1900—1901年北京城分區占領與近代警政開端

導讀

1900年八國聯軍占領北京后，實行了分區占領的政策。京城原有的城市治安管理體制瓦解，取而代之的是西方的警政制度，其中尤以日本的軍事警務衙門最為突出。在八國聯軍撤出北京后，清廷曾設立短暫的京城善后協巡總局，下設分局管理京城治安，這成為北京治安管理近代化的開端。

作者：李誠，北京市社會科學院。

1900年（光緒二十六年，農歷庚子年），在北京的歷史發展中是沉重的一頁。這年8月12日，八國聯軍以義和團為借口，進占京城東部重鎮通州。8月14日，英、美、日、俄等國軍隊先后攻入北京城內。聯軍入城后，實行了慘無人道的燒殺搶掠。日本參謀本部文件中，承認聯軍曾特許公開搶掠三日，之后北京城內的混亂達到極致。隨著聯軍的不斷涌入，聯軍進行了分區占領，不同占領區的社會治安截然不同，以下試分述之：

一、八國聯軍分區占領

1.英占區：英國檔案將英占區與日占區相提并論，指出這兩個地區都很快恢復了正常。李松齡披露的《八國聯軍分區占領北京與“靖民”布告》完整記錄了英占區初期的靖民布告。布告公布時，聯軍占城僅僅十余日，這份布告首先認定了英占區的范圍，規定了英占區內，平民有照常居住、不被勒捐的權利；接著是華人的各項義務：不許持槍、不許放槍、不許藏匿兵器、不許搶奪。

2.美占區：在9月2日召開的第六次各國軍隊指揮官會議上，針對已在日、英、法占領區實行已久的禁槍令，美軍指揮官陳述美占區仍有槍聲。同樣是英人的記錄，常將英占區與美占區對比，稱其“比法國和俄國的占領區強些，但比日本占領區差遠了”。

3.俄占區：目前查閱到的資料，對俄占區的社會治理評價普遍不高，甚至在9月11日召開的第七次聯軍會議上，針對英軍指揮官的指控“現在妨礙市內人民營業者主要是俄軍之暴行，有必要首先加以制止”，俄軍指揮官表示歉意，并稱“今后會更加注意”。英國將俄國比為“北方游牧部落”，自然有自詡為文明國家的英國視角優越感。俄占區位于日占區的南側，但俄占區內平民向日占區遷移，說明了平民更愿意到日占區生活。

4.日占區：對于日占區的評價，相對俄占區稍為穩定。日本采取了維持地方治安措施，包括阻止其他國家軍隊在日占區尋釁滋事；勸導平民開店營業；對店鋪發放保護證；軍隊必需品由日方統一購買。日占區相較他國占領區穩定主要體現在市場的復蘇。

5、德占區：德國與法國并不在最初進入北京的聯軍隊伍中，因此對其占領區的劃分在8月18日第二次聯軍會議上才確認。英國檔案將法國與德國并列，認為其“到處燒殺”。如同俄占區平民涌向日占區一樣，德占區內的平民也有向美占區遷移的現象。

總體而言，在北京城被八國聯軍占領初期，聯軍以“勝利者”的姿態對百姓進行殘酷的鎮壓與搶掠，京城百姓大量死難逃亡，而留守官員也不得不為聯軍送上錦旗以求茍安，京城治安混亂不堪。各國軍隊在占領區內肆意侵凌百姓，被放棄的都城只能任由侵略者橫行。

二、聯軍占領區的區域調整

八國聯軍占領京城后，對各國分區進行了多次調整。由于日、英、美、俄先頭部隊是從東面攻擊北京城的，對于占領區的劃分呈現了自東向西、由內而外的趨勢。在占領京城的次日（8月15日）召開的第一次聯軍指揮官會議上，即確定了四國的占領區范圍。

日本占有內城北部，主要是由于兵力強大。明清北京城遵循“左祖右廟，前朝后市”的城市規劃方案，因此日本占領區的阜成門—朝陽門以北一線向來是商肆繁盛之地，而其他三國占領區則多為前朝的王府、衙署所在地。此后，無論日占區進行了怎樣的分割，以鐘鼓樓、后海西海為主的經濟區始終在日占區的統轄之下。這也可以說明日占區市場逐漸恢復的原因。需要指出的是，這次分區僅涉及北京內城，目前尚未見到此次分區涉及外城的記載。

8月18日，法、德兩軍入京后，在第二次聯軍會議上討論了兩軍的占領區問題。這次分區首次涉及外城，決定將其分予德國、英國和美國。俄國、日本并未占領外城，直至兩國撤軍，也并未占領。法占區割自英占區與日占區，也不涉及外城。

8月23日的第四次會議上，占領區的劃界糾紛初次開始。法占區與美占區涉及房屋銀錢糾紛，法國認為日在俄占區內繳獲戶部馬蹄銀。日方反駁稱，日占領戶部在8月15日劃定占領區前，因此無可非議。關于占領區的糾紛可視為列強在華矛盾的體現。

此次劃界后，日本先后于8月31日和9月12日向法國、意大利劃出了部分地域，這次劃界涉及的主要是兩個城門—— 阜成門與西直門。阜成門以南地域由日本劃給法國，這次劃界也帶來了平民的遷移——法占區向日占區遷移。西直門大街以南則由日本轉給意大利。但同時規定了西直門由日、意兩國共同把守。由阜成門、西直門作為劃界依據，可知城門的重要標志作用及城門大街的交通地位。以城門內大街為劃界依據，一定程度上繼承了清代內城八旗的分界原則，同時近代北京的城區劃分也遵循這一準則。

聯軍成立北京行政委員會后，對于占領區的劃分仍在進行。第九（1901年1月21日）至第十二次會議（2月18日），商定了“西華門、儀鸞殿東門間的地方由日軍讓給德軍，但日軍保有西華門衛兵所”。除了內、外城，北京的皇城也被聯軍侵占，從日本人繪制“冬營間北京城占領區域并宿營略圖”來看，皇城主要被法、德、英、美、日五國分占，且鄰近相應占領區域。隨著議和將成，占領軍陸續撤退。

由于目前參閱的史料多是日本及英國的相關記錄，聯軍占領時期的占領區劃分與糾紛當不止于此，更多的劃界情況還有待進一步挖掘與研究。僅就目前來看，占領區的劃分并非一蹴而就，且在劃界的過程中列強多有矛盾抵牾之處。占領區的劃分受初期各國侵占北京的影響，且受北京城原有的主要城門及干道影響。

三、日本近代治安機構的創設

日本軍隊進入京城后不久，即進占了內城北部的順天府衙門，作為軍事警務衙門。在軍事警務衙門建立之初，日占區即有分區的萌芽，只不過這種分區尚不是以街道來劃分。鑒于城門對維護地方治安的重要性，警務衙門是以“城門”和“非城門”來劃分。因此，其劃分的標準還是維持地方治安。不過，這種劃分持續的時間并不長，8月26日，占領區又有了新一步的劃分。

用東、西分區的建置取代“城門”和“非城門”的標準，其前提是市場恢復。因此，這種劃分更多帶有民事色彩。9月14日，警務衙門長將日軍占領區劃分為三區。在劃區的過程中，該部門的建制也在不斷擴充與完善。改革編制后的軍事警務衙門東、西分廳職員為：總辦東城分廳1人，西城分廳1人；副辦各1人；幫辦東城分廳4人，西城分廳3人；警巡各1人，書寫人東城10人，西城7人；巡捕長東城分廳4人，西城分廳2人；巡捕東城分廳35人，西城分廳20人；差役各5人，總計東城分廳職員61人，西城分廳職員40人。

5月22日，第二十二次會議確定了清朝官吏任職名單：內城為慶親王、陳夔龍。外城是陳璧、許佑身、閻錫齡、謝希銓、唐椿森。此后不久的6月1日，各國行政委員會解散。7月1日，日軍向清政府移交了地方行政權。

四、清廷設立的過渡機構—— ?京城善后協巡總局

1901年5月28日，已近油盡燈枯的李鴻章向清廷上了《聯軍將退預籌布置折》。在奏折中，李鴻章認為聯軍分區占領設置的巡捕與警察，較北京城原有的步軍統領五城御史，處置事件更為周密。聯軍撤離后，恢復原有的治理模式只會帶來事權不一的更多弊端。對于聯軍設置的安民公所，能保留的可以保留并改名為巡防局，采納日本的管理模式，派巡捕、警察按區域巡視。聯軍撤離前，清廷曾嘗試在外城重新恢復五城御史巡查的制度，當御史們重新回到衙署辦公時，卻是“頗為識者所笑”，舊有的管理模式已經不能適應被迫接受西方管理模式的北京城了。

在慈禧、光緒尚未回到北京時，清政府已開始著手整理北京城市管理。最初的改革只是對延續了二百余年的“祖宗制度”進行的修補與填充。光緒二十七年（1901年）清廷在步軍統領衙門內設置警務處，左、右兩翼分設警務公所，與聯軍留下的各安民公所共同維護京城治安。同年，“京城善后協巡總局”成立，下設10個協巡分局。協巡總局的設置背景是善后，即處理聯軍撤走后北京城市管理的權力真空問題。因此，善后協巡總局的職能重點在于城市治安管理，對城市建設和公共事務的管理極其有限。各協巡分局分駐內城和皇城，設總辦、幫辦、警巡等官員。京城善后協巡總局設立之初的目的是效法各國的巡捕章程辦理事務，但開辦一年左右，效果并不理想。因為清朝只是在表面上機械照搬了外國警政制度，并沒有真正學習外國警政制度在城市管理上的本質，不過是新舊兩種警政制度的過渡而已。

結語

八國聯軍占領北京后，給京城造成的破壞，即便在侵略者筆下也常常記載。如親眼看見聯軍殺掠的日本人植松良二記錄的：“巍然之櫓樓，為聯軍擊碎燒棄，已失數百年來巍免之美觀，舊跡留者，僅一二耳。城內外慘遭兵燹，街市毀失，十分二三。居民四面逃遁，兄弟妻子離散，面目慘淡。貨財任人掠奪者有之，婦女任人凌辱者有之，不能自保。此次入京之聯軍，已非復昔日之紀律嚴明。將校卒軍士，軍士約同輩，白晝公然大肆掠奪，此我等所親見。計京城內富豪大官之居宅，竟無一遭此難者，絕非過論。”八國聯軍的分區占領不僅沒有給京城帶來安定，聯軍分區的頻繁調整，不同占領區的管轄差異，給本已殘破的京城治安雪上加霜，最終促成了京城秩序的全面崩潰。

八國聯軍分區占領北京后，多將本國的治理模式強加于各占領區內。因各國國情不同，治理方式迥然有別。強加移植的治理方式并不能適應京城地方管理的實際，因此收效甚微。與此同時，我們也應注意到，被動接受的京城治理出現了西方制度的身影，京城官民也受到了西方治理模式的影響，開始反思原有制度的不足，一些有識之士開始嘗試借鑒西方制度。最初的嘗試僅僅是簡單照搬，脫離實際注定不會長久。善后協巡總局成立不長，便被工巡局、巡警部、警察廳取代。北京城市地方治理開始步履艱難地向近代化過渡，原有治理方式逐漸消失，全新的地方管理機構層出不窮，治理成效逐漸提升。

參考文獻

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