“BOT+EPC”模式下項目管理特點與風險研究
——以L觀光旅游軌道交通項目為例

張建鋒

（中國中鐵二院工程集團有限責任公司，四川成都 610000）

1 “BOT+EPC”模式概述

BOT 是指“建設—經(jīng)營—轉讓”，是基礎設施投資、建設和經(jīng)營運作的模式之一。以政府和私人機構達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構授予特許經(jīng)營權，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設某一基礎設施，并負責經(jīng)營和管理該設施及其相應的產(chǎn)品與服務[1]。EPC 是“設計+采購+建設”的縮寫，是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定承包工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等全過程或若干階段的工作[2]。“BOT+EPC”模式是BOT 與EPC 的復合模式，結合了規(guī)劃、投資、設計、施工、建設、運營、交接等項目全過程管理模式，即政府和投資方簽訂特許經(jīng)營權協(xié)議，允許投資方在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)建設和運營項目。投資方在BOT 模式中的建設過程，采用EPC 總承包模式進行，在項目特許經(jīng)營期到期后，將項目移交給政府部門。從經(jīng)濟學角度來看，“BOT+EPC”模式是一種新穎的項目資源組織模式；從項目管理角度而言，“BOT+EPC”模式是一種結合了投融資工作的工程項目建設模式。采用該模式的項目能更好地適應規(guī)模效應，大大降低了項目建設招投標及成本管理風險；能促進項目的參建各方對投資收益、成本管控、質(zhì)量控制、工期進度等目標達成一致；能突顯總承包方設計、施工組織管理的整體優(yōu)勢，提高項目綜合管理水平。

2 “BOT+EPC”模式項目管理特征

在“BOT+EPC”模式下，會綜合考慮項目實施過程中的資源需求，并在此基礎上選擇合適的投資人及項目建設期的總承包商。可采取聯(lián)合方式，對各方的能力、關系、優(yōu)勢等有限資源進行集成整合[3]。該模式可在更大范圍內(nèi)進行組織間資源的獲取、共享、集成，形成組織間的優(yōu)勢互補，獲得主動優(yōu)勢，更高效地發(fā)揮協(xié)同效應，實現(xiàn)項目目標。

L 項目是國內(nèi)5A 景區(qū)觀光旅游軌道交通項目，功能定位為雪山景區(qū)內(nèi)部的旅游觀光專線。聯(lián)合體成員由設計單位、投資機構、施工單位、運營單位等多家單位機構構成，是國內(nèi)首條采用“BOT+EPC”模式實施的5A 景區(qū)全景觀光有軌電車旅游軌道交通項目。組織管理能力是“BOT+EPC”模式下L 項目的核心管理能力，對項目管理起到了十分關鍵的作用。它涵蓋前期對項目進行的整體建設規(guī)劃，同時實現(xiàn)了對項目實施全過程的有效管理。該項目的運作結構見圖1。

圖1 項目運作結構圖

L 項目采用“BOT+EPC”模式，結合了BOT 融資模式和EPC 工程項目管理模式的優(yōu)點，著眼項目全生命周期質(zhì)量、成本和收益平衡。“BOT+EPC”模式具有以下特征：

第一，適用于投資數(shù)額大的公共基礎設施項目，如軌道交通項目、高速公路項目、煤礦項目、水利電站項目等。第二，項目全生命周期特征顯著。從項目發(fā)起階段到項目實施階段，再到項目特許權經(jīng)營期的運營階段，聯(lián)合體一直參與整個項目進程。第三，項目大多為具有公共屬性的大型基礎設施項目，在項目設計階段，便需要以全局意識對項目全生命周期的成本、質(zhì)量、工期、安全、可持續(xù)發(fā)展等方面進行綜合考慮。第四，項目利益相關方眾多。項目投資數(shù)額巨大，基礎設施項目具有的公共屬性，項目建設及運營階段的壽命周期長等因素，決定了項目的參與方多，且在項目實施過程中，利益相關方的身份會隨著項目階段的轉化而變化。

3 L 項目采用“BOT+EPC”的優(yōu)點分析

3.1 “BOT+EPC”模式與傳統(tǒng)EPC 模式差異分析

L 項目除了具備一般大型工程項目建設規(guī)模大、涉及范圍廣、投資金額與資源需求大、質(zhì)量要求高、對社會影響大等特點，還具備項目周期長、工期緊，受經(jīng)濟環(huán)境、服務對象、政府部門等外部環(huán)境的影響大等特點，因此L 項目采用“BOT+EPC”模式。該模式與傳統(tǒng)EPC 模式有如下幾個方面的差異：

3.1.1 管理范圍的差異

在一般的旅游軌道交通EPC 項目中，總承包人的職責是負責整個項目的設計、施工和試運行等階段的各項工作，并在試運行結束后完全交由業(yè)主運營項目。而在“BOT+EPC”模式下，L 項目總承包商需要承擔部分業(yè)主職責，其具備“業(yè)主+總承包商”的特殊身份。由于總承包商身份的變化，總承包商的管理范圍在傳統(tǒng)EPC 承包人項目管理內(nèi)容的基礎上，還增加了項目立項、可研等項目前期準備階段以及項目特許經(jīng)營期內(nèi)，即運營階段的管理工作，形成了其他差異性行為的主要驅(qū)動力。

3.1.2 與業(yè)主關系的差異

在傳統(tǒng)的EPC 項目中，總承包商在實現(xiàn)自身收益最大化的前提下，對需要大幅度增加施工成本以換取項目質(zhì)量的控制目標的積極性不高，不利于工程質(zhì)量的提升。而在“BOT+EPC”模式下，L 項目總承包商需要以項目整體成本控制效果最優(yōu)為前提，全面評估項目全過程的成本管控效果，實現(xiàn)設計、施工以及試運行階段各環(huán)節(jié)的成本優(yōu)化。因此，總承包商在權衡項目整體利益的基礎上，通常會合理優(yōu)化階段過程的成本，并注重全局成本最優(yōu)化。

另外，在“BOT+EPC”模式下，業(yè)主與總承包商的利益訴求相同，可以規(guī)避傳統(tǒng)EPC 模式下業(yè)主與總承包商存在利益沖突，形成不同程度上相互對立、互相博弈的不利局面，更容易建立起和諧的雙邊關系，促進項目管理工作的協(xié)調(diào)開展，會對項目管理產(chǎn)生積極影響。

3.1.3 成本管控的差異

在一般的EPC 總承包項目中，總承包方往往僅滿足于階段化成本最優(yōu)，最終的成本控制只是各個階段成本控制結果的簡單疊加。但對采用“BOT+EPC”模式的L 項目而言，項目成本管控由傳統(tǒng)的各個階段的成本控制策略轉變?yōu)轫椖靠傮w成本最優(yōu)的管控方式，通過設計、采購、施工、運營等各個階段成本的優(yōu)化，實現(xiàn)項目總體成本的最優(yōu)化，因此項目整體成本管控的復雜程度要高于傳統(tǒng)的EPC 管理模式。

3.1.4 內(nèi)部協(xié)調(diào)的差異

在“BOT+EPC”模式下，為發(fā)揮聯(lián)合體各方優(yōu)勢，實現(xiàn)L 項目管理目標，尤其是發(fā)揮設計單位牽頭的優(yōu)勢，聯(lián)合體牽頭方需要綜合組織各單位、部門之間的統(tǒng)籌工作，協(xié)調(diào)設計、施工、運營各方的工作交叉銜接，從全局角度對項目問題進行系統(tǒng)性的分析、解決。總承包方各聯(lián)合體單位之間的權、責、利劃分需要比傳統(tǒng)EPC 管理模式下更明確。

3.1.5 與監(jiān)理方的差異

在傳統(tǒng)的EPC 模式下，項目的設計與施工監(jiān)理均代表業(yè)主單位對總承包商開展監(jiān)理工作，處理項目建設過程中雙方的利益關系。監(jiān)理單位天然地會更傾向于滿足業(yè)主單位的利益訴求。而在“BOT+EPC”模式下，L 項目總承包方具備“業(yè)主+總承包商”的雙重角色，能更好地與監(jiān)理單位形成有效的溝通協(xié)調(diào)，接受、采納各監(jiān)理人的意見及建議，這有利于監(jiān)理方更好地開展監(jiān)理工作，從而優(yōu)化整個項目建設與管理過程。

3.2 “BOT+EPC”模式的優(yōu)點分析

采用“BOT+EPC”模式時，EPC 總承包方是項目建設的中心，可由同時具備勘察、設計、施工資質(zhì)的綜合企業(yè)主導項目建設，亦可由勘察、設計、施工、運營和融資等企業(yè)組成的聯(lián)合體共同參與項目建設。L 項目總承包方由具有長期合作關系、互相信賴的合作伙伴組成聯(lián)合體參加項目投標和建設，減少了聯(lián)合體成員之間的溝通成本和交易成本。

3.2.1 有助于實現(xiàn)項目的全過程管理

采用“BOT+EPC”管理模式，設計單位、建設單位、采購企業(yè)、運營和維護單位的角色都由一個企業(yè)或單位來扮演，一方面能夠降低項目推進過程中各方的溝通成本，另一方面能顯著提高各項工作效率，方便這一單位或企業(yè)從整體上把控項目的建設進度和運維狀況等。通過這一模式，能夠找到一個貫穿始終的角色參與項目，這也是真正實現(xiàn)項目全過程管理的應有之義。

3.2.2 可降低項目全生命周期成本

采用“BOT+EPC”模式可激勵社會資本提高效率、降低成本。社會資本往往會根據(jù)項目情況制訂合理方案、調(diào)整建設規(guī)模、利用創(chuàng)新性技術和靈活的締約方式等節(jié)約管理費用。在項目全周期中，社會資本需要在項目實施完成并獲得政府部門批準后才能取得相關收益，這樣的約束有利于消除項目完工風險和資金風險。在運營期，為了獲得更高的收益，社會資本會努力提高運營效率，降低經(jīng)營成本，并提高服務水平，以吸引更多客流。

4 L 項目風險分析及防范措施

4.1 L 項目風險分析

在“BOT+EPC”模式下，經(jīng)分析，L 項目主要存在以下風險：

4.1.1 項目整體風險大

一般來說，大型基建的投資較大，建設經(jīng)營周期很長，從前期洽談到后期項目經(jīng)營周期結束，往往需要幾年或幾十年的時間。其間項目會面臨各種風險，包括融資風險、債務風險以及經(jīng)營風險等。一旦項目確定，風險將轉移到總承包商身上，由其自主經(jīng)營并承擔風險。在L 項目中，總承包商需要制訂詳細的風險管理計劃，并在項目執(zhí)行過程中不斷監(jiān)測和評估風險。

4.1.2 項目資金可控性差

建設項目的資金可控性是一個難題。這是由于總承包商可以利用工程量和工程變更來故意套取其他項目投資人的資金，特別是政府投融資平臺的國有資金。具體來說，承包商最有可能從兩個方面來故意套取資金：一是通過設計增加整體工程量，使建設項目總投資增加，從而讓其他投資人投入更多的項目資金；二是通過變更減少工程量，在保持合同價格不變情況下，獲得相同的工程投資[4]。這些行為導致建設項目的投資成本過高，以及引起不必要的法律糾紛和風險?；谏鲜鰡栴}，在L 項目中，需要強化對資金的管控。

4.1.3 管理人才不足

“BOT+EPC”模式是一種相對復雜的建設項目管理模式，需要在投融資、法律法規(guī)、資產(chǎn)評估、工程技術等多個專業(yè)領域方面進行綜合考慮和協(xié)調(diào)。項目實施中，需要配備一支專業(yè)化、高素質(zhì)的團隊，負責項目的策劃、設計、實施和運營管理等多個環(huán)節(jié)。團隊成員需要具備豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，以應對“BOT+EPC”模式下建設項目所涉及的各種復雜問題，包括法律合規(guī)性、技術可行性、資金可持續(xù)性等方面的挑戰(zhàn)。然而，目前“BOT+EPC”模式下的專業(yè)人才相對不足，需要相關企業(yè)加強人才培養(yǎng)和引進，以更好地發(fā)揮“BOT+EPC”模式在建設項目中的作用。

4.2 L 項目風險防范措施

針對上述風險，在項目實踐過程中采取以下措施進行防范化解：

4.2.1 成立EPC 項目管理部

在L 項目的推進過程中，高效的組織管理是項目成功的關鍵因素。成立EPC 項目經(jīng)理部，對各聯(lián)合體單位之間的工作進行總協(xié)調(diào)，對整個工程項目的設計、采購、施工、試運行（試車）等工作進行全過程管理，實現(xiàn)各階段工作合理交叉與緊密融合，并對工程的安全、質(zhì)量、進度、造價進行全面把控，這樣有助于項目的順利開展，也有利于設計單位牽頭單位對各類風險進行把控。

4.2.2 發(fā)揮設計單位牽頭聯(lián)合體優(yōu)勢

設計水平的高低、出圖質(zhì)量的高低很大程度決定了項目的優(yōu)劣。L 項目采用“BOT+EPC”管理模式，由設計為牽頭單位，能夠保證設計單位的話語權，發(fā)揮設計單位技術上的獨特優(yōu)勢。同時要求設計單位實事求是地結合現(xiàn)場情況，虛心采納施工單位的合理建議。

4.2.3 倡導設計優(yōu)化的利益分享機制

為了追求更可觀的項目利潤，總承包企業(yè)通常會選擇在施工階段對項目進行設計優(yōu)化，從而實現(xiàn)降低成本的目標。方案的調(diào)整、設計變更和設計優(yōu)化，會大幅度增加設計單位的工作量。加之業(yè)主、施工單位對設計修改的利益分享認同度較低，如業(yè)主過分強調(diào)總價包干，可能出現(xiàn)設計師經(jīng)歷無數(shù)次圖紙修改，設計費用卻未相應增加的情況。為避免這一問題，在L項目中采取與相關單位分享一定利益的措施，以提高設計單位的積極性。

4.2.4 與大型施工企業(yè)強強聯(lián)合，建立人才提升計劃

設計單位由于自身施工力量薄弱，要想實現(xiàn)設計成果必須依靠施工單位去具體操作。因此，作為牽頭單位的角色，在L 項目投標初期，設計單位積極聯(lián)合大型施工、運營企業(yè)，全局把控，強強聯(lián)合，以有效減輕施工過程中的安全和質(zhì)量風險，提升運營效率。同時，引進相關專業(yè)人才，開展導師帶教制度，大力發(fā)展部分優(yōu)秀設計師向管理型設計師發(fā)展，此舉能夠提高設計單位的項目管理能力，為高效還原設計成果提供有力支持。

5 結語

EPC 總承包模式在國內(nèi)已發(fā)展一段時間，各設計、施工單位也通過聯(lián)合體等方式不斷探索向EPC 總承包模式轉變，使得“BOT+EPC”工程項目建設模式的應用越加廣泛。為更好地發(fā)揮“BOT+EPC”模式的作用，相關從業(yè)者尤其是管理人員需要更加深入地了解國內(nèi)不同業(yè)務領域“BOT+EPC”總承包模式的管理特點，積極轉變管理理念，以更好地適應“BOT+EPC”總承包模式項目管理，為企業(yè)轉型發(fā)展助力。