產業扶貧項目可持續性開展的困境分析

鄧瑞

摘要 ?扶貧過程中往往注重的是“智志雙扶”，即扶貧先扶志，認為扶貧應當先激發貧困戶的主觀能動性，使他們有信心參與脫貧，這些固然重要，然而在實際扶貧過程中，貧困戶積極參與扶貧項目，但扶貧項目卻因為各種原因成為“短命”項目，長此以往便逐漸消磨貧困戶的脫貧信心，因此，扶貧項目的可持續性開展也是增加貧困戶脫貧信心的關鍵。以T縣為例，通過調查研究T縣的部分產業扶貧項目來探討扶貧資金在項目運作中發揮的效用以及扶貧項目選擇的可持續性，進而找出扶貧項目存在的問題并進行分析。

關鍵詞 ?扶貧項目；穩定脫貧；可持續性

中圖分類號 ?S-9 ???文獻標識碼 ?A ??文章編號 ?0517-6611（2023）05-0245-03

doi： 10.3969/j.issn.0517-6611.2023.05.056

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Analysis on the Dilemma of Sustainable Development of Industrial Poverty Alleviation Projects—Taking T County as an Example

DENG Rui

（Jiangnan University，Wuxi，Jiangsu 214122）

Abstract ?In the process of poverty alleviation， we often pay attention to “supporting both wisdom and ambition”， that is， supporting the will before poverty alleviation. We believe that poverty alleviation should first stimulate the subjective initiative of poor households and enable them to participate in poverty alleviation with confidence， which is of course important. However， in the actual poverty alleviation process， poor households actively participate in poverty alleviation projects， but the poverty alleviation projects have become “short-lived” projects for various reasons， which will gradually erode the poverty alleviation confidence of poor households in the long run， the sustainability of poverty alleviation projects is also the key to increase the confidence of poor households to get rid of poverty. Taking T County as an example， this paper investigates some industrial poverty alleviation projects in T county to explore the effectiveness of poverty alleviation funds in project operation and the sustainability of poverty alleviation project selection， so as to find out the existing problems of poverty alleviation projects and analyze them.

Key words ?Poverty alleviation projects;Stable poverty alleviation;Sustainability

2016—2020年，中央財政累計安排補助地方專項扶貧資金5 305億元，連續5年每年新增200億元，各地方財政專項扶貧資金同樣保持較大增幅。產業扶貧作為內源式扶貧方式之一，已經成為鞏固脫貧的關鍵部分，同時也是財政扶貧資金的重要組成部分。習近平總書記指出，“要推動鄉村產業振興，緊緊圍繞發展現代農業，圍繞農村一二三產業融合發展，構建鄉村產業體系，實現產業興旺，把產業發展落到促進農民增收上來，全力以赴消除農村貧困，推動鄉村生活富裕”。產業是區域經濟發展的“發動機”，是帶領貧困群眾實現穩定增收的重要手段，是脫貧攻堅工作可持續發展的重要保障［1］。產業扶貧項目的實施需要財政扶貧資金的支持，隨著國家對于產業扶貧工作的重視，產業扶貧資金投入力度也越來越大，但在產業扶貧的實施過程中，仍存在產業項目選擇的可行性與科學性不強、貧困戶產業項目參與度較低等問題，這些問題導致了產業扶貧資金績效的降低，進而影響了貧困群眾的脫貧進程。筆者以T縣為例，通過調查研究T縣的部分產業扶貧項目來探討扶貧資金在項目運作中發揮的效用以及扶貧項目選擇的可持續性，進而找出扶貧項目存在的問題并進行分析。

1 T縣扶貧項目案例分析及發現

T縣屬亞熱帶季風氣候，溫暖多雨，全年降水量達1 576.1 mm，水質達國家二級標準，森林覆蓋率達74.1%，山上盛產大熊貓愛吃的冷箭竹，是野生大熊貓棲息地。T縣根據本地資源稟賦，主要開發淡水魚養殖、魚子醬加工、食用菌種植、高山茶和竹筍、竹制品加工等項目。此次調查選擇該縣食用菌種植和“共享魚池”項目。

1.1 T縣L村食用菌扶貧項目運作模式

L村食用菌項目由本村合作社與LG家庭農場簽訂協議，該家庭農場流轉本村高標準農田9.87 hm2用于投資建設食用菌種植大棚，建設內容包括鋼架大棚、基料投入等，土地流轉費 1.35萬元/（hm2 ·a），流轉期限為1年，項目建成并投入使用后，L村使用扶貧資金以15萬元/hm2的價格購買3 hm2該家庭農場的食用菌種植大棚，購買后又將此部分大棚無償租賃給LG家庭農場使用至土地流轉期限1年到期，期間經營收益歸LG家庭農場所有，土地流轉到期之后，LG家庭農場需將建成的9.87 hm2食用菌種植大棚的所有權和使用權無償贈與L村合作社，此后由L村自主經營。

通過理清關系不難看出，L村的扶貧項目運作模式實際就是使用45萬元扶貧資金建設了9.87 hm2的食用菌大棚，L村即業主單位，LG家庭農場為建設單位，雖然LG家庭農場承擔了1年的土地流轉費，但是該項目第一年的收益也是歸其所有。這種模式的最終受益群體分析如下。

該項目種植的食用菌大球蓋菇是草腐土生菌，有“不見土不出菇”的特性，對種植地塊土壤要求以偏酸性、肥沃、不板結、略帶砂土為宜，大田種植是就地取土，土質好產量就高，反之產量就低［2］。土培植物一般都需要輪作倒茬，否則隨著土壤肥力的下降，作物產量會隨之下降；而大棚種植食用菌會隨著時間的推移產生雜菌，雜菌與食用菌菌絲爭奪養分、水分，占據出菇面積，有的還能分泌毒素，抑制菌絲生長，影響子實體形成［3］，這也是導致食用菌產量下降的主要原因之一。另一方面，農產品也承擔著市場風險，在新產品上市之初，因為供不應求會使新產品有較高的收益；如果該產品的可復制性較強，則市場中將會大量上市該產品，出現供過于求的局面，從而導致該產品的價格下降。根據實地調查了解到，該項目的食用菌產品在8月上市之初收購價格為24元/kg左右，在12月收購價格已降至14～16元/kg。

因此，該項目的最大收益就是在第一年，隨后隨著處理雜菌成本的增加，土壤肥力的下降以及產品飽和度導致市場價格下降等因素使收益會逐年遞減。而建設并獲得第一年經營權的LG家庭農場則是該項目的最大受益者，因為建設該項目的資金為扶貧資金，項目收益最大的第一年也是由LG家庭農場無償經營，LG家庭農場僅需承擔1年的土地流轉費以及雇傭當地村民采摘和包裝食用菌的工時費，這些也是當地村民在該項目中獲得的收益。然而，獲得收益的村民中貧困戶非常少。一方面，土地流轉費，該項目需要流轉9.87 hm2土地，項目是一個整體，土地需要連片集中流轉，但村民所承包的土地都是零散碎片化的，因而這9.87 hm2流轉土地中不能涵蓋所有貧困戶，如果流轉的土地中有公田公地，那么貧困戶能夠分到少量流轉費。另一方面，政府部門在該項目投入生產后，規定讓貧困戶優先參與進來，進行如食用菌采摘、包裝等工作，這樣也可以提高貧困戶的收入，然而實施過程中卻有阻礙，村民認為該項目流轉了自己的土地，雖然有流轉費，但是流轉費未必會高于土地的年產值，因此會要求優先參與項目分工以獲得報酬來補償自己的損失，對于這類情況，未參與土地流轉的村民往往不會有異議，而村集體為了項目能順利進行，避免鬧工阻工等問題，也會默認這種行為。在實地調查中，筆者隨機采訪了包裝車間的6位工作人員，均不是貧困戶。

1.2 T縣X鄉“共享魚池”扶貧項目運作模式

2018年，T縣通過招商，投資5 500萬元在X鄉建成鱘魚魚子醬加工基地，以加工史氏鱘、雜交鱘和達氏鰉等鱘魚魚子醬為主，另外加工魚肉、魚排等鱘魚制品為輔，年優質魚子醬產能為30 t，屬于四川省最大的鱘魚魚子醬加工基地。基地生產的各種鱘魚魚子醬，主要銷往國內各大城市的高檔酒店和餐廳，同時還向歐盟、迪拜等世界發達經濟體出口。目前，該基地年產商品魚1 500 t，產值4 500萬元；加工魚肉200 t，產值1 200萬元；年產魚子醬21 t，產值4 000萬元。該基地是四川最大、全國第二的魚子醬加工企業，也是T縣唯一家冷水魚養殖類的龍頭企業［4］。

X鄉依靠資源優勢與該企業以“共享魚池”建設開發扶貧項目，通過“村集體經濟組織+企業+農戶”的合作模式，采取“投資入股+共管共養”的合作形式，以村為單位，每個村使用50萬元的扶貧資金進行投資，其中23.47萬元用于購買該企業標準養殖池一口，剩余26.53萬元用于購買投放魚池的鱘魚魚種4 421.50 kg。收益分配分為兩部分，一是每年獲得魚池投資額（23.47萬元）8%的固定資產收益，即1.877 6萬元；二是養殖鱘魚種魚的收益，根據企業年終盤點情況，按照購買鱘魚種魚總投資額、鱘魚種魚增重率來計算收益，增重率分為5檔，最低檔收益為2.122 4萬元，最高檔為2.321 4萬元，即每個參與投資的村每年收益在4萬～4.199萬元。協議的有效期為5年，到期后，如果雙方繼續合作則另簽協議，如果不再合作則企業需支付50萬元回購該魚池和魚池內所養的鱘魚。

“共享魚池”的合作內容可以簡單地理解為“定期存款+利息”的模式，即50萬元的扶貧資金存5年定期，利息總收益為20萬左右，年化收益率為8%，或是理解為企業借款50萬元，每年支付8%的利息。在該項目合作期間，企業對參與共享魚池建設的村集體經濟組織成員進行養殖技術培訓，并推薦考核合格后的成員進入園區工作，月均收入5 000元以上，這是一種較為長期且穩定獲取收益的方式。但是，這里說的“長期且穩定”是指協議的5年有效期內，協議到期以后，并不能得到保障。

冷水魚養殖產生最大收益是在生產末端，即魚肉和魚子醬的銷售，“共享魚池”中所養的鱘魚就是用于生產魚子醬，但是，鱘魚養殖周期較長，根據養殖種類的不同，少則4～6年，多則10年以上，即使成熟較早的西伯利亞鱘，在人工養殖條件下，也需至少6年時間才能有部分雌魚達到性成熟［5］。該項目在第一輪5年協議期內僅僅是養殖鱘魚，第二個5年即將產生收益，至于協議能否續簽，就看企業是否愿意“讓利”了，農民的話語權不足。

2 扶貧項目可持續性開展的困境與分析

T縣食用菌項目只是近些年來扶貧項目的一個縮影，實施項目扶貧以來，各地方政府紛紛組織到異地參觀學習，復制成功地區的經驗進行項目建設，然而，同一個扶貧項目能持續開展的寥寥無幾，就像該縣食用菌項目，當建設單位退出項目時，該項目的收益已開始下降，隨著收益下降和維護成本的升高，這個項目最終會因為村集體無法經營而被放棄，后期引發的土地租金、土地復耕等問題則只能交由政府解決。即便這樣，扶貧項目仍然會年年上馬，因為扶貧資金年年都會撥，扶貧任務年年都要完成，這樣使部分地方只顧“短脫”不顧“長脫”，追求“短平快”，無法形成可持續的穩定脫貧，很容易陷入“脫貧—返貧—再扶貧”的惡性循環。

2.1 政績至上的邏輯導致扶貧項目只能被動完成

項目帶來縣域經濟發展的同時，也是上級考察基層政績的重要指標，是體現領導政績的重要標準，從之前的脫貧攻堅到現在的鄉村振興銜接，每個階段性的任務對于扶貧項目來說都有時間的限制，然而在現實的項目運作過程中，流程的繁雜造成的時間成本消耗卻是巨大的。

一般扶貧項目的運作可以劃分為四大階段：①項目規劃制定階段的科研認證、可行性審查、規劃許可等；②項目申報與審批包括項目評審、項目獲批、環境影響評價、土地許可、施工許可等；③項目實施階段的招標、實施、協調、監督等；④項目驗收與營運階段的驗收、審計、運營等環節［6］。項目的運作涉及多個部門，流程繁雜且環環相扣，這樣在現實中扶貧資源和時間存在過度的耗散。

另一方面，我國從2015年開始實施“盤活財政存量資金”的政策，即如果預算安排的財政資金無法在四季度正常支出，則在年末以結余、結轉等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，累積而成財政存量資金［7］。簡單來說，就是財政當年下撥的專款在當年未用完的，就會被收回，對于領導來說，結余過多的存量資金則意味著當年的項目可能未完成，對其政績有一定的影響。

T縣2021年下達的中省財政扶貧資金4 000萬元以上，省上對資金使用的要求為用于產業的比例不得低于50%且不得低于上一年的比例，當年的資金安排率、項目開工率、資金執行率需達到100%。在這樣的壓力下，很多扶貧項目只能選擇“快餐式”的，或是直接略過前期調研過程，簡化相關程序；或是照搬其他地區的項目，這樣既可以完成當年的扶貧項目開展和資金使用的任務，也實現了政府政績。

基層政府受制于行政考核而優先考量的是扶貧工作進度，對于基層政府來說，完成任務、追求政績、不犯錯誤是產業項目扶貧中必須遵循的行政邏輯。基層政府只要按照行政程序的時間節點實施產業扶貧項目，按時完成任務成為有限考量，對于項目的效益和貧困戶可持續發展能力的培育成為次要考量［8］。

2.2 精英俘獲導致扶貧資源不能有效投向貧困戶

精英俘獲是指經營掠奪資源的一種行為，最早可以追溯到奧爾森的“利益集團俘獲”范式［9］。中國的項目制扶貧中就存在著大量的精英俘獲現象，即體制內精英截取了項目資源，具體表現為精英對項目資金、項目信息和發言權進行控制，導致扶貧資源未能有效投向貧困戶［10］。有學者認為，隨著經濟的飛速發展和社會的不斷進步，社會群體也在不斷進行分化，在基層社會群體中，這種分化是多方面的，各方面的精英主要分為政治精英、經濟精英和社會精英［11］。筆者也認同這樣的觀點，因此，當前精英俘獲中的“精英”不再是局限在“體制內”，而是在社會中處于優勢地位的群體。

地方政府在對扶貧項目分包之初，從自身政績和示范效應等因素考慮，會將扶貧項目分發到基礎條件較好、更容易完成項目的區域，項目也必然是有一定條件的“精英”才有能力去承接，因此，項目的實施過程即項目的外部精英和農村中的內部精英進行合作的過程，真正的貧困群體在項目中參與度不夠，最終導致扶貧資源不能有效地投向貧困戶。

精英俘獲的本質是一種逐利行為，在扶貧項目的建設和運營過程中，各類“精英”各取所需，無論政治精英需要得到的政績，還是經濟精英和社會精英需得到的資源，都可以各種方式去實現，但是在一個項目完成后，相關資源逐漸耗盡，在沒有扶貧資金持續投入的情況下，對項目的后續運作關注度也會越來越低，畢竟，每年財政會撥新的扶貧資金，政府也會開發新的扶貧項目。

3 總結與思考

長期以來，各界關注的脫貧關鍵點都在貧困戶本身，認為扶貧應該先要“智志雙扶”，發揮個人主觀能動性才能逐步實現脫貧，繼而實施產業扶貧項目來提升貧困戶的自我發展能力，通過產業扶貧項目這個外部力量的協助而激發貧困戶的內生動力，變外源性“輸血”為內源性“造血”，最終確保脫貧效果的可持續性。這種邏輯是沒問題的，但在實際實施過程中，產業扶貧項目作為外部力量也是同樣重要的，扶貧項目的可持續發展決定著貧困戶的脫貧信心，如果一個扶貧項目的貧困戶參與意愿高，但項目的生命力不強，不能持續性開展下去，那么參與者在短期的項目中“屢戰屢敗”，其積極性會逐漸下降，脫貧信心也會動搖。

產業扶貧項目不宜“急功近利”，但在定期定量短期考核的行政邏輯下，政府更傾向于選擇周期短、見效快、技術門檻低的農業項目，如初級農產品的種植、養殖項目，但農業面臨著自然風險和市場風險的雙重壓力，受制于信息掌握有限和市場自發調節的滯后性，基層政府無法對宏觀農業市場作出準確判斷，最終可能出現顆粒無收或者供過于求的局面。

依托于龍頭企業等新型經營主體的產業發展帶動模式進行的扶貧項目在一定程度上可以帶動參與項目的貧困戶增收，但離不開財政資金的投入，因為企業是以營利為目的的，企業看似“虧本”幫扶背后還是有賴于政府資金的補貼，就如該研究中“共享魚池”的項目，助農貸款的利率一般在5%左右，企業之所以愿意接受8%的利率來做這個扶貧項目，也是因為當地政府每年會給參與扶貧的企業提供資金補貼。在這種模式下的扶貧，雖然貧困戶未具體參與產業經營過程，僅是在新型經營主體支配下提供勞動獲得的工資性收入，但貧困戶在勞動期間也學習了技能，這樣至少可獲得穩定的工資性收入。

“巧手莫為無面餅，誰能救渴需遠井”，要使貧困戶建立脫貧信心并實現長期穩定脫貧，則需要一個可持續性開展的產業扶貧項目。政府作為扶貧項目的主要參與力量，應當使扶貧項目回歸公共性價值導向，一方面，應該建立合理的項目申請及分配制度，以避免出現精英俘獲現象；另一方面，要摒棄自利心理，跳出政績至上的邏輯，一個有生命力的項目需因地制宜，從可行性研究到未來發展的規劃都應作出全面的研判，這樣才能保證扶貧項目的穩定發展。

參考文獻

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