洞庭湖和鄱陽湖湖區洲灘民垸管理對策研究

張智端 董亞辰

摘 要：洞庭湖和鄱陽湖是長江中下游調蓄洪水的重要場所，湖區內擁有數量眾多的洲灘民垸。作為一種特殊的行蓄洪空間，協調洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，始終是管理部門面臨的一大難題。通過對兩湖地區洲灘民垸管理、防洪治理及運用等現狀梳理，從基層管理、管理體系、經濟發展、防洪安全、圩堤維養等角度分析了兩湖地區洲灘民垸管理運用存在的具體問題，并就加強兩湖地區洲灘民垸管理提出相關建議。

關鍵詞：洞庭湖；鄱陽湖；洲灘民垸；圩堤；防洪

中圖法分類號：TV213.4；TV87 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

洞庭湖和鄱陽湖（以下簡稱“兩湖”）是長江最大的兩個通江湖泊，對保障長江中下游防洪安全有著舉足輕重的作用。在自然演變與人類活動的共同作用下，兩湖湖區形成了數百個大小不一的洲灘民垸，這些洲灘民垸既是行蓄洪的重要場所，也是數百萬人民群眾賴以生存的家園。如何協調洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，是現階段洲灘民垸管理的重難點問題之一。

目前已有學者針對長江流域洲灘民垸管理開展了一些研究，馬建華等[1]針對長江中下游干流洲灘管理現狀，提出了進一步加強干流洲灘管理的原則與措施。金興平等[2]從長江中下游整體防洪體系的角度出發，針對長江中下游洲灘民垸防洪治理工作提出了相關建議。這些研究一定程度上反映了長江中下游流域洲灘民垸的共性特點，但針對兩湖湖區洲灘民垸開展的研究較少。本文在對兩湖湖區洲灘民垸（特指兩湖湖區主堤之間或河湖管理范圍內，除規劃為防洪保護區和分蓄洪區外，通過圩堤形成或曾經形成封閉保護圈的區域）具體情況調查分析的基礎上，總結當前管理運用過程中存在的問題，并提出了相關建議。

1 兩湖洲灘民垸基本情況

1.1 洞庭湖區

洞庭湖位于長江中游南岸，湖區面積20 109 km2，涉及湖南、湖北兩省7個地（市）[3]，湖區土地肥沃，物產豐富，在國民經濟發展中具有舉足輕重的地位[4]。

由于特殊的地理氣候以及泥沙淤積等原因，洞庭湖區幾乎年年出現洪水災害。根據史料記載，從公元276—1524年，大洪災平均間隔80年；1525—1851年，大洪災平均間隔20年；1852—1979年，每5年一次大水；20世紀80年代，每3～4年一次大水；20世紀90年代，多達6年發生了大水災[5]。

為了應對嚴峻的防洪形勢，最早從宋代開始，洞庭湖區已有修筑堤防的文獻記載[6]，新中國成立后也多次組織了防洪工程建設，逐漸將解放前支離破碎、矮小、分散的堤垸合并。根據相關資料，除地方擬定列為防洪保護區的93個圩垸外，目前洞庭湖區共有大小洲灘民垸310個，基本情況見表1。

1.2 鄱陽湖區

鄱陽湖位于長江中下游南岸，湖區總面積為26 284 km2，涉及江西省5個地（市）。湖區水土資源豐富，是我國十大商品糧生產基地之一[7]。

受贛撫信饒修五河來水及長江干流水位頂托雙重影響，每當洪水季節，鄱陽湖水位升高，湖面面積由枯水期的不足500 km2擴大到超過4 000 km2。如2020年7月14日，受贛北贛中連續暴雨影響，鄱陽湖主體及附近水域面積達4 403 km2，為近十年來最大。

為此，湖區修筑了大量堤防阻擋洪水。據史料記載，湖區在宋元時期已經開始大規模筑堤。解放后，圩堤建設及加固也被作為水利工作的重點之一，如贛東大堤、紅旗聯圩、長樂聯圩等先后列入國家基建計劃[8]。根據相關資料，除已確定列為防洪保護區的圩垸外，目前鄱陽湖區共有大小洲灘民垸411個，基本情況見表2。

從表1、表2可知，目前兩湖湖區內洲灘民垸共擁有至少130億m?的蓄洪能力，若能合理調配，將極大減小兩湖乃至長江中下游地區的防洪壓力。因此，強化兩湖洲灘民垸管理，提升其防洪及運用能力，做到“小水保安全、大水行蓄洪”是解決這一矛盾的關鍵所在。

2 兩湖地區洲灘民垸管理體制機制情況分析

2.1 主管機構

洲灘民垸屬于河道管理范圍，根據《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規，國家對河道實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則。國務院水利行政主管部門是全國河道的主管機關。各省、自治區、直轄市的水利行政主管部門是該行政區域的河道主管機關。

兩湖地區大部分洲灘民垸處于鄉鎮以下建制，按照屬地管理原則，由所在鄉鎮人民政府或街道辦事處下轄的水委會或水管站等單位管理，個別由農業部門成立魚場管理，縣級水利部門負責業務指導。如洞庭湖區岳陽縣六合垸由城關鎮六合垸水委會負責管理，而臨湘市中山湖垸則由市農業局成立中山湖魚場管理。

2.2 相關政策法規

目前尚未出臺針對洲灘民垸管理的政策法規。在實際管理過程中，主要依據的政策法規有：1998年大洪水后針對性出臺的一系列治理水患和災后重建的政策文件，如《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》《江西省平垸行洪退田還湖移民建鎮若干規定》；河道、湖泊管理等方面的涉水法規，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國河道管理條例》等。但在現有法規條文中，專門針對洲灘民垸設立的條文較少，僅在《河道管理條例》中列出了相關規定，且大多為禁止性條文，如第二十四條規定，在河道管理范圍內，禁止修建圍堤、阻水渠道、阻水道路。此外，在《水法》《防洪法》《長江保護法》中均未針對洲灘民垸設立專門條文，僅可參照河道管理范圍、圍湖造地、堤防、河湖岸線等其他相關領域條文進行管理。

2.3 相關規劃

針對兩湖地區洲灘民垸的管理運用問題，目前已出臺一些相關規劃，如《長江平垸行洪、退田還湖規劃報告》《長江流域綜合規劃（2012—2030年）》《長江防御洪水方案》，以及《鄱陽湖區綜合治理規劃》《洞庭湖區綜合規劃報告》等。例如《長江流域綜合規劃》中對長江中下游洲灘民垸提出了分段控制的指導性意見，并提出對洞庭湖區中洲磊石等8個重要一般垸加固規劃。這些規劃對兩湖地區洲灘民垸的管理運用均具有較高的指導性，但隨著長江大保護、長江經濟帶戰略的穩步推進，兩湖地區的經濟社會形勢已經發生了很大變化，需要不斷優化調整具體管控運用方案。

3 兩湖洲灘民垸防洪治理及運用情況分析

3.1 平垸行洪、退田還湖規劃實施情況

1998年大洪水后，為擴大行蓄洪面積、增加行蓄洪容積，國家決定在長江中下游湖北、湖南、安徽和江西４省，全面啟動“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮”工程。洞庭湖區，湖南省政府于1998年及1999年度計劃平退圩垸275個（不包含分蓄洪區），其中單退圩垸71個，雙退圩垸204個[4]；鄱陽湖區，江西省政府共計劃實施平退圩堤418座，其中雙退圩堤184座，單退圩堤234座[9]。目前，兩湖湖區內雙退垸均已全部扒口，除個別圩垸外，單退垸基本實施完成。

3.2 圩堤現狀及加固情況

兩湖湖區圩堤大多建設時間較早，因堤垸定位所限，圩堤等級總體不高。《洞庭湖區綜合規劃報告》對11個重點垸、24個蓄洪垸、8個重要一般垸提出了堤防加高加固規劃，僅有部分單退垸進行了整險加固，例如2016年臨湘市啟動黃蓋湖綜合治理項目，對同德垸圩堤進行加固處理。《鄱陽湖區綜合治理規劃》中對保護農田1萬畝以下、1萬～5萬畝、5萬畝以上的圩垸制定了相應標準進行加高加固。目前湖區萬畝以上圩堤防洪標準已得到提高，抗洪能力得到增強，但是千畝以上圩垸仍有約140余個一般圩垸尚未系統建設。

3.3 進退洪設施建設情況

依據2000年編制的《長江平垸行洪、退田還湖規劃報告》及各省相應實施方案，對于雙退圩堤，普遍采取直接刨毀圩堤或部分開口的方式；對于單退圩堤，根據具體情況、所處位置，設置分洪口門、進出洪閘、滾水壩、電排站等進退洪設施。以鄱陽湖區為例，共統計進出洪閘247座、滾水壩（進洪堰）25座、電排站10座。

3.4 歷史險情及行蓄洪運用情況

兩湖及長江中下游區域在建國后發生過多次大洪水，多處圩堤出現潰決，給人民生命、財產安全帶來了重大損失。如1954年大洪水，兩湖湖區圩堤盡數潰決。1973年，鄱陽湖區成朱聯圩成新堤段決口，禽灣聯圩決口。1998年大洪水，洞庭湖區大小堤垸潰決143個，受災人口37.89萬人，造成的直接經濟損失約60億元；鄱陽湖區面積在1 000～100 000畝的圩堤潰決240個，受災人口95.79萬人，直接經濟損失約20億元[4]。

1998大洪水之后，隨著長江干堤除險加固以及“平垸行洪、退田還湖”規劃的逐步實施，兩湖湖區的抗洪能力得到了顯著提升。1999年，長江流域再次遭遇大洪水，但與1998年相比，潰決圩垸大為減少[4]，洞庭湖區僅有民主垸1個堤垸潰決，鄱陽湖區共有24個面積在1 000～10 000畝的圩堤潰決。

2020年，長江再次發生流域性大洪水，干流及兩湖水位全線超警[10]。洞庭湖區益陽市甘溪港巴垸、常德市南陽垸等多個圩垸主動或被動分洪；鄱陽湖區單退圩垸全部主動進洪，進洪量達到22億m3，有效降低湖區水位0.2～0.3 m，大大減輕了湖口江段和鄱陽湖區防洪壓力，圖1所示為鄱陽湖區漿潭聯圩主動清堰進洪場景。

4 存在問題

目前，兩湖湖區洲灘民垸整體管理體系逐步完善，防洪及運用能力在逐年加強，但仍面臨一些問題及困難，有待進一步解決。

4.1 基層管理薄弱，基礎資料缺乏

兩湖洲灘民垸數量多，種類雜，面積大，其管理工作任務重、內容多、涉及面廣，而地方上專業管理人員及精干技術業務人員數量較少，力量有限。

基礎資料方面，部分區縣掌握的基礎數據較為陳舊，甚至無法提供明確來源。大部分區縣并未掌握其所轄洲灘民垸的精確地形數據，對于面積以及蓄洪容積僅能做到簡單估算。導致在不同時期的統計中，同一洲灘民垸的數據經常出現偏差。

4.2 管理存在缺位，管理體系不全

由于現有法律法規沒有專門規定，因此對洲灘民垸的管理始終存在缺乏依據、主體不明、責任不清等問題。而且，洲灘民垸與蓄滯洪區運用性質基本一致，都是為流域防洪安全服務。但蓄滯洪區有相應的管理規定，且擁有相應的補償標準和政策，而洲灘民垸相對缺乏，這給洲灘民垸管理帶來了現實困難。

4.3 存在發展需求，防洪矛盾突出

由于各種限制性因素，湖區洲灘民垸經濟社會發展水平普遍落后于周邊地區，垸內群眾對發展經濟改善民生的愿望較為迫切。隨著垸內人民生產生活建設漸成規模，啟用難度逐漸增大[11]。如圖2所示，洞庭湖區汨羅市友誼垸和團山垸處于主城區和城市建制區范圍，人口密度大，無法擔負蓄滯洪功能，亟需開展相關論證進行調整。

4.4 非法活動頻繁，威脅防洪安全

在兩湖湖區內，侵占岸線、非法圍堰、圍湖造田、填湖造地、濫挖湖砂等各類非法活動屢禁不止，一方面可能直接影響圩堤自身安全，引發圩堤提前失穩潰決；另一方面會縮減湖區有效容積，抬高相同來水條件下的洪水位，增大各圩堤防汛壓力，惡化湖區整體防洪形勢。

4.5 洪枯交替變化，圩堤工況復雜

兩湖水位季節性漲落變化特征明顯，呈現出典型的洪枯交替變化規律。

汛期發生洪水時，受長江頂托作用和倒灌影響，兩湖水位下降緩慢，峰型肥胖，超警戒水位持續時間長，導致圩堤浸泡時間長，決堤風險大[12-13]。以2020年長江流域性大洪水為例，鄱陽湖星子站最高水位22.63 m，超警戒水位3.63 m，超1998年歷史最高水位0.11 m，超警戒水位時間持續59 d，累計發生管涌、滲漏、塌坡、跌窩等較大以上險情2 075處，其中問桂道圩、中洲圩、三角聯圩3座萬畝以上圩堤潰口[14]。

枯期兩湖水位較低，一方面湖底大面積裸露，湖區退變為大片沼澤濕地，甚至草原，植被生長茂密，白蟻、田鼠等害堤動物活動頻繁，可能會破壞圩堤防滲體系；另一方面水面線遠離堤腳，地下水位降低，基礎滲流環境發生改變，可能會對圩堤穩定性造成不利影響，并加速圩堤沉降。近年來，由于氣候變化、水利工程大規模建設等影響，兩湖出現水位下降、枯水期水位偏低、枯水期提前并延長的趨勢[15]。例如2022年7月，長江流域遭遇1961年以來最嚴重氣象干旱，洞庭湖及鄱陽湖提前進入枯水期，2022年9月29日，城陵磯站、湖口站水位分別為19.42 m、6.81 m，均為歷史同期最低水位，需緊密關注可能對湖區圩堤造成的不利影響。

4.6 ?圩堤狀況較差，經費籌措困難

兩湖湖區圩堤大多建設時間較早，一方面缺乏系統建設，圩堤等級總體不高；另一方面運行年代久遠且長期缺乏投入，設施老化失修，病險隱患較多。例如洞庭湖區松柏垸建于1976年，主要排澇泵站、涵閘老化嚴重，部分堤段堤身單薄、滲漏嚴重。2020年大洪水，共發生管涌7處、散浸56處、穿堤涵閘險情3處，亟待綜合整治。

兩湖湖區洲灘民垸眾多，管理及維養所需費用數額龐大。資料顯示，目前省級財政下發的維護經費僅能滿足除草等簡單維護工作以及巡護人員的工資發放需求；地方資金普遍短缺，資金籌措落實難度更大，部分區縣主要通過政府貸款等方式來維持圩垸的維養。如鄱陽湖區上饒市余干縣目前只有部分50 000畝以上圩垸進行了護坡處理，其他大部分圩堤的邊坡則處于原始裸露狀態。

5 相關建議

5.1 提升管理能力，推進數字建設

建議按照洲灘民垸管理的需求，制定相關工作規范，引進專業技術人員，并定期對地方管理人員開展專業技術培訓，提升整體管理水平；要打破信息壁壘，開放資源共享，安排專項工作經費，加強兩湖洲灘民垸基礎數據信息采集力度；在此基礎上，修訂洲灘民垸名錄，推進兩湖洲灘民垸信息庫建設，有力支撐兩湖湖區洲灘民垸的精準、科學、有效管理。

5.2 完善法律法規，健全管理體制

建議盡快制定并出臺加強兩湖湖區洲灘民垸管理的部門規章或規范性文件，發揮法律法規對洲灘民垸土地利用、人口控制、產業發展、圩堤建設的約束作用。同時建議參照《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，盡快制定和出臺洲灘民垸相應補償政策，并確保落實，以切實保障圩區人民財產安全。

建議充分發揮湖區集中管理優勢，建立由流域機構統籌指導、湖區集中管理、地方水行政主管部門負責、其他有關部門配合的洲灘民垸管理體制，推動洲灘民垸依法、科學和高效管理。

5.3 制定統一規劃，統籌發展目標

建議充分考慮兩湖湖區圩堤類型和保障目標的差異性，加快推進長江中下游洲灘民垸防洪治理方案編制和長江流域防洪規劃修編等工作，實行分級治理和管理。在此基礎上，研究出臺各類洲灘民垸的開發利用規定，明確開發利用的限制要求，提出發展指導意見，出臺產業發展鼓勵政策，引導兩湖湖區洲灘民垸開發利用逐步走上規范化、科學化的軌道。

5.4 強化執法監督，保障合理利用

為有效打擊遏制各類非法活動，保障湖區防洪安全，應加強執法隊伍建設，推進執法監督制度落實，并常態化開展綜合執法和湖區聯合執法，確保洲灘民垸管理的權威性和開發利用的有序進行，為充分發揮兩湖湖區洲灘民垸行蓄洪作用提供法治保障。

5.5 重視圩堤監測，確保圩堤安全

為應對湖區洪枯交替的復雜工況對圩堤安全產生的不利影響，建議管理單位在加強巡察力度的基礎上，重視圩堤安全監測工作，利用各種監測手段，充分掌握圩堤在不同工況下的實時運行性態。例如在汛期，通過變形、滲流實時監測預警，及時發現并處置圩堤失穩、滲漏等險情；在枯期，利用探地雷達等技術手段，探測害堤動物洞穴并及時封堵；另外，建議定期組織監測資料分析及整編工作，系統分析圩堤運行規律，及早發現問題與隱患，確保圩堤運行安全。

5.6 ?鞏固防洪建設，保障后期維養

建議根據行蓄洪要求，完善兩湖湖區各洲灘民垸進退洪設施、通信預警設施和撤退轉移設施建設，按照規定的行蓄洪運用水位對圩堤進行必要的除險加固，以確保主動分洪前的圩堤安全；工程運行管理單位要加強工程的日常維護和管理，建立健全切實可行的管理規章制度；湖區各級政府要加大工程維養及管護經費投入，確保工程正常運行，保障行蓄洪作用的有效發揮。

6 結語

兩湖湖區洲灘民垸建設歷史悠久，經過數十年來的系統治理，其整體防洪及運用能力已得到顯著提高，但仍存在管理能力偏弱、民生發展與防洪矛盾突出、圩堤狀況差等問題，是目前兩湖湖區乃至長江流域防洪體系的突出短板之一。另外，湖區未來洪枯極端變化趨勢以及兩湖綜合樞紐工程的建設等，也會對湖區洲灘民垸管理運用提出新的挑戰。因此，對兩湖湖區洲灘民垸的管理、整治、保護及研究工作亟待進一步開展。

參考文獻：

[1]馬建華.加強長江中下游干流洲灘管理的認識與思考[J].中國水利，2014（16）：22-24.

[2]金興平，王永忠，謝作濤，等.加強長江中下游洲灘民垸防洪治理建議[J].長江技術經濟，2022，6（2）：1-5.

[3]水利部長江水利委員會.洞庭湖區綜合規劃報告[R].武漢：水利部長江水利委員會，2015.

[4]水利部長江水利委員會.長江平垸行洪、退田還湖規劃報告[R].武漢：水利部長江水利委員會，2000.

[5]王克林.洞庭湖區濕地綜合資源管理與復合生態系統建設[J].農村生態環境，1999（2）：1-7.

[6]夏甜，郭巍，文斌.洞庭湖區堤垸景觀研究[J].中國園林，2020，36（10）：86-91.

[7]水利部長江水利委員會.鄱陽湖區綜合治理規劃[R].武漢：水利部長江水利委員會，2010.

[8]彭忠福，劉漢中，張吉園，等.江西省圩堤圖集[R].南昌：江西省水利廳，1999.

[9]江西省水利規劃設計院.江西省平垸行洪、退田還湖工程措施總體實施方案（修訂本）[Z].南昌：江西省水利規劃研究院，2002.

[10]尚全民，褚明華，駱進軍，等.2020年長江流域性大洪水防御[J].人民長江，2020，51（12）：15-20.

[11]黃艷.長江流域水工程聯合調度方案的實踐與思考：2020年防洪調度[J].人民長江，2020，51（12）：116-128，134.

[12]伍星贊，禹偉.洞庭水患的成因[C]//西部大開發：氣象科技與可持續發展學術研討會論文集.北京：中國氣象學會，2000：156-159.

[13]甘志君，劉章君，許新發，等.鄱陽湖洪水要素演變特征分析[J].江西水利科技，2022，48（2）：79-86，92.

[14]廖金源，康戍英. 2020年鄱陽湖流域超標準大洪水分析與思考[J].中國防汛抗旱，2021，31（4）：45-48.

[15]趙貴章，董銳，王赫生，等.近30年鄱陽湖與洞庭湖水文變化與歸因[J].南水北調與水利科技（中英文），2020，18（5）：74-83.

Management Measures of Floodplains and Polders in Dongting Lake and Poyang Lake Regions

ZHANG Zhiduan，DONG Yachen

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Dongting lake and Poyang lake are important flood regulation and storage places in the middle and lower reaches of the Yangtze River. There are a large number of floodplains and polders in the two lake areas. As a special flood storage space，cordinating the contradiction between flood storage and peoples livelihood security has always been a major problem for management department. We first reviewed the current situation of management，flood control and utilization of floodplains and polders in the two lake areas，and then looked into specific problems in the management and utilization of the floodplains and polders from the perspective of grass-roots management，management system，economic development，flood control safety，and polder dike maintenance. In addition，we put forward some suggestions on strengthening the management of floodplains and polders in the two lakes areas.

Key words：Dongting Lake；Poyang Lake；floodplains and polders；polder dike；flood control