老工業區滾動轉型的環境管理
——以吳淞老工業基地為例

程 遷

上海市節能減排中心有限公司

0 引言

老工業基地在我國經濟發展中占有不可忽視的地位。在現階段城市快速發展、產業結構持續優化調整的大背景下，部分老工業基地產業結構落后且被城區所包圍，促使老工業基地轉型發展成為改革開放以來順應時代要求及推進社會協調發展的重要課題。老工業基地轉型存在較多的環境隱患，做好環境管理是老工業基地轉型面臨的重要問題。受復雜的土地權屬制約，大部分老工業基地難于實現一次性整體轉型［1］，滾動轉型成為老工業基地轉型較為常見的方式［2］，而滾動轉型帶來的環境隱患與整體轉型相比更加復雜。

本文以吳淞老工業基地轉型為例，探討老工業基地滾動轉型過程中的環境管理問題。通過識別和分析老工業基地滾動轉型過程中的環境影響，提出針對老工業基地滾動轉型的環境管理建議。

1 研究區概況

吳淞老工業區基地是上海乃至全國老工業基地的典型代表。該基地位于上海市寶山區南部，面積約25.3 m2。吳淞老工業基地作為工業用地已有100 多年的開發歷史，先后有修船、供電、棉紡、面粉、針織、造紙等工業在區域周圍發展。自1958年，吳淞老工業基地重點發展鋼鐵工業，現狀企業按照產業類型分類，可分為冶煉、化工、機械制造、紡織、倉儲物流及港口碼頭六種類型。隨著時代變遷，上海城市空間不斷拓展、產業結構持續優化、環境意識逐步提高、土地資源日漸緊缺，吳淞老工業基地占地規模大、產業結構落后、經濟效益低下、環境污染嚴重，已弊端盡顯。

2020 年6 月，上海市人民政府批復了《吳淞創新城建設規劃》，吳淞老工業基地轉型正式開始。根據該規劃轉型方式為滾動轉型，即條件成熟一塊轉型一塊。轉型周期受到區域復雜的土地權屬限制，預計將持續十幾年甚至幾十年。轉型后的吳淞老工業基地功能定位為上海北部城市副中心功能的重要承載區，規劃用地以商業、辦公、研發、綠化、文化、休閑用地為主，包含部分居住用地、教育科研設計用地。

2 老工業區滾動式轉型的環境影響識別

2.1 轉型總體環境影響

老工業基地和其他工業區相比一般環境影響較大。以吳淞老工業基地為例，現狀存在相對較大的大氣和地表水環境影響，土壤和地下水存在污染隱患，局部環境風險偏高。同時，因企業原輔材料及產品運輸需要，周邊道路大車的車流量占比較高，交通噪聲和區域聲環境質量嚴重超標。

基地轉型后，將成為以商業、辦公、研發、綠化、文化、休閑用地為主的城市副中心，區域轉型的環境影響整體是正向的，是有利影響，其正面影響包括：

1）主要污染物的排放量大幅度減小，對環境空氣、地表水、土壤、地下水等主要環境要素的影響及風險水平均降低，有利于區域環境質量改善。

2）產業結構優化，單位產值的資源、能源消耗量將大幅降低，用地效率持續提升。

3）區域轉型后，園區內部及周邊重型集裝箱卡車等大型車輛車流量將顯著降低，噪聲影響明顯改善。

4）綠地面積顯著增加，大大改善區域環境，提升生態服務功能。

2.2 轉型過程環境影響

根據《吳淞創新城建設規劃》，吳淞老工業基地轉型規劃實行分時段、分區域的滾動式開發模式，整體表現為從“整體工業化”，到“大部分工業化+局部城市化”，再到“大部分城市化+局部工業化”，最后“整體城市化”。由于區域轉型的周期較長，在上述不同的轉型時段、不同的轉型區域污染源和環境敏感區存在較大差別，其環境影響也隨之發生變化，因此需要分時段、分區域識別環境影響。

老工業基地滾動轉型的環境影響識別有別于新建園區的環境影響識別。老工業基地轉型的環境影響優先關注環境影響的變化趨勢。對于呈下降趨勢的環境影響，于周邊人群感受到的是環境的持續改善，可不予關注，重點關注呈上升趨勢的環境影響，需進一步分析其影響程度。

根據污染源及環境敏感區的空間差異，可將環境影響分為園區內對園區外的影響。園區外對園區內的影響、園區內對園區內的影響；按照污染源及環境敏感區存在的時間差異，可將污染源分為現狀污染源和規劃污染源，受體分為現狀敏感點和規劃敏感區。在此基礎上，將整個區域轉型劃分為轉型前（即現狀）、轉型中和轉型后三個時段，重點對轉型中和轉型后兩個時段的環境影響進行識別和分析。

轉型后的環境影響識別見表1。轉型完成后，園區內只有規劃污染源和規劃敏感區。園區外部有現狀已經存在的污染源和環境敏感區，也有部分規劃新建的污染源和環境敏感區。由表1 可見，轉型后的環境影響，主要是園區內外部污染源對于園區內部環境敏感區的影響，通過規劃的環境合理性論證，控制污染源規模、污染源與環境敏感區布局，可將環境影響控制在較低水平。

表1 老工業基地轉型后的環境影響識別

轉型中時段環境影響相對較復雜，污染源包括轉型較晚的現狀污染源和建設較早的規劃污染源，受體包括長期保留的現狀敏感區和建設較早的規劃敏感區。根據表2，轉型中主要環境影響來自長期伴隨的現狀污染源對于先期建設的規劃環境敏感目標的影響，同時需要關注園區外污染源對規劃敏感區的影響，以及園區外規劃污染源對于園區內現狀敏感區的影響。

表2 老工業基地轉型中的環境影響識別

2.3 老工業基地轉型環境影響總結

1）老工業轉型后的環境影響主要是園區內、外部污染源對于園區內部規劃環境敏感區的影響。

2）老工業基地轉型中的環境影響主要是長期伴隨的現狀污染源對于先期建設的規劃環境敏感目標的影響。同時需要關注園區外污染源對規劃敏感區的影響，以及園區外規劃污染源對于園區內現狀敏感區的影響。

3）轉型過程中，來自工業企業的地表水、土壤、地下水、噪聲的環境影響是持續降低的，大氣環境影響、環境風險影響受污染源與環境敏感區位置和距離影響較大，可能存在加劇情況，是環境影響分析的重點。

4）現有工業企業關停、拆除過程中，存在土壤、地下水污染隱患。

5）區域內受污染的土壤和地下水，存在給規劃新建環境敏感區帶來負面影響的可能。

3 老工業區滾動轉型的環境管理建議

1）老工業基地滾動轉型的環境隱患遠大于整體轉型，因此，在轉型方式上應優先考慮整體轉型，從源頭上降低轉型過程的環境影響和環境管理難度。

2）規劃編制階段充分論證規劃環境合理性。從協調園區內外發展、控制污染源規模、合理布局等方面避免轉型后的環境影響產生。同時，落實污染源與環境敏感區之間的規劃控制距離要求。

3）控制受污染場地規劃用途。優先考慮規劃為對土壤和地下水環境影響敏感性較低的用地類型。建議在規劃編制階段，結合土壤及地下水環境質量狀況，加強對受污染場地再開發利用的城鄉規劃論證和審批管理。避免老工業基地遺留的土壤和地下水污染隱患對規劃用地造成環境影響，或降低規劃實施過程中土壤污染修復量，降低經濟成本。

4）充分關注轉型時序帶來的環境影響，促進大氣環境影響和環境風險較大的工業企業盡早轉型，同時避免距離長期伴隨污染源較近的規劃環境敏感區過早建設。

5）做好企業關停、拆除過程中的環境管理。重污染行業企業設備拆除，應編制企業拆除過程環境管理方案，明確應急管理措施，聘請專業團隊完成設備拆除，并對拆除過程中進行總結，明確發生的問題及處理情況。同時，在拆除后適時開展土壤污染狀況調查。