歐洲國(guó)家塑料法規(guī)研究及應(yīng)對(duì)

楊良就 張舉發(fā)

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0 引言

塑料袋作為白色污染,其再利用程度很低,大多使用一次后就成為垃圾進(jìn)入環(huán)境之中。塑料袋的負(fù)面影響十分明顯,它本身化學(xué)成分使其難以降解,海洋中的生物會(huì)因?yàn)槲沉舜罅康乃芰洗劳觯寥罆?huì)因?yàn)橥恋籽诼翊罅克芰洗绊懲寥蕾|(zhì)量進(jìn)而影響種植在土壤上的莊稼的質(zhì)量，人類也會(huì)因?yàn)槭秤昧吮凰芰洗廴镜氖澄锒绊懮眢w健康，塑料袋的大量存在也給垃圾處理增加了難度。

基于上述的塑料污染問題，歐盟及英國(guó)出臺(tái)了一系列政策來(lái)推動(dòng)塑料回收及限制一次性塑料使用。限塑令,是歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃中的一個(gè)子項(xiàng)目，其目的是限制輕質(zhì)塑料購(gòu)物袋使用量,減輕成員國(guó)由于塑料制品造成的環(huán)境污染問題。而“塑料稅”作為歐盟復(fù)蘇計(jì)劃的一部分自2021 年1 月1日起，按未回收塑料包裝廢物的重量計(jì)算各成員國(guó)需繳納的費(fèi)用，以此來(lái)提高塑料回收率，降低塑料污染影響。

1 歐盟及其主要國(guó)家政策

1.1 歐盟層面政策

由于2017 年歐洲的包裝垃圾達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的每人173 kg，是有史以來(lái)的最高水平。為了確保到2030 年歐盟市場(chǎng)上的所有包裝都以經(jīng)濟(jì)可行的方式重復(fù)使用或回收，委員會(huì)審查指令94/62/EC 27，以提高對(duì)允許進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的包裝的強(qiáng)制性要求，并考慮了其他措施，重點(diǎn)是：

1）通過設(shè)定目標(biāo)和制定其他廢物預(yù)防措施,減少（過度）包裝和包裝廢物；

2）推動(dòng)包裝的重復(fù)使用和可回收性設(shè)計(jì)，包括考慮限制某些包裝材料在某些應(yīng)用中的使用；

3）考慮降低包裝材料的復(fù)雜性，包括使用的材料和聚合物的數(shù)量；

4）委員會(huì)將制定規(guī)則，將PET 以外的塑料材料安全回收用于食品接觸材料。

2020 年3 月，歐盟委員會(huì)提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃［1］，其目的：一是控制廢棄物總量，設(shè)定具體廢棄物總量減少目標(biāo)，到2030 年實(shí)現(xiàn)市政不可回收垃圾減少一半，加強(qiáng)成員國(guó)廢棄物收集體系標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)；二是減少和管控有害廢棄物，發(fā)布可持續(xù)化學(xué)戰(zhàn)略；三是支持二次資源市場(chǎng)發(fā)展。

1.1.1 包裝指令

歐盟在2015 年修訂包裝法規(guī)，新增塑料袋可持續(xù)消費(fèi)減少措施，給歐盟國(guó)家提出額外的廢棄物預(yù)防和再利用的要求，并提高了包裝廢物的回收目標(biāo)。

2018 年循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃，通過了提案，規(guī)定強(qiáng)制建立包裝生產(chǎn)者延伸責(zé)任(EPR) 計(jì)劃［2］。除其他規(guī)則外，到2024 年底，歐盟國(guó)家應(yīng)確保為所有包裝建立生產(chǎn)者責(zé)任計(jì)劃。該指令還為回收設(shè)定了以下具體目標(biāo)（見表1）。

表1 包裝生產(chǎn)者延伸責(zé)任計(jì)劃目標(biāo)

1.1.2 塑料袋指令

輕質(zhì)塑料袋（即壁厚低于50 μm 的塑料袋）是歐洲十大亂丟垃圾之一。輕質(zhì)塑料袋通常只使用一次，但是它們需要幾個(gè)世紀(jì)才能在自然環(huán)境中完全降解。在此之前，它們經(jīng)常被陸生或海洋動(dòng)物攝入，或分解成微塑料。無(wú)論哪種方式，它們最終都會(huì)進(jìn)入人類和動(dòng)物的食物鏈。

由于輕質(zhì)塑料袋的污染嚴(yán)重性［3］，塑料袋指令（指令(EU) 2015/720)是對(duì)《包裝和包裝廢物指令》(94/62/EC) 的修訂［4］，用于應(yīng)對(duì)輕質(zhì)塑料袋的不可持續(xù)消費(fèi)和使用。

該指令要求成員國(guó)采取措施，例如國(guó)家減排目標(biāo)和/或經(jīng)濟(jì)手段（例如收費(fèi)、稅收政策）和營(yíng)銷限制（禁令）。會(huì)員國(guó)采取的措施包括以下一項(xiàng)或兩項(xiàng)：確保到2018 年12 月31 日，在商品或產(chǎn)品銷售點(diǎn)不免費(fèi)提供輕型塑料手提袋。采取措施確保到2019年12 月31 日，每人年消費(fèi)量不超過90 個(gè)輕質(zhì)塑料袋；到2025 年12 月31 日，每人年消費(fèi)量不超過40個(gè)輕質(zhì)塑料袋，或設(shè)定的重量和/或同等目標(biāo)。

非常輕的塑料袋（壁厚低于15 μm 的塑料袋，用于衛(wèi)生目的或作為散裝食品的初級(jí)包裝，有助于防止食物浪費(fèi)）可能被排除在這些目標(biāo)之外，但要求成員國(guó)報(bào)告他們的消費(fèi)情況。成員國(guó)不得對(duì)壁厚超過50 μm 的塑料袋（即可重復(fù)使用的袋子）采取營(yíng)銷限制（禁令），但可以自由采取其他措施減少其消費(fèi)，例如經(jīng)濟(jì)手段或其他國(guó)家減少措施。他們沒有義務(wù)（但強(qiáng)烈建議）向委員會(huì)報(bào)告其消費(fèi)情況。

1.1.3 一次性塑料指令

一次性塑料產(chǎn)品(SUP) 使用一次或使用很短的時(shí)間，然后被丟棄。這種塑料廢物對(duì)全球的環(huán)境和人類的健康的影響是巨大的。與可重復(fù)使用的產(chǎn)品相比，一次性塑料產(chǎn)品更有可能最終進(jìn)入我們的海洋。歐洲海灘上最常見的10 種一次性塑料制品以及漁具，占?xì)W盟所有海洋垃圾的70%。

歐盟的目標(biāo)是成為全球?qū)购Ｑ罄退芰衔廴镜南刃姓摺Ｒ淮涡运芰现噶睿唧w目標(biāo)包括：到2025年77 %的塑料瓶收集目標(biāo)，到2029年增加到90 %；從2025年開始在PET 飲料瓶中使用25%的再生塑料，從2030 年開始在所有塑料飲料瓶中使用30%再生塑料。

1.1.4 塑料稅

作為歐盟復(fù)蘇計(jì)劃的一部分，歐盟已引入“塑料稅”。自2021 年1 月1 日起，按未回收塑料包裝廢物的重量計(jì)算，統(tǒng)一費(fèi)率為每0.80 kg/EUR 對(duì)成員國(guó)收費(fèi)。初步估計(jì)，該法規(guī)每年可為歐盟提供6億至80億EUR 的額外收入。

根據(jù)歐盟戰(zhàn)略，國(guó)家收費(fèi)將與每個(gè)成員國(guó)未回收的塑料包裝廢物的數(shù)量成正比。為避免出現(xiàn)會(huì)費(fèi)的過度遞減影響，對(duì)會(huì)員國(guó)的會(huì)費(fèi)采用了每年一次性減少的調(diào)整機(jī)制。

成員國(guó)向歐盟繳納會(huì)費(fèi)有兩個(gè)主要選擇：會(huì)員國(guó)將從自己的預(yù)算中繳納會(huì)費(fèi)，無(wú)論它們是否建立了國(guó)家塑料稅收費(fèi)系統(tǒng)，例如奧地利和比利時(shí)，它們打算從其國(guó)家預(yù)算中支付捐款；成員國(guó)設(shè)計(jì)自己的稅收立法并建立國(guó)家體系，通過對(duì)特定納稅人征稅的方式征收塑料稅（每個(gè)國(guó)家必須確定征稅產(chǎn)品的定義、征稅機(jī)制以及退稅選擇等）。

1.2 歐洲主要國(guó)家塑料稅法

1.2.1 英國(guó)

當(dāng)應(yīng)收稅的塑料包裝組件在英國(guó)生產(chǎn)或進(jìn)口到英國(guó)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生塑料包裝稅［5］。生產(chǎn)該組件的人有責(zé)任支付所收取的費(fèi)用，或者代表其進(jìn)口組件的人有責(zé)任支付。英國(guó)“塑料稅”于2022 年4 月1日生效。按重量計(jì)算，成品組件中回收塑料的比例低于組件中塑料總量30%，則塑料包裝組件應(yīng)收費(fèi)。塑料包裝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為200 t/GBP。該法規(guī)鼓勵(lì)使用再生塑料而不是新塑料。

1.2.2 德國(guó)

德國(guó)目前沒有征收“塑料稅”,也沒有提出引入這一稅種的立法草案。盡管如此，新的聯(lián)邦政府表示，它可能會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候引入“塑料稅”。如果實(shí)施，歐盟對(duì)德國(guó)征收的全部“塑料稅”有望轉(zhuǎn)嫁給德國(guó)國(guó)內(nèi)制造商和/或進(jìn)口商。

圖賓根市是德國(guó)第一個(gè)在市一級(jí)引入包裝稅的地方當(dāng)局。從2022 年1 月1 日起，對(duì)一次性包裝和餐具征稅，每個(gè)一次性飲料容器、一次性餐具和一次性食品包裝的稅率為0.50 EUR，每個(gè)一次性餐具套裝的稅率為0.20 EUR，每餐不超過1.50 EUR。稅收向負(fù)責(zé)提供這種一次性包裝和餐具的零售店(如小吃店、面包店、加油站等)征收。

1.2.3 法國(guó)

法國(guó)目前還沒有通過征收“塑料稅”的最終計(jì)劃。

1.2.4 西班牙

西班牙引入了“塑料稅”，對(duì)使用含有塑料且不能重復(fù)使用的包裝征收消費(fèi)稅［6］。在制造的情況下，稅款將在包裝首次交付或提供給稅收地區(qū)的收購(gòu)方之日起征收；在進(jìn)口的情況下，當(dāng)進(jìn)口關(guān)稅開始征收時(shí)，“塑料稅”也開始征收。西班牙對(duì)不可重復(fù)使用的塑料包裝征收的消費(fèi)稅于2023 年初生效，稅率為每0.45 kg/EUR。

注意：如果包裝的設(shè)計(jì)不是為了在其產(chǎn)品整個(gè)生命周期中完成多次循環(huán)，則認(rèn)為包裝是不可重復(fù)使用的；某些醫(yī)療產(chǎn)品的包裝可以豁免。

1.2.5 意大利

意大利已提議對(duì)具有或?qū)⒕哂腥菁{、保護(hù)、處理或交付貨物、食品功能的一次性制成品征收塑料稅［7］。在意大利，有義務(wù)繳納“塑料稅”的應(yīng)稅人如制造商、賣方、購(gòu)買者（如果物品是從其他歐盟國(guó)家購(gòu)買并出售用于商業(yè)活動(dòng)）、歐盟供應(yīng)商（如果商品是從其他歐盟國(guó)家購(gòu)買并出售給私人消費(fèi)者）、進(jìn)口商（最終進(jìn)口到國(guó)家領(lǐng)土?xí)r產(chǎn)生，并在物品被釋放交付以供消費(fèi)時(shí)支付）。

塑料包裝稅原定于2021 年7 月1 日生效，現(xiàn)已于2023 年1月1日生效。塑料費(fèi)率定為每0.45 kg/EUR。

1.2.6 荷蘭

荷蘭發(fā)布了一份關(guān)于對(duì)原生塑料征收國(guó)家稅的可能性的報(bào)告。當(dāng)塑料顆粒和粉末出售給塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)商時(shí)，可能會(huì)被征稅。

1.2.7 保加利亞

保加利亞對(duì)某些產(chǎn)品(包括塑料包裝)征收產(chǎn)品費(fèi)，如果在保加利亞市場(chǎng)上銷售相關(guān)產(chǎn)品的人沒有履行廢物收集、利用和回收的義務(wù)，或者沒有單獨(dú)或通過廢物利用組織達(dá)到某些目標(biāo)，則應(yīng)支付產(chǎn)品費(fèi)。產(chǎn)品費(fèi)是對(duì)在銷售點(diǎn)用于包裝商品的包裝材料征收的，塑料包裝的產(chǎn)品費(fèi)用為每2.33 kg/EUR(約合1.20 EUR)。

1.2.8 波蘭

目前有兩個(gè)關(guān)于“塑料稅”的法案草案正在通過國(guó)家立法程序。第一個(gè)法案涉及引入產(chǎn)品費(fèi)，而第二個(gè)法案建議征收包裝費(fèi)。一旦通過，將對(duì)營(yíng)銷和向消費(fèi)者提供一次性塑料產(chǎn)品征收產(chǎn)品費(fèi)，對(duì)有營(yíng)銷包裝的產(chǎn)品實(shí)體征收包裝費(fèi)。銷售包裝家用產(chǎn)品的實(shí)體將有責(zé)任支付包裝費(fèi)，除非不符合包裝廢料回收的要求，否則該實(shí)體將被要求收取每0.40 kg/EUR 的額外費(fèi)用。

1.2.9 葡萄牙

用于即食食品的塑料或鋁制一次性包裝征收0.30 GBP［8］。2022 年7 月1 日起對(duì)一次性塑料包裝生效，并于2023 年1 月1 日起對(duì)一次性鋁制包裝生效。

2 結(jié)語(yǔ)

歐洲國(guó)家重視塑料污染問題，逐步建立了歐盟乃至國(guó)家層面的塑料法規(guī)政策。通過制定歐盟層面的塑料制品回收目標(biāo)，設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)歐洲成員國(guó)立法，鼓勵(lì)對(duì)可再生塑料的應(yīng)用，對(duì)塑料制品回收再利用，降低一次性塑料的使用。

目前制定立法的國(guó)家，大部分圍繞使用一次性塑料包裝按公斤收費(fèi)，少部分國(guó)家（如英國(guó)）對(duì)于包裝材料中使用可再生塑料的占比超25%不征稅，鼓勵(lì)再生塑料的使用。

歐洲塑料法規(guī)對(duì)于食品行業(yè)影響巨大，意味著食品中使用的接觸材料、包裝材料需要更多地使用可再生塑料制成（如一次性塑料指令要求塑料瓶中可再生PET 成分占比30 %目標(biāo)）。對(duì)于如家電類產(chǎn)品，是耐用消費(fèi)品，使用一次性的包裝數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于食品行業(yè)包裝使用數(shù)量，目前受塑料法規(guī)影響較小。

鑒于目前歐盟一次性塑料指令、英國(guó)塑料指令對(duì)產(chǎn)品包裝或者產(chǎn)品組件中的可再生塑料有占比25%或30%的要求，未來(lái)歐洲立法也可能傾向于往該方向發(fā)展，從食品包裝領(lǐng)域往家電領(lǐng)域滲透，對(duì)家電類產(chǎn)品使用可再生塑料提出要求。未來(lái)，家電產(chǎn)品將受政策引導(dǎo)，走向更加環(huán)保的發(fā)展方向。