調查評價，形成具有客觀性和指導性的反饋意見。

（四）加強教育培訓提升干部民主素養

習近平總書記強調：“各級干部無論職位高低都是人民公仆、必須全心全意為人民服務……”［20］在無產階級政黨領導創建的新型政權中，“干部”具有獨特的政治意涵，是密切聯系群眾、始終對人民負責的重要政治主體，這與資本主義國家中的公職人員和職業政客有本質區別。廣大干部在民主實踐中的工作表現直接影響人民群眾的民主觀感，并深刻影響全過程人民民主的運行狀況。其一，按照分類施教、精準有效的原則，將民主素養教育列為新時代干部教育培訓的重要內容。引導廣大干部從堅定理想信念和強化宗旨意識的高度，認識踐行全過程人民民主理念的使命性，幫助廣大黨員自覺提高自身政治素養，在日常工作中保持良好的民主作風。其二，通過完善課程體系、創新培訓方法、加強實踐鍛煉等方式，促進廣大干部強化關于全過程人民民主的知識儲備和知識結構，結合各地區各部門工作實際提升干部推進民主實踐的專業能力。其三，完善干部教育培訓考核機制，結合全過程人民民主開展情況建立相關評價指標，對干部自身民主素養進行全面測評，激勵廣大干部自覺成長為推動新時代全過程人民民主發展的主力軍。

（五）維護民主政治領域意識形態安全

在政治實踐中，意識形態所蘊含的主導性價值理念，是維系民主體系運轉的重要紐帶。而民主政治也通常是意識形態領域的斗爭焦點，事關維護國家安全穩定的大局。因此，做好意識形態工作是推動全過程人民民主健康發展的題中應有之義。其一，深刻闡釋馬克思主義民主政治理論。全過程人民民主是新時代中國共產黨人對馬克思主義民主政治理論的創新。通過宣傳馬克思主義民主政治理論，使廣大人民群眾深入理解中國式民主的理論本源及其實踐特征，樹立正確的政治觀、民主觀，形成擁護中國特色社會主義民主的社會合力。其二，強化各級黨組織維護國家民主政治安全的“陣地意識”。各級黨組織應結合工作實際引導人民群眾自覺維護全過程人民民主的政治權威，使人民群眾在民主議題上始終堅持正確政治立場，自覺與各種歪曲全過程人民民主科學意涵的錯誤言行作斗爭。其三，建構符合時代發展要求的中國式民主文化。發揮優秀民主文化在政治實踐中的價值先導作用，挖掘和發揚全過程人民民主承載的獨特精神特質，使各領域人民群眾在參與全過程人民民主實踐中產生價值共鳴，從而為做好民主政治領域的意識形態工作創造共同思想文化基礎。

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Theoretical Innovation，Political Function and Optimization Path of

the Whole-process People's Democracy

LI Tian

（Institute for Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era，

Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Abstract： The whole-process people's democracy is a major achievement made by the CPC in leading the people to promote socialist political construction in the new era. The introduction of this concept highlights the new era of the Chinese Communists' profound grasp of the law of socialist democratic development. From the perspective of democratic theory，the whole-process people's democracy has realized theoretical innovation in many dimensions，such as democratic form，democratic value， and democratic system. From the perspective of democratic practice，the whole-process people's democracy has significant functions of political mobilization， political articulation，political communication，political expression， and political governance. In the new historical orientation，we should further strengthen the comparative advantages of the whole-process people's democracy through scientific measures，such as summarizing and learning historical experience，improving the fundamental political system，constructing a supporting supervision system，improving the democratic literacy of cadres，and paying attention to ideological security.

Key words： whole-process people's democracy; the leadership of the CPC; people-centered approach

［責任編輯：孔令仙］