糧食主產區利益補償機制創新研究

郭雅媛 張青

[摘要] 黨的二十大報告將全方位夯實糧食安全根基作為全面推進鄉村振興的重要任務和目標。當前我國糧食產量遭遇“天花板”制約，國際糧食市場的不穩定性倒逼國內必須提高糧食綜合生產能力。然而，種糧成本上升和比較效益下降、縱向種糧補貼力度不足和橫向產糧利益補償缺位、主產區經濟社會發展和糧食安全貢獻失衡問題，導致種糧積極性下降。針對當前糧食安全蘊含的新風險，應當明確產銷區糧食生產政治責任，完善糧食生產利益補償體系，設立“糧食安全發展基金”，探索新型產銷協作關系，在提高主產區糧食生產能力的基礎上，實現種糧農戶增收和主產區抓糧積極性提升的有機統一，有效確保國家糧食安全。

[關鍵詞] 糧食安全? ? 糧食主產區? ? 利益補償機制

[中圖分類號] F326.11? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者簡介] 郭雅媛，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部博士研究生，研究方向：三農問題；張青，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副主任、教授、博士生導師，研究方向：宏觀經濟、三農問題。

[摘要] 黨的二十大報告將全方位夯實糧食安全根基作為全面推進鄉村振興的重要任務和目標。當前我國糧食產量遭遇“天花板”制約，國際糧食市場的不穩定性倒逼國內必須提高糧食綜合生產能力。然而，種糧成本上升和比較效益下降、縱向種糧補貼力度不足和橫向產糧利益補償缺位、主產區經濟社會發展和糧食安全貢獻失衡問題，導致種糧積極性下降。針對當前糧食安全蘊含的新風險，應當明確產銷區糧食生產政治責任，完善糧食生產利益補償體系，設立“糧食安全發展基金”，探索新型產銷協作關系，在提高主產區糧食生產能力的基礎上，實現種糧農戶增收和主產區抓糧積極性提升的有機統一，有效確保國家糧食安全。

[關鍵詞] 糧食安全? ? 糧食主產區? ? 利益補償機制

[中圖分類號] F326.11? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者簡介] 郭雅媛，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部博士研究生，研究方向：三農問題；張青，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副主任、教授、博士生導師，研究方向：宏觀經濟、三農問題。

糧食安全作為國家安全的重要基礎和國際政治博弈的核心手段，是滿足民生需求的物質條件以及保障國家經濟社會穩定發展的戰略條件。黨的二十大報告指出，要“全方位夯實糧食安全根基”“健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。新發展階段我國糧食安全形勢面臨新變革：糧食產量到達階段性峰值、主產區地方政府和種糧農戶“兩個積極性”下降特征明顯，與此同時，世界百年未有之大變局形勢下國際糧食市場的穩定性和可靠性急劇減弱。因此，必須健全糧食主產區利益補償機制， 堅持“輔之以利、輔之以義”的原則，讓農民種糧有利可圖、主產區抓糧有積極性，“實現糧食主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一、糧食增產和農民增收齊頭并進”，全方位夯實糧食安全根基。

一、新發展階段夯實糧食安全根基面臨的重大挑戰

1.“緊平衡”形勢下糧食產量面臨“天花板”制約

黨的十八大以來，在中國共產黨的領導下，我國始終堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，并在長期的不懈努力下基本實現了“谷物基本自給、口糧絕對安全”，走出了一條中國特色的糧食安全之路。但是在耕地“非糧化”傾向日益嚴重及土地和水資源等自然環境約束不斷趨緊的背景下，我國糧食安全長期以來保持著“緊平衡”態勢，糧食隱性自給率僅在70%左右且有略微下降趨勢，未來穩定糧食產能和保證糧食高質量供給仍面臨較大壓力。近年來，我國糧食年產量趨于平穩，糧食生產體系的生產能力接近階段性峰值，2015年我國糧食產量達到6.61億噸后結束了十二連增，開始進入波動增長階段。我國糧食產量表現出的“天花板”跡象與發達國家的糧食產量變動規律相符合，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，以高標準農田建設、種業振興行動、農業科技和裝備支撐強化打破糧食生產力瓶頸勢在必行。同時，農民種糧不賺錢、主產區產糧財政負擔重，也是制約糧食供給增長的重要因素，亟待借助調整生產關系，促進生產力的進一步發展。因此，通過健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的機制保障調動和保護好“兩個積極性”十分必要。

2. 百年未有之大變局下國際糧食市場穩定性減弱

百年未有之大變局下國際糧價波動或引致全球糧食危機風險，我國的巨大需求可能造成糧食供應鏈的脆弱性危機，因此不能忽視主產區長期以來為實現中國人的飯碗主要裝“中國糧”所作的貢獻。俄羅斯和作為“歐洲糧倉”的烏克蘭是世界主要糧食出口國，聯合國糧農組織數據統計顯示，俄羅斯以及烏克蘭小麥產量、大麥產量、玉米產量分別占全球產量的14%、19%、4%，其谷物出口總量的全球占比達1/3。然而，隨著俄烏沖突的爆發，世界多個產糧大國的糧食出口管制大幅削弱了糧食貿易供給能力，尤其是糧食進口國的糧食安全風險增加，全球糧食貿易市場遭遇重大挑戰。此外，由于全球糧食出口供應趨緊，加之肥料價格上漲等因素導致糧食生產成本抬高，國際市場糧食價格不斷攀升、高位運行，歐美西方國家針對俄羅斯實施的制裁措施進一步加劇了世界糧食短缺問題，國際糧食市場的穩定性和可靠性減弱，過度依靠國際糧食市場進口保障國家糧食安全并不穩妥。因此，在地緣政治沖突造成國際環境極不穩定的背景下，完善主產區利益補償機制、提高種糧積極性進而保障國內糧食穩定供給，是國家糧食安全戰略的內在要求，也是有效應對國內外糧食安全嚴峻形勢的必要路徑。

3. 主產區種糧“積極性”下降威脅國家糧食安全

自改革開放以來，中國糧食產銷格局逐漸從“南糧北調”轉向“北糧南運”。在2001年糧食流通體制改革之時，我國按照比較優勢調整糧食生產力布局，以省為單位劃分了13個主產區、7個主銷區和11個產銷平衡區。然而，在當前區域糧食供需存在較大差異的情況下，主產區種糧積極性出現了下降，直接表現為糧食生產能力的降低。2021年，我國糧食主產區三大主糧平均自給率降為108%，且有穩定糧食調出能力的主產區不斷減少。主銷區和產銷平衡區的糧食總缺口在10165.01萬噸左右，需要依賴于內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南等商品糧凈調出大省供給。主產區產糧積極性的下降對我國糧食安全造成了潛在威脅，究其原因是保障國家糧食安全的硬性任務與種糧成本收益遞減產生了矛盾。

一方面，農資價格上漲增加了種糧成本。主要糧食作物的生產總成本在2013年突破1000元／畝，到2020年達到了1200元／畝① 。近年來，糧食生產凈利潤從2011年的250.8元／畝跌至2016年的-80.3元／畝，并連續４年出現負利潤現象，盡管2020年上漲至47.1元／畝，但仍遠低于之前的利潤水平。除稻谷凈利潤保持正增長外，小麥和玉米的成本收益均在負值周圍徘徊，大豆凈利潤更是常年為負。由于主糧畝均凈利潤和每百斤凈利潤基本上均為負值，種糧不賺錢現象成為常態。加之俄烏沖突引致一波全球化肥農藥等農資價格上漲浪潮，加劇了國內外糧食安全風險。另一方面，比較效益下降影響了種糧收益。長期以來，在物價指數不斷增長的同時，我國糧食價格相對穩定，農民依靠種糧賣糧所得的農業經營收入與種植經濟作物所得收入相比存在較大差距，種植糧食的經濟效益在所有種植業中處于最低行列。同時，我國城鄉二元經濟結構差異顯著，農業產業的平均利潤率水平遠低于二三產業，不僅第一產業占比較高的主產區財政收入遠低于主銷區，農村勞動力外出務工的工資性收入也成倍高于從事糧食生產的經營性收入，因此從事第一產業特別是糧食種植的農戶數量逐漸減少，耕地“非糧化”和土地撂荒現象較為嚴重，“未來誰種糧”難題亟待破解。從土地使用情況來看，地方政府將土地投入城市開發建設用地會獲得較高財政收入，而主產區地方政府將大量土地用于糧食生產承擔了較大的機會成本，限制了地方財政收入的增加。因此，種糧成本上漲較快和糧食價格總體增長緩慢的雙重趨勢，降低了農民的種糧收益預期，在種糧比較效益大大減少的條件下，主產區地方政府和種糧農民都承受了利益損失，種糧積極性受到抑制，這或將成為保障糧食安全的潛在危機。

二、完善糧食主產區利益補償機制是

保障國家糧食安全的必然要求

（一）確保國家糧食安全和實現共同富裕目標的必然要求

保障糧食安全是維護國家總體安全的底線任務，以底線思維堅持獨立自主原則是抵御全球糧食危機的基本保證。糧食自給一旦出現危險，就會危及國家和社會穩定，增加被世界糧食主要出口國“卡脖子”的風險，因此，必須堅決貫徹國家糧食安全戰略，牢牢守住18億畝耕地紅線和15.46億畝永久基本農田控制線，大力推廣高標準農田建設，并在落實“長牙齒”耕地保護措施的基礎上，提高種業自主創新能力，抓牢抓實種業振興行動，穩固糧食安全根基，為實施新一輪千億斤糧食產能提升行動提供動力。完善主產區利益補償機制是提高種糧主體積極性，進而提升糧食綜合生產和高質量供給能力的關鍵，是未來確保國家糧食安全的必由之路。

共同富裕是中國式現代化的重要特征，包含了全部區域和全國人民的共同富裕，也必然包含著糧食產銷區的共同發展以及所有種糧農戶的共同富裕，以利益補償機制保障主產區收益是實現農村農民共同富裕的必然路徑。糧食安全與共同富裕一樣，既是重要的經濟問題，也是重大的政治問題，在統籌區域協調發展背景下要求主產區更好地承擔國家糧食安全的政治重任，就要做好完善種糧主體利益分配和促進產銷區共同富裕的經濟支持。利益補償是再分配手段的一種方式，目前我國糧食產銷區缺乏高效的利益協調政策，因此亟待建立和完善精準可持續的糧食主產區利益補償機制，并創新性地融合區域橫向財政轉移支付模式優化二次分配形式，切實保障主產區地方政府和種糧農民的產糧積極性，促進其財政收入能力和經濟發展水平的穩步提升，進而在有效確保國家糧食安全的同時推動產銷區向著共同富裕目標一同邁進。因此，利益補償是新時代全面建設社會主義現代化國家新征程上實現種糧農民共同富裕的根本保證。

（二）破解主產區經濟社會發展和糧食安全貢獻極度失衡的必然要求

改革開放后，糧食主銷區地方政府在城市建設用地開發中獲得了豐厚的財政收入，農戶也通過種植經濟作物獲得了高于種糧收益的農業經營收入，經濟社會率先取得較大發展。但是主銷區耕地“非糧化”傾向日益嚴重，糧食生產比重不斷下滑，糧食自給率水平下降，產需缺口不斷加大，需要依靠主產區商品糧調銷滿足各類糧食消費需求。作為我國商品糧供應的主陣地，主產區尤其是產糧大縣的地方政府按照區域糧食生產力布局要求，更多地承擔起了保障國家糧食安全的重大政治任務。主產區糧食年產量的全國占比在78.9%以上，為全國糧食供應作出了巨大貢獻。然而主產區經濟發展卻由于種糧成本效益低和機會成本高而受到制約，地方財政收入與主銷區相比差距明顯，2020年主產區省份人均財政收入為5707.78元，遠低于主銷區省份的14877.98元①，同時農戶種糧收入也不抵外出務工收入。因此，糧食高產地區反而成為“經濟貧困地區”，產銷區之間的地方經濟發展差距和農戶貧富差距愈加明顯。

此外，在中央政府和地方政府按比例共擔糧食風險基金的情況下，由于主產區“吃緊”的財政收入還要支持農業建設和糧食補貼任務，不僅其種糧越多負擔越重，同時補貼后的糧食在調往銷區加工銷售中發生了利益外溢，因此造成了“窮區補償富區”的現象，產糧越多，財政補貼壓力越大，“兩個積極性”均遭受嚴峻考驗。由此可見，主產區因糧食生產造成的利益流失現象十分嚴重，不僅在土地的建設開發和非糧種植等方面存在較大的機會成本損失，并且在生態環境效益方面也存在利益損失，產銷區經濟社會發展水平和國家糧食安全保障貢獻存在錯位現象。因此，強化對主產省和主產縣的財政獎補力度十分必要，不能讓產糧大縣等生產糧食越多者越吃虧。如果產銷區利益分配機制難以平衡，將會帶來糧食主產省利益的嚴重流失和財政狀況的惡化，并嚴重抑制其種糧積極性，因而通過利益補償保護好地方政府抓糧積極性，是保障國家糧食安全的根本動力。

（三）提高國家縱向種糧補貼支持政策效率的必然要求

從中央到地方各級政府財政資金轉移支付的縱向維度來看，我國自上而下形成了農業支持保護補貼、耕地地力補貼、最低收購價政策等補償制度。雖然糧食生產縱向利益補償體系基本成熟，但政策支持效率不高，且仍存在不足。一是補貼額度較低。在較為單一的財政補貼資金來源下，中央和地方政府的種糧補貼金額難以抵補糧食生產成本上漲壓力和農戶種糧機會成本損失，補貼對農民增收的實際作用收效甚微。二是補貼對象不明確。自承包地“三權分置”改革推行以來，農戶土地經營權流轉規模不斷加大，但在農業補貼的發放對象應是擁有承包權的農民還是土地實際經營者的問題上，尚未有明確規定。目前在補貼政策的實際落實中，種植補貼大多流入土地承包人手中，而種糧大戶及其他真正進行糧食生產的新型農業經營主體卻難以獲得利益補償，這間接增加了其隱性地租成本并打擊了其種糧積極性。三是補貼標準的省域差異性較大。由于各地政府在中央補貼基礎上會根據地方財政狀況給予不同標準的種糧補貼，因此經濟較為發達的主銷區種糧補貼往往高于主產區，出現主產區補貼資金規模大但補貼標準低，主銷區補貼規模小但補貼標準高的現象。這一方面容易造成主銷區依靠高補貼生產經濟效益相對較低的糧食，進而阻礙其比較優勢的發揮；另一方面也容易造成主產區因難以獲得足額利益補償而降低種糧積極性。因此，應充分把握主產區糧食生產實際情況的主要特征，優化縱向補貼相關政策，提高補貼效率。

（四）填補產銷區域間糧食生產橫向利益補償缺位的必然要求

糧食作為一種特殊的商品，既是具有競爭性和排他性特征的私人產品，又是具有非排他性的“準公共產品”。主產區在糧食生產過程中由于糧食安全的正外部性發生了利益外溢，主銷區則通過“搭便車”保障了區域糧食安全，因此實現主產區外部效應的內部化是利益補償的關鍵基礎。主銷區從主產區調入的商品糧不僅滿足了其口糧需求，還使其通過食品加工和工業加工獲得了更高的利潤收入，在保障區域糧食安全的同時實現了經濟的發展，因此其負有對主產區進行利益補償的義務。然而，一些銷區可能認為，在全國糧食豐收或國際糧價較低的情況下調入糧食亦是對產區做貢獻，只有在歉收年份和國際糧價上漲時期才需補償產區，但這不僅對長期持續作出產糧貢獻的主產區來說缺乏公平，更是忽略了國際糧食市場的不穩定性以及中國巨大糧食需求對市場的沖擊影響。目前我國糧食生產補貼的財政支持主要來自于上級政府，而產銷區的橫向利益補償則僅限于各省域之間自發建立產銷合作關系的初步探索，并未有明確的橫向財政轉移支付補償規定。除此之外，國家財政資金全額補貼農業保險對于提高農戶種糧意愿十分必要，但我國農業保險尚處于起步階段，未來全面推廣的趨勢將產生巨大財政投入需求，并且高標準農田和農業基礎設施建設仍有待深入推進，對農業生產及糧食補貼的財政支持提出了更高的要求。因此，我國面臨中央和地方政府縱向種糧補貼不足、主銷區對主產區的橫向利益補償缺位等突出難題，探索以經濟利益補償為重點、以省域間橫向財政轉移為突破點的主產區利益補償機制十分重要。

三、健全糧食主產區利益補償機制的政策建議

習近平總書記強調，“農民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關鍵看種糧能給農民帶來多少收益”“穩定發展糧食生產一定要讓農民種糧有利可圖、讓主產區抓糧有積極性”。健全糧食主產區利益補償機制，對于提高種糧積極性和保持產銷區域間長期穩定可持續的糧食購銷關系具有重要意義。要做好主產區和種糧農民的利益保障，發揮好主產區糧食生產的重要功能，并重視其發展性利益補償的可持續性，增強“藏糧于地、藏糧于技”的物質基礎，全方位夯實我國糧食安全的根基。

（一）全面落實糧食安全黨政同責，全力提升主產區綜合生產能力

保障國家糧食安全不僅是中央政府和主產區的任務，而且是主產區、主銷區以及產銷平衡區的共同責任，端牢“中國飯碗”責任要一起扛。2022年中央一號文件指出，糧食主產銷區和平衡區均要保面積、保產量，主產區要提高糧食綜合生產能力，主銷區亦要提高糧食自給率，產銷平衡區要實現糧食基本自給。首先，要全面落實產銷區糧食安全黨政同責。新階段我國糧食生產格局將迎來重大改革調整，保障糧食安全不能只按照比較優勢進行生產力布局，應明確產銷區糧食安全政治責任并完善各地政府責任共擔機制，抓好嚴守耕地紅線和推進高標準農田建設任務，強化監督糧食安全責任制考核，進行糧食生產績效考核和獎懲制度，加強激勵約束效應，共抓產銷區糧食安全政治責任。糧食主銷區和產銷平衡區應按照各省域實際人口數量和人均糧食占有量標準，動態設置省域糧食自給率底線的彈性區間，主銷區要滿足常住人口的口糧消費需求，產銷平衡區應滿足基本口糧消費需求和工業用糧需求，積極落實各地糧食生產責任，通過政治責任和利益約束抓種糧動力。

此外，全力提升主產區糧食綜合生產能力是夯實國家糧食安全根基的關鍵所在。在利益補償機制的不斷健全完善中，糧食主產區要充分發揮區位優勢和農業資源環境優勢，不斷加大農業生產性投入，提升糧食生產裝備技術水平，加強農業基礎設施建設，加快推進旱澇保收的高標準農田建設，通過提升農業科技水平，實現良機、良種、良田的提質升級，增加糧食產量和高品質糧食及重要農產品供給，滿足多元化食物消費需求，擔當好國家糧食生產的主體責任。同時，面對主產區生產能力下滑的困境，考慮對主產區的糧食產量和自給率設定相應的獎懲機制，對達到規定糧食自給率底線的主產區提供全方位的利益補償和建設資金支持，對跌出主產區規定自給率底線范圍的區域采取處罰或削減利益補償政策支持的措施，以此約束主產區保障糧食安全的產量底線，并保證穩定的商品糧調出能力。

（二）健全糧食生產利益補償體系，提高主產區種糧積極性

保障主產區和種糧農民的利益是調動積極性的關鍵，要在完善以中央政府為主導的縱向種糧補貼體系的基礎上，補齊產銷區橫向種糧補貼體系，構建健全的主產區利益補償機制（圖1）。提高糧食生產補貼效率，要在堅持市場化政策取向的同時注重有效保障種糧主體收益，深化種糧補貼制度改革，調整優化補貼方式，全面保護種糧積極性。

從完善主產區縱向利益補償來看，一方面要擴大糧食生產的中央財政補貼規模，加大對產糧大省、產糧大縣的財政轉移支付規模和獎勵力度，并通過提高種糧成本的補貼標準適當提高農戶的收益水平；另一方面要遵循“誰種田，補給誰”的精準補貼原則，將實際糧食生產主體列為補貼對象，提高補貼的精準性和指向性，并積極探索農業補貼同糧食生產“掛鉤”機制，將糧食補貼金額與糧食產量相關聯，不斷完善種糧補貼制度，讓生產糧食多者多得補貼。除此之外，降低糧食生產成本與合理提升糧食價格，是提高種糧積極性和比較效益的關鍵激勵。從成本控制層面來看，政府要及時監控種子、化肥、農藥、種植機械等農資產品的市價波動，完善農資器具購買補貼，并加強交通物流基礎設施建設以降低農戶運輸成本，通過農業生產總成本的控制提高農業利潤率，進一步提高農業競爭力。在糧價調控方面，要堅持優化稻谷、小麥最低收購價政策，以及玉米、大豆生產者補貼政策的機制設計，在建設全國統一大市場契機中充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，完善糧食價格市場形成機制，適當提高價格水平，并加強政府支持保護力度，促進種糧農民合理持續增收。

從健全主產區橫向利益補償來看，利用主銷區地方政府的財政資金支持健全產銷區橫向種糧補貼體系，是實現產銷利益平衡的關鍵。由于主產區長期穩定地提供商品糧調銷供給，主銷區才得以在完成好保障糧食自給率底線的同時，繼續發揮比較優勢推動地區經濟快速高效發展。因此，主銷區應承擔利益補償責任和“反哺”主產區的義務，為主產區提供財政資金補貼，為糧食產業的擴大再生產提供基本的資金支持。在橫向利益補償標準測算方面，針對地區之間“糧財倒掛”的現象，要完善糧食主產區發展補償機制，加快糧食產業經濟的培育壯大，構建定量核算與按量補還的補償體系。主銷區要以省域常住人口糧食消費量和實際糧食產量并結合商品糧調銷量等指標計算扣除自產糧后的商品糧消費量比例，即糧食缺口規模，再按照糧食價格、農副產品價格和經濟作物價格以及“非糧” “非農”用地收益等計算利益平衡機制中的補償標準，通過標準測算確定主銷區向主產區的橫向財政轉移支付補償額度，形成合理的種糧成本分擔機制。

（三）設立“糧食安全發展基金”，統籌主產區可持續利益補償

新發展階段有效保障國家糧食安全，要抓好解決種糧積極性下降問題的關鍵突破點，以主銷區向主產區補償為增長點，以設立“糧食安全發展基金”為聯結點，積極探索完善主產區利益補償機制。首先，明確農業生態系統產糧價值。明確產糧價值是確定主產區糧食生產利益損失和利益補償額度的關鍵。主產區糧食生產具有重要的經濟價值、社會保障價值、生態服務價值、國家糧食安全戰略價值，不僅產生了經濟效益，還在維持社會穩定發展和維護綠色生態環境方面發揮了重要作用。因此，糧食主產區利益補償要實現經濟效益、社會效益和生態效益的動態平衡，要探索全面評估農業生態系統產糧價值的方式，科學測算并合理評估農業生態系統多維產糧價值的經濟補償標準，并為全面強化主產區發展性補償提供科學有效的理論支撐。

其次，確定主產區利益補償的相關主體。主產區利益補償涉及多方利益相關者的博弈，不同主體的利益訴求存在差異。中央政府承擔著保障國家糧食安全的重大責任，地方政府肩負著落實糧食安全黨政同責以及地區經濟發展和人民富裕的重要任務，種糧農民和新型糧食經營主體等以增收致富為訴求，糧食企業以提高經營利潤為目的，商品糧消費者則期望維持穩定合理的糧價，協調各方訴求實現利益均衡是完善利益補償的根本遵循，而利益相關者博弈的最優點必須通過中央政府的介入來協調。

再次，明確“糧食安全發展基金”資金來源。一方面，基于區域糧食安全保障貢獻，主銷區應積極探索對主產區的橫向利益補償模式，每年從主銷區地方政府財政收入中提取一定比例的資金，并逐步探索對糧食企業和商品糧消費者征收“糧食安全稅”，利用主銷區籌集的各類資金為“糧食安全發展基金”提供支持，為主產區分擔糧食風險責任。另一方面，基于國家糧食安全保障貢獻，中央政府應充分發揮兜底保障作用，運用中央財政資金彌補主銷區橫向補償主產區糧食生產利益損失后的剩余部分，全面保障主產區種糧收益，完善縱向利益補償體系。各主銷區橫向財政轉移支付資金應由中央政府統一調配，并配合中央財政資金最終設立“糧食安全發展基金”，通過統籌中央政府和地方政府資金完善利益補償。

復次，規劃“糧食安全發展基金”用途。通過該基金的運作為主產區提供糧食生產支持和可持續性利益補償。“糧食安全發展基金”主要用于支持主產區糧食規模化集約化生產和高標準農田建設、現代化農業生產裝備的改造升級、農業科技和種業技術的創新研發、擴大完全成本保險和收入保險范圍、促進地區經濟社會事業發展，以及種糧農戶收入補貼、培育新型糧食經營主體、推廣農業社會化服務、加強糧食流通和儲備補貼等方面的費用支出。此外，“糧食安全發展基金”的設立不僅擴充了保障種糧農民收益和補償主產區利益的資金規模，緩解了中央政府和主產區地方政府保障糧食安全的財政壓力，同時通過基金的統一運作調配和風險管理，還能夠為主產區提供長期可持續的資金來源，激發主產區糧食生產的內生發展動力。同時，通過設立“糧食安全發展基金”完善主產區利益補償機制不僅能夠調動主產區和種糧農民的積極性，還能在一定程度上利用地方財政轉移支付壓力遏制主銷區耕地“非糧化”，有效保障我國區域糧食自給率水平。

（四）探索新型產銷協作關系，完善主產區發展性利益補償

主產區利益補償機制的建立在提高區域糧食安全保障水平的同時，為發揮區域比較優勢提供了基礎，有利于促進產銷區形成長效合作機制。要積極探索產銷區多渠道利益補償辦法，發展新型產銷協作關系，構建穩定可持續的多層次產銷利益協調新模式，優化新時期糧食產銷格局，有效確保區域糧食供應安全。首先，要在區域分工貿易的基礎上建立穩定的產銷協作關系。產銷區可以簽訂長期糧食購銷合同，通過訂單農業的方式構建新型糧食購銷關系，在穩定主產區糧食銷售渠道的同時保證主銷區糧食供給安全，實現區域糧食供需均衡條件下的“雙贏”局面，穩住主產區糧食生產預期和積極性。其次，主銷區要支持主產區進行糧食生產建設。一是主銷區應在保持土地承包關系穩定并長久不變的前提下，通過土地經營權流轉的方式到主產區建立商品糧生產基地，進行糧食生產技術和基礎設施建設投資，并開發農業社會化服務新模式，發展農業生產托管服務，為小農戶提供專業化糧食生產外包服務，在提高糧食生產效率的同時提高農業收益水平，全力保障主產區糧食生產能力和主銷區糧食調銷供應。二是主銷區要探索在產銷區合作機制下通過向主產區提供高標準農田建設、農業基礎設施建設和現代化農業智能裝備投入等項目的資金支持，幫助主產區發展糧食生產適度規模經營，提高糧食生產效率；并通過在主產區建立倉儲物流基地以及糧食精深加工產業，延長糧食產業鏈，促進糧食全產業鏈發展，提高糧食產業的內生發展動力，實現糧食增產提質和主產區產業發展的目標。同時，主產區也可以在主銷區建立“儲加銷”基地，并積極鼓勵主銷區和社會力量參與糧食儲備，緩解主產區儲糧壓力。三是有合作關系的產銷區應在完善中央政府財政補貼種糧成本收益的基礎上，積極進行糧食生產“異地直補”試點，提高種糧補貼效率，真正實現補貼資金讓利于民，促進種糧農戶在擴大再生產中實現增收致富。

在種糧主體積極性下降的背景下，化解農民追求收益最大化、國家追求糧食安全的“雙主體”目標矛盾，要尊重經濟規律、重視物質利益，從物質和精神層面全方位完善利益補償，縮小產銷區發展差距。因此，對主產區的利益補償不僅僅是經濟利益的補償，更應該是發展機會的補償，既要基于經濟效益的損失給予主產區短期經濟利益的生存性補償，也要站在區域發展不平衡性的角度給予其長期的發展性補償。我國當前主產區利益補償多集中于良種補貼和農機補貼等生產補貼，以及糧食“直補”和農資綜合補貼等收入補貼，這類生存性補償在促進糧食生產方面發揮了積極作用，然而針對主產區的社會和生態等發展性補償尚未納入補貼范疇。因此，要通過經濟補償、政策補償、生態補償等方式完善主產區利益補償，并逐步重視為主產區提供發展性補償。一方面應幫助主產區開展農業技術培訓并鼓勵青壯年群體投身農業發展事業，培育家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，不斷提高種糧農戶素質，在加強種糧人才隊伍建設的同時實現人的全面發展，為糧食生產提供人才要素支持。另一方面應重視自然資源和生態環境在糧食生產中的重要作用，探索將糧食生產納入農業生態環境補償范疇，保護主產區自然資源和耕地地力，促進糧食產業綠色高效發展。此外，應高度重視主產區的產糧貢獻并充分認識到種糧主體和主產區在保障國家糧食安全中不可或缺的重要地位，增加產糧主體的社會認可度和榮譽感，提高種糧農戶的社會保障待遇，化解產銷區經濟發展和產糧貢獻的差距矛盾，依托利益補償機制進一步調動和保護主產區地方政府和種糧農戶的積極性，全方位夯實我國糧食安全根基。

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Abstract： The report of the Partys 20th National Congress takes comprehensively consolidating the foundation of food security as an important task and goal of comprehensively promoting rural revitalization. At present， Chinese grain output encountered the “ceiling” restriction， the instability of the international grain market forced domestic must increase the overall capacity of grain production. However， rising grain costs and declining comparative benefits， lack of vertical grain subsidies and horizontal grain production benefits compensation， and unbalanced contributions to economic and social development and food security in major producing areas have led to a decline in the enthusiasm for grain farming. In view of the new risks in current grain security， we should clarify the political responsibility of grain production in production and marketing areas， improve the benefit compensation system for grain production， set up a “food security development fund”， and explore a new type of cooperation between production and marketing. On the basis of improving the grain production capacity of major producing areas， we should achieve an organic unity between increasing the income of grain farmers and increasing the enthusiasm of major producing areas for grain harvest， effectively ensuring national food security.

Key words： Food Security; Major Grain-producing Areas; Benefit Compensation Mechanism

（收稿日期：2023-04-19? ?責任編輯：羅建邦）