城鎮化進程中的土地科學規劃利用研究

【摘要】目前城鎮化帶來的土地利用優勢是城鎮化加強了土地的集約利用度，優化了城鄉用地布局結構。小城鎮建設中規劃利用土地存在的問題是用地方式粗放，盲目擴張，鄉鎮企業布局分散和建設用地秩序混亂，還存在新建占地和廢棄舊小城鎮擱荒并存和復墾困難造成農用地減少的現象。小城鎮建設要實現合理規劃利用土地，應當建立科學的規劃體系，強調小城鎮規劃的嚴肅性，實現保護耕地與保障經濟相結合，促進小城鎮經濟的可持續發展，要不斷完善土地市場，建立政府和市場有機結合的土地利用模式，同時加快“城中村”和“空心村”的改造步伐。

【關鍵詞】 城鎮化；土地規劃；土地利用；國土管理

土地是一切生產和生活的源泉，在經濟建設中應對土地作出合理的規劃，以使土地能夠得到合理的開發利用，因為土地是不可再生資源，對土地的合理規劃利用是經濟發展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，小城鎮建設中的各種用地之間的矛盾比較突出。因此，必須正確引導、科學規劃、節約利用有限的土地資源，正確處理好小城鎮建設中的用地問題，這也是當前國土資源管理的工作重點。

1. 城鎮化帶來的土地利用優勢

小城鎮的集聚效應使土地的合理利用、集約程度得到提高，通過發展小城鎮，吸引農村人口向小城鎮轉移，并村定點，可以節約大量農村宅基用地[1]。隨著經濟特別是城鎮化的快速發展，城鎮化發展的力度加大，土地的集約利用度得到了加強。此外，城鎮化優化了城鄉用地布局結構，小城鎮的發展使格局零亂分散的鄉鎮企業向工業區集中，眾多配套的基礎建設得到共用，基建成本大幅度降低，一定程度上節省了大量的建設用地。

2. 小城鎮建設中規劃利用土地存在的問題

近幾年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，小城鎮得到了迅速發展。但在其發展過程中，許多地方所編制的建設規劃都不盡合理，并且存在隨意更改規劃的現象，主要表現為：

2.1 用地方式粗放，盲目擴張，結構不夠合理 由于缺少有效的節約用地措施和合理的調控、約束手段，小城鎮土地過多的采用粗放式外延擴張的用地模式；在結構上，工業用地所占比重較高，居住用地、公共設施用地、道路用地、生產性用地、綠地等所占比重較低，不合理占用和浪費土地現象十分普遍，造成土地利用率較低。

2.2 鄉鎮企業布局分散，小城鎮建設用地秩序混亂 目前大多數鄉鎮企業是以原來的自然村落為依托，具有明顯的地域屬性[2]，而建設用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關系惡化，加上隨著小城鎮經濟發展，招商引資逐漸成為衡量一個地力政府能力的標志，許多地區依靠各種優惠政策，尤其是土地的使用權，紛紛引進外來企業大規模進駐，很少考慮土地規劃和建設水平，結果導致土地粗放利用的不良局面。

2.3 新建占地和廢棄舊小城鎮擱荒并存，復墾困難造成農用地減少 因新的小城鎮建設繼續擴大占地，而舊的小城鎮又沒及時復墾利用，事實上這些土地即使被復墾利用，也需逐步恢復提高到可以生產的長期過程，從而直接和間接造成農業用地的減少，土地利用率下降。

3. 小城鎮建設中合理規劃利用土地的措施

小城鎮發展將是我國城鎮化的主導力量，小城鎮建設用地也將成為農用地非農化最快的領域[3]。因此，小城鎮的建設過程中，只有通過科學規劃，合理布局等一系列有效措施，才能做到小城鎮建設與土地合理利用的有機協調，為小城鎮創造良好的發展空間。

3.1 建立科學的規劃體系，形成向心型的城鎮化趨勢 小城鎮建設規劃與土地利用總體規劃、基本農田保護規劃、土地整理規劃等共同構成了小城鎮土地利用規劃體系，該體系是政府調控土地市場，實現土地合理利用的重要手段。小城鎮建設規劃的制定和執行，要嚴格符合土地利用總體規劃的要求，并與基本農田保護規劃和土地整理規劃結合起來，小城鎮發展用地要根據對經濟發展和人口增長的準確預測，來確定不同的開發期和相應的用地數量，從而形成一個集聚核心，形成向心型的城鎮化趨勢。

3.2 保護耕地與保障經濟相結合，實現小城鎮經濟的可持續發展 首先要立足于內涵挖潛，集約利用土地當前的小城鎮建設，必須把這種大量浪費土地的發展力式轉變為內涵、集約的發展力式，通過建立土地供給的引導和制約機制，規范和限制小城鎮建設對土地利用的數量增長[4]。同時還要嚴格落實土地用途管制制度，逐步規范用地行為，并快速建立土地開發與復墾制度，小城鎮建設應盡量利用現有建設用地和廢棄地，盡量少占用耕地，對于確實需要占用耕地的鄉鎮，應規定其組織開發和復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地，或向土地管理部門繳納相應的造地費，由土地管理部門把這筆費用轉給具有開發或復墾潛力的鄉鎮，力爭做到耕地總量的動態平衡。

3.3 不斷完善土地市場，建立政府和市場有機結合的土地利用模式 以有償使用為核心內容的多種形式的小城鎮土地使用制度改革，促進了農村地區生產要素的優化組合，并且為小城鎮建設開辟了新的資金來源，取得了良好的經濟效益和社會效益。但目前在小城鎮土地市場的發展中，還存在著許多問題，必須沿著市場化方向深化小城鎮土地使用制度的改革[5]。要進一步規范土地一級市場，從強化市場服務和加強市場監管，要嚴格公開出讓土地的操作程序，嚴格按照有關規定公開出讓，落實全程監控，并依法征收管理土地收益。

3.4 加快“城中村”和“空心村”的改造步伐 “城中村”的建設布局要符合小城鎮建設總體規劃，結合小城鎮建設規劃進行整理，把整理出來的空地再用于小城鎮建設，真正做到“城中村”與城鎮的有機銜接，同時，通過“村改居”，將小城鎮建成區內的土地由政府統一征收為國有，納入政府土地儲備庫，真正實現土地的節約合理用地。在小城鎮建設中，要堅持小城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的原則，在推進城鎮化的同時，著力于“空心村”的改造，將騰出的農村集體建設用地整理成耕地或建設用地，確保長遠利益。

總之，小城鎮建設應從大局出發，處理好近期與遠期的關系，采取有力措施，嚴格控制建設用地。要從實際出發，合理確定用地規模，嚴格控制建設用地標準，避免雙重占地。要把控制小城鎮建設用地作為重點來抓，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當進行遷村并點的工作，真正實現土地的節約合理用地。

參考文獻

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[3] 馬莉娜，張永福，朱希鋼，等. 城鎮化進程引發的城鄉土地問題解決方法研究分析[J]. 新疆農業科學. 2010， 36（03）：330.

[4] 鄒偉. 鄉鎮行政區劃調整對土地利用影響研究—以江蘇金壇市薛埠鎮為例[J]. 經濟問題. 2008， 20（04）：148.

[5] 劉國臻. 論我國土地利用管理制度要解決的主要問題[J]. 暨南學報（哲學社會科學版）. 2013， 19（05）：179.