完善制度 亮點突出

王權典

1994年制定并經1997年修正的《廣東省森林保護管理條例》實施了近30年迎來了再次修訂。條例共設十章67條，基于踐行綠水青山就是金山銀山的理念，根據全面實施森林法原則規定，結合保護、培育和合理利用森林資源的廣東實際，特別是適應統籌推進綠美廣東生態建設實踐需要，主要從森林資源保護、森林培育和生態修復、林地管理、分類經營、生態公益林管理、林木采伐與利用、古樹名木保護等范疇作出精準性規制及規范指引。該立法修訂的突出特色和亮點如下：

其一，在立法理念上，堅持與時俱進與守正創新。遵循發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，踐行綠水青山就是金山銀山的生態文明觀。首先，立法目的明確表達了保障生態安全、促進生態建設、增強生態服務的主旨意義，高度概括其立法宗旨在于貫徹習近平生態文明思想，凸顯“森林生態安全”保障基點，涵蓋生態保護、生態建設和生態服務“三位一體”的意蘊，不僅指森林固碳、森林涵養、水土保持、產業發展等功能，也涉及水生態安全、國土安全、私權保障等國計民生范疇。其次，立法明確森林保護的原則強調“尊重自然”“順應自然”“生態優先”“保護優先”“保育結合”，不僅蘊含著“可持續發展”的時代價值，更是融入了綠色、創新、協調等新發展理念及其實踐意義。

其二，在立法體例上，統籌安排凸顯行業立法的綜合性與基準性。條例調整范圍包括森林、林木的保護、培育、利用和森林、林木、林地的經營管理活動，整合森林資源保護、森林培育和生態修復、林地管理、分類經營暨生態公益林管理、林木采伐與利用、古樹名木保護管理等規制范疇，采取森林資源保護領域的綜合性地方立法模式，通過統籌謀篇布局，成為森林保護發展保障規范指引的基準性立法。基于條例調整框架及范疇，后續我省已經規劃將要陸續制定或修改城市綠化條例、森林鄉村條例、林長制條例、林業有害生物防治檢疫條例、全民義務植樹條例等地方性法規，以及出臺公益林劃定和管理辦法、古樹名木認定和保護管理辦法、林下種養的技術規程和標準等規范，將形成適應森林保護發展需要且配套齊全的法規制度體系。

其三，在體制機制上，創新組織體制效能及協同機制效應。條例綜合性調整和基準性定位，當要聚焦問題、放眼長遠，著力解決森林資源保護管理及改革發展的體制機制障礙——明確各級政府及部門、基層組織的基本職責，調動全體公民、各類社會組織的積極性，強化其主體意識，是全面有效開展工作的基礎支撐。除了確立森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度，明確政府層級權限，強化各級政府主體責任，統籌安排跟進落實相應工作以外，最為亮眼的是確立林長制工作架構——通過上下貫通、部門協同、綜合集成，加強對森林保護管理的組織領導，發揮各級林長牽頭抓總與部門協調聯動作用，夯實森林保護管理的組織體系和管理體制。在政府主導的社會協同機制構建及運行保障方面，要求深化林業綜合改革，重在完善產權激勵、資源利用、金融服務等政策支持和鼓勵社會資本參與生態建設上精準發力，提升林業發展活力，為森林保護管理提供體系保障，持續推進林業體制機制創新，進一步完善林權流轉機制，探索林木采伐制度改革，促進社會資本參與、林業項目融資和林業特色保險等平臺，推廣企業林、冠名林，策劃各類植樹場景，實現全社會各方面力量全年盡責、多樣盡責、方便盡責，充分發揮森林保護發展的社會效應。

其四，在制度體系上，固化成熟經驗，并針對我省森林保護發展突出問題進行精準規制。主要表現：一是確立對森林資源分類（商品林和公益林）經營管護的方針。鑒于森林資源分類經營管護是廣東30年改革探索的經驗，實踐證明是成功模式，早已被國家政策確認并在全國范圍得以推廣，符合現代林業發展方向和森林生態規律。條例納入原動議制定的省生態公益林條例之主要制度設計，重點對公益林管理機制作出規定，明確公益林的管護責任、指標管理、占補平衡等，并要求落實各級政府、相關主體責任。二是條例出臺即廢止原《廣東省林地保護管理條例》，涉及林地用途管制、保護利用、林地“三權”分置暨有償使用等制度，結合“放管服”改革及實踐經驗做出了創制安排，并將部分痛點問題予以規制。三是錨定持續做好森林質量提升目標，統籌綠美廣東生態建設及配合“百千萬”高質量發展工程，明確國家和省林業重點任務——貫徹統籌推進城鄉綠化美化一體化方針，條例規定各級政府應加強森林城市創建和森林城鎮、森林鄉村建設，建設公共綠地，增加森林面積，因地制宜推進森林、水域、道路融合，構建城鄉一體的生態網絡，既體現地方法規的實施精準性以及城鄉一體化發展理念，更是城鄉融合發展在森林資源保護發展領域的體現。另外，條例在生態保護修復、義務植樹盡責形式、國家儲備林建設、深化集體林權改革、林業碳匯、林業產業發展、林業投融資機制、國有林場改革、公益林差異化補償政策、林業行政執法體系等方面的經驗做法或創新指引，也有機融入到立法規范體系中。

其五，在創制體量上，注意協調銜接相關立法及統籌改革發展舉措，推動配套完善規制體系。毫無疑問，該立法可謂廣東森林保護發展法治建設“集大成者”，是統籌推進森林保護管理的系統規范指引。然而，其并非包羅萬象，既要跟廣東林業改革發展基本政策及決策部署協調一致，也要跟相關領域其他立法適度銜接或協調。譬如涉及土地管理法等其他立法調整事項，除了林地轉用和征占用情形以外，實踐還存在林地權屬管理、流轉權利登記、局部空間設置地役權或空間役權的情形，條例僅能作出原則性規定，如何進行具體的規范設計，需要協調其他立法調整才有匹配銜接性的完整表述。再如，條例要求全省域啟動自然保護區、濕地公園、森林公園和山地公園、郊野公園等示范建設，指引市、縣結合當地實際，建設林分林相改善樣板點、鄉村綠化美化示范點、油茶產業和竹產業基地等，在促進“兩山轉化”生態效應方面積極作為，引領推動綠美全域廣東生態建設——涉及到跟農村土地承包法、土地管理法、民法典等相關立法的協調銜接，且要為各類自然保護地立法創制預留空間。同時，鑒于森林資源合理利用也是可持續發展需要，明確森林權屬關系乃解決林權流轉基礎性問題，可促進林業規模化集約化經營，有利于鼓勵多種所有制林業經營主體發展多種形式的林業產業，相關法律關系需要行業立法調整。另外，條例要求地市政府探索建立森林生態產品價值評價機制，完善林業碳匯交易機制，推動生態資源權益交易，推動生態產品價值實現。條例僅有粗線條的原則規定，實操規范有待單項立法完善——特別是拓寬“兩山”轉換的廣東路徑探索，涉及發展林業特色產業，培育森林旅游、森林康養、自然教育等新業態發展，促進林業三產融合，打造林產品交易平臺及“粵林+”特色品牌等，條例所做出的原則性規定或一般指引，留待相關行業或領域、各地市根據自主立法需要進行“拾遺補漏”加以細化。當然，無論是縱向或橫向，均要做好條例一般規范指引與相關立法細化規制的匹配關系，以配套完善森林保護發展領域規制體系，為實踐改革創新提供全面指引和規范保障。

可以預見，條例全面修訂與付諸實施，對于我省切實貫徹森林法，鞏固確認我省集體林權制度改革暨生態發展成果及規范后續配套改革、統籌推進新時代綠美廣東生態建設暨促進解決突出的短板問題、提高森林管護規范化水平，推動全省域森林生態質量持續提升、城鄉生態環境持續優化、強化全域廣東生態安全屏障，打造人與自然和諧共生的綠美廣東樣板、走出新時代綠水青山就是金山銀山的廣東路徑，均將發揮重要的法治引領和保障意義。■

鼎湖山（資料圖片）