江蘇省長江洲灘防洪管理適應性分析及思考

呂馨怡

摘 要：江蘇省長江洲灘人口密集，開發利用程度高，經濟體量大，然而現狀洲灘定位不清晰，缺乏規劃支撐，給防洪治理帶來了巨大困難。從經濟社會發展、防洪保安、運用與管理等方面分析了現狀洲灘防洪管理的適應性，提出深入全面摸排洲灘情況、系統評估洪水風險、研究建立行蓄洪區行洪運用補償及投入保障機制等建議，并對洲灘分類管理原則和方案進行了初步探索。

關鍵詞：洲灘；防洪；適應性分析；長江；江蘇段

中圖法分類號：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

長江是中華民族的母親河，其中江蘇段流經該省南京、揚州、鎮江、泰州、常州、無錫、蘇州、南通等八個省轄市，總長432.5 km，境內長江流路曲折、汊河發育、洲灘眾多。長江江蘇段是全流域洪水的入海通道和南水北調東線工程的源頭，是重要的戰略水源地、生態寶庫和黃金水道。長江洲灘指干流河道兩岸主江堤之間已形成封閉保護圈的河漫灘區域，是防洪體系的重要組成部分。歷史上，江蘇省長江太平洲、民主沙、大長青沙等洲灘都出現過崩岸、坍塌、漫溢等險情。2020年長江發生流域性洪水，八卦洲、和暢洲、世業洲、落成洲等出現滲漏險情，揚中小泡沙出現崩岸險情。隨著梅子洲生態島、八卦洲新市鎮等規劃的陸續實施，社會經濟發展對防洪保安能力提出更高要求。本文通過對江蘇省長江洲灘現狀的梳理，分析現狀洲灘管理與經濟社會發展的適應性，旨在為系統研究洲灘分類定性，為加強長江洲灘治理保護提供參考。

1 江蘇長江洲灘現狀

1.1 基本情況

江蘇省長江洲灘包括22個江心洲、13個邊灘。其中，太平洲、永隆興隆新村沙等2個江心洲和常熟邊灘為防洪保護區。江心洲總面積約596 km2，其中面積超過10 km2的有12個、超過50 km2的有4個。邊灘總面積121 km2，大多分布在江陰以下。

江蘇省長江洲灘人口密集，常住人口43.67萬人，主要集中在8個江心洲，其中保護區人口30.44萬人。揚州的樸席江灘、新砂灘邊灘有企業生產、農業種養殖人員近8 000人。2019年江蘇省洲灘GDP總計1 424.17億元，其中江心洲GDP總計794.88億元，邊灘629.29億元。GDP最高的江心洲為太平洲，GDP最高的邊灘為太倉港邊灘。

1.2 發展情況

經過長時間的發展，江蘇長江洲灘開發利用程度較高。太平洲設縣級行政機關，梅子洲、八卦洲、世業洲、和暢洲、砲子洲、大長青沙島等6個洲灘設鄉鎮行政機關；梅子洲、八卦洲等16個洲灘納入城市總體規劃；梅子洲等10個洲灘制定了生態科技島、化工園、港區、濕地公園等發展規劃12項；錄安洲、太倉港邊灘、新通海沙等布置有港區；部分洲灘有過江通道、地鐵、工業園區污水處理廠、文物古跡等重要基礎設施。

1.3 安全保障情況

經持續治理，江蘇長江洲灘已建堤防631.69 km，其中江心洲398.16 km，邊灘圩233.53 km，累計實施加固工程30余次。八卦洲、梅子洲、大長青沙島、落成洲、新砂灘、民主沙設有安全轉移道路33條。新生洲、新濟洲、新潛洲、樸席江灘、落成洲、小泡沙、新沙灘、梅子洲、八卦洲、世業洲、征潤洲、和暢洲、錄安洲、砲子洲、福姜沙、民主沙、大長青沙島等17個洲灘編制了超標準洪水防御預案。

2 洲灘防洪管理適應性分析

江蘇省洲灘利用歷史較長，部分洲灘長期有居民生產、生活和居住，洲灘利用與行蓄洪之間存在矛盾。大部分邊灘圩區位于江陰以下，屬于流域綜合規劃明確的可適度利用的河段。目前流域綜合規劃、防洪規劃沒有對相關洲灘提出明確的表述，洲灘定位不清晰的現狀影響流域防洪安全，制約沿江及洲灘經濟社會發展，必須深入研究洲灘管理與經濟社會高質量發展的適應性，提出相應對策。

2.1 洲灘保障能力與區域經濟社會發展適應性分析

長江江蘇段是長三角區域一體化發展、“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等國家重大戰略疊加區。從近幾年汛情看，洪水峰高量大與長江干流河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，長江中下游仍有大量超額洪量需要妥善安排。在2020年流域性大洪水中，長江大通站流量超過70 000 m3/s持續長達28 d，最大流量84 600 m3/s，僅次于1954年，南京、鎮江高潮位突破歷史極值。近年來，沿江地區城鎮化進程不斷加快，航運發展提速，產業聚集效應凸顯，沿江地區對洲灘水土資源開發利用的需求越來越迫切，如何合理開發洲灘水土資源，正確處理好洲灘行蓄洪與開發利用的關系，在不影響防洪安全的前提下促進區域經濟社會發展，是當前和今后相當長時期必須要面對的重大問題[1]。

近年來，江蘇長江洲灘格局發生較大變化。長江岸線利用長度由2000年的100 km增加到2018年的487.6 km，新增項目數量1 227個，新增岸線利用長度387.6 km，岸線利用率從8.6%上升到41.7%。江蘇省有七個洲灘形成建制縣、鎮，梅子洲、落成洲、太倉港邊灘等納入國家、省、市（縣）等不同層級批復的城市總體規劃。《長江流域綜合規劃》中明確提出對洲灘利用要體現因地制宜、區別對待原則，隨著沿江地區經濟社會發展，一些地方對洲灘強化開發利用的需求迫切，必須通過加強洲灘管理，因地制宜地明確各類洲灘民垸的開發利用限制條件，規范生產生活方式，在保障防洪安全的前提下促進發展。現有洲灘保障能力與經濟社會發展不協調，必須加快開展相關政策研究與儲備，不斷提升治理保護水平。

2.2 洲灘堤防能力與防洪保安需求適應性分析

洲灘是長江河道的重要組成部分，具有擴大河道泄流能力、增加河湖調蓄空間的重要功能，對流域防洪安全和長江河勢穩定具有重要作用。長期以來，由于缺乏系統治理、管理政策不完善等原因，洲灘堤防已成為當前長江中下游防洪體系的突出短板。江蘇省不屬于防洪保護區的長江洲灘中居住著近13萬人口，部分洲堤堤身單薄，堤基質量較差，防洪標準不高，遭遇較大洪水時易發險情，一旦潰堤決口，將會造成人員傷亡和財產損失。由于安全避險設施缺乏，遇大洪水行洪運用時，洲灘內居民應急避險、轉移安置困難，人民生命安全缺乏有效保障。由于洲灘在目前流域規劃中沒有明確定位，洲灘防洪保安建設依據不足，防洪保安設施建設嚴重滯后，現有洲灘堤防能力與防洪保安需求不適應，亟需開展洲灘民垸防洪治理，保障一般洪水條件下洲灘居民生命財產安全，大洪水行蓄洪運用時能“分得進、蓄得住、退得出”。

2.3 洲灘運用與管理措施適應性分析

江蘇省洲灘的防洪工程管理按照《江蘇省長江防洪工程管理辦法》要求，依據分級管理、屬地負責的原則，對防洪工程運行管理、維修養護、除險加固、度汛應急、水毀修復等工作落實水行政管理。涉水事務管理按照《長江岸線保護和開發利用總體規劃》確定的岸線功能，嚴格分區管理和用途管制，規范岸線利用行為，嚴禁不符合規劃項目建設。對防洪工程管理范圍內涉水項目，要求建設單位在履行基本建設程序報批手續前，根據審批權限履行好水行政許可報批工作；各級水利部門運用遙感影像、大數據平臺等手段，加強涉水行為事中事后監管動態管控，嚴防違法違規行為。嚴肅查處各類性質惡劣、影響較大、情節嚴重的違法行為；加強洲灘的生態保護與修復工作，打造世業洲、雙山島等生態島。

現有洲灘運用與管理措施不相適應。一是洲灘利用與行蓄洪之間存在矛盾。部分洲灘長期以來是居民生產、生活的居留地，一些洲灘人口、產業、基礎設施多，遇大洪水時，洲灘轉移人口多、撤退道路不足，洲灘運用管理難度大。二是洲灘管理涉及行業和部門較多，管理有交叉，流域管理與區域管理、省級管理與市縣級管理相結合的體制還不夠完善。三是水利部門對洲灘的管理主要是對水利工程的管理，對洲內的具體開發利用行為缺乏管控手段。四是政策法規不完善，缺乏統一規劃進行指導。現有的法律法規對洲灘管理沒有針對性的具體規定，《水法》《防洪法》《河道管理條例》等法律法規雖明確了河道的管理范圍和管理機關，但與之配套管理辦法尚不完善，具體管理政策執行較為困難。《長江平垸行洪、退田還湖規劃》自2001年編制實施至今已20多年，洲灘民垸的相關情況發生了較大變化，已經不能適應現實的發展和新時代的管控要求[2]，亟需制定統一規劃，指導洲灘管理。

3 ?洲灘防洪管理思考與對策

2016年、2017年和2020年洪水調度實踐表明，由于長江流域暴雨洪水峰高量大，盡管上游水庫群盡力攔蓄洪水，長江中下游的防洪形勢依然非常嚴峻，部分水文站點的水位超過保證水位，存在超額洪量需要安全下泄，仍需運用洲灘行蓄洪水[3-5]。江蘇省洲灘現狀防洪治理滯后，與經濟社會發展不適應，亟需因地制宜地確定洲灘的定位和行蓄洪運用標準，實施洲灘防洪工程和安全設施建設，有效發揮洲灘在關鍵時刻的行蓄洪作用。一方面要堅決保障河道行洪安全，維護長江干流防洪體系；另一方面也要切實保護目前洲灘內居民的生命財產安全和經濟社會發展[6]。針對江蘇省長江洲灘存在的突出問題，統籌協調流域防洪與區域經濟社會、行蓄滯洪與生態保護的關系，規范長江中下游干流河道內的洲灘開發利用行為，江蘇省長江洲灘防洪管理可從以下三個方面推進。

3.1 深入全面摸排洲灘情況，系統評估洪水風險

開展洲灘基本信息收集與實地調研，全面準確掌握洲灘現狀與存在問題，是做好洲灘防洪治理工作的重要基礎。建議深入開展洲灘調研，詳細摸排洲灘人口、基礎設施、經濟發展、防洪保安措施等基本情況，建立全面、準確的長江中下游洲灘民垸臺賬。以調研情況為依據，對長江中下游洲灘現狀防洪能力、經濟社會發展水平、行蓄洪作用等進行全面評估。依據地形地貌、洪水特性、工程條件、行洪運用幾率等因素，系統開展洲灘洪水風險評估，依據洪水風險程度進行分區分類，為安全設施建設、居民撤退避洪安置方案擬定及洪水風險管理政策制定提供依據。

3.2 探索洲灘分類管理原則和治理方案

推進分類管理是保障防洪安全、促進河勢穩定、規范長江中下游干流河道內的洲灘保護利用行為的重要手段。建議按照《長江流域綜合規劃》，遵循“不礙洪、穩河勢、保民生、促發展”的原則，綜合考慮江蘇省長江洲灘圩區行洪運用幾率、所在河段河勢穩定程度、居民人口數量、洲堤保護面積大小、經濟社會發展水平程度以及國民經濟設施的重要性等因素，區別不同類型洲灘，研究分類管理原則，制定洲灘規劃治理方案。初步考慮將洲灘分為以下3種類型（見表1）。

（1）參照防洪保護區管理的洲灘。梅子洲、八卦洲、世業洲、砲子洲、大長青沙的面積均在10 km2、人口1萬以上，所在河段河勢基本穩定，洲上均有建制鎮，居民數量多，重要基礎設施較多，可參照防洪保護區管理，明確防洪標準。

通州沙西水道、鐵黃沙、福山水道邊灘、太倉港邊灘、新通海沙、大新港至靈甸墾區邊灘、啟海界至崇啟大橋段邊灘、戤效港至恒大段邊灘、海永邊灘等邊灘的圍堤，均符合防汛安全標準，且經受連續三年以上防汛安全考驗，經水行政主管部門許可建設，考慮納入江蘇省堤防統一管理，邊灘按照防洪保護區管理。

（2）給予一定防洪標準的洲灘。和暢洲面積在10 km2以上，常住人口接近5 000人，洲上有建制鎮。錄安洲已布置重要基礎設置、產業符合長江大保護產業要求。福姜沙、民主沙的面積均大于10 km2，洲上開展生態農業種養植、旅游。該類洲灘有一定的人口數量，已經形成工業、農業利用方式，建議維持該類洲灘的利用，給予一定的防洪標準。

（3）維持現狀的洲灘。新生洲、新濟州、興隆洲堵汊段邊灘、樸席江灘、征潤州、新砂灘、落成洲、小泡沙、天星洲、江陰邊灘等，人口、生產生活設施均較少，考慮維持現狀，嚴格控制開發利用，有條件的可進行適度生態濕地改造，提高行蓄洪能力及生態環境容量。

3.3 研究制定洲灘行洪運用及常態化補償方法，建立投入保障機制

由于洲灘管理、土地利用等需要服從防洪需要，經濟社會發展水平相對不高。根據國務院《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，結合江蘇省實際情況及洲灘分類管理意見，科學劃定補償范圍，研究運用補償及常態化補償機制。落實主體責任，制定補償方案，嚴格資金管理，加強行業指導。開展洪水災害損失保險研究，合理平衡防洪保安與經濟社會發展。對洲灘移民遷建、運行管理、工程建設等各環節，通過制定獎補措施、建立專項資金等方式，研究建立完整的投入保障機制。

4 結論

通過對江蘇省長江洲灘現狀的調查評估，分析了洲灘與防洪管理的適應性，對洲灘分類管理原則和治理方案進行探索。根據江蘇省長江洲灘經濟發展及行蓄洪特點，初步將洲灘劃分為參照防洪保護區管理的洲灘、給予一定防洪標準的洲灘及維持現狀的洲灘共三類并給出相應的處置方案。建議深入全面摸排洲灘情況，系統評估洪水風險，落實洲灘分類管理原則和治理方案，制定洲灘行洪運用及常態化補償方法，建立投入保障機制的思路，推進洲灘防洪管理。

參考文獻：

[1]馬建華.加強長江中下游干流洲灘管理的認識與思考 [J].中國水利，2014（16）：22-24.

[2]褚茜茜，劉侃，周峰.長江中下游洲灘民垸管理制度現狀及對策建議思考[J].長江技術經濟，2022，6（3）：20-24.

[3]金興平.長江上游水庫群2016年洪水聯合防洪調度研究[J].人民長江，2017，48（4）：22-27.

[4]魏山忠.2017年長江1號洪水防御工作實踐與啟示[J].中國水利，2017（14）：1-5.

[5]金興平.水工程聯合調度在2020年長江洪水防御中的作用[J].人民長江，2020，51（12）：8-14.

[6]尚欽，潘文浩，周冬妮.河道洲灘民垸管理分析[J].水利水電快報，2022，43（5）：45-48.

Analysis and Reflections on the Adaptability of Flood Control Management for Changjiang River Beach in Jiangsu Province

L? Xinyi

（Jiangsu Provincial Hydraulic Engineering Planning Office，Nanjing 210000，China）

Abstract：The Changjiang River beach in Jiangsu Province is densely populated，highly developed and utilized. The unclear orientation and lack of planning support of the beach have brought about great difficulties to flood control. We probe into the adaptability of current flood control management for the beach from aspects of economic and social development，flood control security，operation and management. Suggestions are proposed such as conducting a comprehensive survey on the situation of the beach，assessing the flood risk systematically，and establishing the flood discharge compensation and investment guarantee mechanism in the flood storage area. In addition，the principles and schemes of classified management of the beach are preliminary studied.

Key words：beach；flood control；adaptability analysis；Changjiang River；Jiangsu Province