中國金融監(jiān)管大變局背后的深層邏輯

陳穎　羅曼瑜

時隔五年，位于北京市金融街15號的鑫茂大廈又一次迎來換牌——2018年4月8日，銀監(jiān)會、保監(jiān)會的牌子被換成了銀保監(jiān)會；2023年5月18日，銀保監(jiān)會的牌子被換成國家金融監(jiān)督管理總局。

這是近年來中國金融監(jiān)管體制最大的一次改革。3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《方案》），深化金融監(jiān)管改革被置于首位。在具體的13項改革中，有6項涉及金融監(jiān)管改革。其中，既涉及橫向優(yōu)化金融監(jiān)管部門之間的職責(zé)劃分；也包括進(jìn)一步理順中央和地方的金融監(jiān)管體制等。隨著國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“國家金融監(jiān)管總局”）揭牌成立，中國金融監(jiān)管體系正式邁入“一行一局一會”的新時代。

本輪金融監(jiān)管改革主要針對哪些問題？如何建立起兼顧安全和效率的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系？如何提升監(jiān)管的專業(yè)性、有效性，切實防范金融風(fēng)險、保護(hù)消費者權(quán)益？記者圍繞上述問題多方采訪，探尋中國金融監(jiān)管大變局背后的深層次邏輯。

填補(bǔ)金融監(jiān)管真空

5月18日，國家金融監(jiān)管總局正式揭牌；隔日，李云澤被任命為國家金融監(jiān)管總局局長；曹宇、周亮、肖遠(yuǎn)企、叢林（女）被任命為副局長。至此，國家金融監(jiān)管總局落地運行。

“銀保監(jiān)會完成了歷史使命，國家金融監(jiān)管總局將成為中國的‘超級金融監(jiān)督管理者。”中國社會科學(xué)院金融研究所研究員、國家金融與發(fā)展實驗室副主任彭興韻說，中國金融監(jiān)管體制迎來了自2003年以來最大的一次變革。

除了成立國家金融監(jiān)管總局，《方案》還提出包括深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革、完善國有金融資本管理體制，以及加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理等多項內(nèi)容，改革力度之大近年來前所未有。

在本輪機(jī)構(gòu)改革中，為何金融監(jiān)管體制改革排在首位？在2018年銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并之后，時隔5年重啟金融監(jiān)管體制改革，意在解決哪些問題？

紅塔證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖說，本輪金融監(jiān)管體制改革重點在于金融機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化，可以理解為延續(xù)上一輪改革的漸進(jìn)式改革，意在增強(qiáng)金融監(jiān)管的效率和有效性。

“隨著現(xiàn)代科技與金融行業(yè)的融合度越來越高，金融業(yè)態(tài)、風(fēng)險形態(tài)、傳導(dǎo)路徑和安全邊界都已發(fā)生重大變化；同時，隨著國際形勢不確定性增大，金融風(fēng)險形勢也呈現(xiàn)復(fù)雜嚴(yán)峻、新老問題交織疊加等特征，需要調(diào)整、形成和完善更適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展格局需求的金融監(jiān)管機(jī)制，在提高金融促發(fā)展動力的同時，持續(xù)強(qiáng)化金融風(fēng)險防控能力。”清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長田軒說。

植信投資研究院院長、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事長連平認(rèn)為，實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能相分離、消除金融監(jiān)管真空，以及理順和優(yōu)化地方金融監(jiān)管功能是本輪金融監(jiān)管體制改革需要重點解決的問題。

在他看來，長期以來，我國金融監(jiān)管模式以機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)管為主，對銀行、證券、保險、信托等行業(yè)進(jìn)行了專業(yè)的監(jiān)管，但隨著跨業(yè)跨市場金融業(yè)務(wù)量的增加，不同類型機(jī)構(gòu)間的交叉業(yè)務(wù)成為監(jiān)管盲點，金融風(fēng)險的交叉感染概率上升，機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)監(jiān)管已不能滿足現(xiàn)代化金融發(fā)展的監(jiān)管要求。

中國社科院金融研究所金融科技研究室主任尹振濤認(rèn)為，現(xiàn)代金融體系創(chuàng)新發(fā)展最明顯的特點就是混業(yè)經(jīng)營。“銀行、證券和保險等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)越來越趨同，同一金融產(chǎn)品或服務(wù)有多種類型機(jī)構(gòu)的參與。”在他看來，金融混業(yè)發(fā)展對分業(yè)監(jiān)管模式帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，容易產(chǎn)生監(jiān)管空白。

“雖然銀監(jiān)會和保監(jiān)會在2018年進(jìn)行了整合，但并未完全消除機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的不足，進(jìn)一步調(diào)整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。”尹振濤認(rèn)為，如果仍按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式監(jiān)管綜合金融業(yè)務(wù)可能會出現(xiàn)多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的情況。

中國人民銀行貨幣政策委員會副秘書長潘宏勝曾撰文指出，一方面，很多復(fù)雜金融產(chǎn)品本身就是監(jiān)管套利，使現(xiàn)有監(jiān)管即使打上補(bǔ)丁仍顯“力不從心”。另一方面，經(jīng)營主體與監(jiān)管部門之間的“博弈”使得監(jiān)管效力可能打折扣。

重構(gòu)金融監(jiān)管框架

囿于以上諸多問題，重構(gòu)中國金融監(jiān)管架構(gòu)迫在眉睫。

從《方案》看，本輪金融監(jiān)管體制改革涉及橫向優(yōu)化“一行兩會”之間監(jiān)管職責(zé)劃分，縱向理順中央和地方金融相關(guān)體制，以及完善國有金融資本管理體制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)從過去“參公”的事業(yè)編制轉(zhuǎn)為正式的公務(wù)員等。

其中，最大的變化是將金融監(jiān)管架構(gòu)由原來的“一行（央行）兩會（銀保監(jiān)會、證監(jiān)會）”調(diào)整為“一行（央行）一局（國家金融監(jiān)管總局）一會（證監(jiān)會）”，不再保留銀保監(jiān)會。同時，組建中央金融委員會作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機(jī)關(guān)，同中央金融委員會辦公室合署辦公。

“這將成為中國式現(xiàn)代化金融制度安排的重要特征之一。”連平認(rèn)為，這一改革凸顯了黨中央對我國金融穩(wěn)定發(fā)展的高度重視，有助于加強(qiáng)和優(yōu)化金融業(yè)改革發(fā)展的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

事實上，中央金融工作委員會并不是一個全新機(jī)構(gòu)。1998年5月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，決定成立中共中央金融工作委員會。央行、證監(jiān)會以及大多數(shù)全國性金融機(jī)構(gòu)的省級分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和直屬單位主要負(fù)責(zé)人的任免，均應(yīng)征得中央金融工作委員會的同意。

彼時，面對亞洲金融危機(jī)的考驗和防范化解金融風(fēng)險的需要，中央金融工作委員會為建立和完善現(xiàn)代金融體系提供了組織保證，有利于金融安全、高效穩(wěn)健運行。2002年，在中國加入WTO、金融改革啟動的背景下，中央金融工作委員會被撤銷，央行分離出監(jiān)管職能，銀監(jiān)會成立。而如今，站在新的歷史起點上，新組建的中央金融委員會和中央金融工作委員會，要承擔(dān)怎樣的使命？

上海金融與發(fā)展實驗室主任曾剛認(rèn)為，這意味著，金融監(jiān)管工作從原來的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)上升為黨中央決策議事，通過更強(qiáng)有力的保障，能夠加強(qiáng)金融工作一體化，保證金融改革發(fā)展的正確方向。

中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明認(rèn)為，此輪金融監(jiān)管改革意在厘清貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管以及包括金融消費者保護(hù)在內(nèi)的行為監(jiān)管關(guān)系，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全和效率的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。川財證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究所所長陳靂認(rèn)為，為減少監(jiān)管職能的沖突、重疊和盲區(qū)，成立國家金融監(jiān)管總局，將在很大程度上掃除監(jiān)管盲區(qū)，避免監(jiān)管套利。

根據(jù)《方案》，國家金融監(jiān)管總局在銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上，劃入人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)。經(jīng)過調(diào)整，人民銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管；國家金融監(jiān)管總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管和金融消費者、投資者權(quán)益保護(hù)；證監(jiān)會主要負(fù)責(zé)資本市場監(jiān)管，增加企業(yè)債券發(fā)行審核等職責(zé)。

以改革前后的人民銀行為例，連平說，改革前，無論是金融控股公司日常監(jiān)管還是金融消費者保護(hù)，都不屬于宏觀調(diào)控應(yīng)有的范圍，相反卻是金融監(jiān)管合理的對象和內(nèi)容；改革有助于人民銀行在剝離本不相匹配的職能后，更加專心致志地做好其本職工作；進(jìn)一步理順宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管的職能，推動相關(guān)主管部門更好地履行相關(guān)職責(zé)，更有效地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)和防控金融風(fēng)險。

“此次改革正體現(xiàn)了‘雙峰監(jiān)管模式的核心特征，即審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管適度分離。”田軒認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革的部署安排，正是為了保證審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管在相互配合的基礎(chǔ)上各司其職，確保金融系統(tǒng)健康運行、金融主體行為得當(dāng)，從而提升整個金融體系的穩(wěn)定性。

明明認(rèn)為，改革后的金融監(jiān)管框架，職能清晰，面對風(fēng)險事件可以及時有效地形成監(jiān)管合力，解決交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，逐步建立符合現(xiàn)代金融混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)新發(fā)展特點的監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的交易行為。

“這樣一來，即便今后出現(xiàn)新的金融機(jī)構(gòu)和金融形式，也都在監(jiān)管框架之內(nèi)。”曾剛說，改革進(jìn)一步明晰了各部門、各層級的監(jiān)管職責(zé)，順應(yīng)了金融行業(yè)發(fā)展的整體趨勢。廣州期貨股份有限公司研究總監(jiān)兼研究中心總經(jīng)理王荊杰認(rèn)為，隨著金融監(jiān)管頂層設(shè)計的優(yōu)化，未來監(jiān)管效率及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有望顯著提升，有助于引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。

?統(tǒng)一金融消費者權(quán)益保護(hù)

本輪金融監(jiān)管體制改革的另一大亮點是統(tǒng)一此前分散在“一行兩會”的金融消費者保護(hù)職能，以加強(qiáng)行為監(jiān)管。

“近年來，部分金融產(chǎn)品創(chuàng)新和復(fù)雜程度不斷提高，需要投資者具備一定的專業(yè)知識。但普通消費者不具備這種能力，導(dǎo)致此類金融消費相較于其他方面的消費，可能面臨更大的風(fēng)險。”明明認(rèn)為，金融消費者的利益是金融業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，對維護(hù)金融穩(wěn)定和促進(jìn)社會和諧都具有重要意義。

然而，在原有的金融監(jiān)管體制中，金融消費者保護(hù)工作按監(jiān)管對象分類，分散在不同部門。長期以來，國內(nèi)缺少應(yīng)用于全市場產(chǎn)品、市場參與者的“金融消保法”，也沒有一個獨立的監(jiān)管主體來統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融市場中消費者權(quán)益保護(hù)的工作和規(guī)范。

本輪改革將原人民銀行的金融消費者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)，全部劃歸由國家金融監(jiān)管總局負(fù)責(zé)。

“改變了之前‘九龍治水的局面，形成金融消費者權(quán)益保護(hù)的合力。”田軒認(rèn)為，過去分散式的監(jiān)管或者說分業(yè)監(jiān)管面臨著監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、重疊監(jiān)管、監(jiān)管真空、監(jiān)管手段不夠豐富等問題，客觀上會造成監(jiān)管的套利，增加金融消費者維權(quán)的成本。改革后將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)管總局，正是將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等金融交易各個環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的頂層力量，進(jìn)行全市場、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，提升監(jiān)管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng)。

對于新的金融消費者保護(hù)部門，一名靠近金融監(jiān)管的人士指出，不能簡單地把原來分散的“一行兩會”的金融消保工作簡單合并，而應(yīng)該成立一個全金融市場的行為監(jiān)管局，除了消費者保護(hù)，行為監(jiān)管還應(yīng)該覆蓋到金融機(jī)構(gòu)之間批發(fā)市場的交易行為，包括同業(yè)市場、黃金市場、大宗商品市場等交易中的操作市場、內(nèi)幕交易、利益輸送等不當(dāng)行為，同時，應(yīng)該賦予這個新的部門檢查處罰權(quán)。

在田軒看來，進(jìn)一步完善投資者保護(hù)機(jī)制，還需要在法律制度層面進(jìn)一步予以保障。他舉例稱，作為成熟資本市場一個非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監(jiān)管后端充分調(diào)動“沉默的大多數(shù)”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾作用。

深化地方金融監(jiān)管改革

深化地方金融監(jiān)管體制改革，是本次改革方案中另一備受關(guān)注的焦點。

“近年來，地方性金融產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展所帶來的潛在不穩(wěn)定性和風(fēng)險問題，已成為影響地方金融運行效率和金融安全、決定地方金融能否健康發(fā)展，甚至是地方經(jīng)濟(jì)與社會能否保持穩(wěn)定的重要因素。”招聯(lián)首席研究員董希淼解釋，這是地方金融改革成為本輪金融改革重要內(nèi)容的原因。

“過去，由于中央難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進(jìn)行直接管理，在片面求發(fā)展理念牽引下，部分區(qū)域地方政府干預(yù)金融、非法集資、債務(wù)鏈條斷裂等亂象及風(fēng)險事件時有發(fā)生，導(dǎo)致區(qū)域性風(fēng)險隱患突出。”田軒指出，究其原因，地方金融監(jiān)管存在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；監(jiān)管職能分散，未實現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理；監(jiān)管力量能力不足等主要問題。

董希淼介紹，2002年，上海市率先成立金融服務(wù)辦公室；2008年起，各地金融辦開始在職權(quán)、編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置上走向獨立。截至2011年底，所有省級政府都成立了金融辦。2009年，北京市將金融辦升級為金融局。2017年以來，各省份將金融局（辦）升格為地方金融監(jiān)督管理局，以加強(qiáng)對“7+4”類地方金融組織的監(jiān)管，與“一行兩局”（地方人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)局）形成錯位監(jiān)管和互補(bǔ)。

時隔五年，位于北京市金融街15號的鑫茂大廈又一次迎來換牌——2018年4月8日，銀監(jiān)會、保監(jiān)會的牌子被換成了銀保監(jiān)會；2023年5月18日，銀保監(jiān)會的牌子被換成國家金融監(jiān)督管理總局。

“但在當(dāng)前日益復(fù)雜的金融環(huán)境下，我國地方金融監(jiān)管還存在著諸多不足和問題。”董希淼指出，具體表現(xiàn)包括地方金融監(jiān)管法律體系建設(shè)不足、中央和地方政府權(quán)責(zé)分工不清晰、地方政府金融監(jiān)管部門角色沖突等。

例如，地方金融監(jiān)管局往往加掛金融工作辦公室、金融服務(wù)局等牌子，將促進(jìn)金融發(fā)展甚至招商引資作為其重要工作。這些工作內(nèi)容與其金融監(jiān)管、風(fēng)險處置等職責(zé)和角色發(fā)生沖突。在實踐中，存在越權(quán)審批設(shè)立地方金融組織、違規(guī)擴(kuò)大地方金融組織經(jīng)營區(qū)域等現(xiàn)象。

針對以上問題，《方案》明確，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

李奇霖認(rèn)為，本輪改革后，地方金融監(jiān)管專職專責(zé)，專注于對地方金融機(jī)構(gòu)和金融活動的監(jiān)管，有助于統(tǒng)一地方的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、形成監(jiān)管合力。

“本次改革方案，在頂層設(shè)計上對加強(qiáng)中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃。”田軒認(rèn)為，下一步應(yīng)該在具體運營細(xì)節(jié)上進(jìn)行優(yōu)化：進(jìn)一步厘清中央與地方金融監(jiān)管事權(quán)邊界；完善金融監(jiān)管權(quán)配置的法治供給，壓實風(fēng)險處置責(zé)任；以新興業(yè)務(wù)監(jiān)管作為抓手，增強(qiáng)中央和地方對金融監(jiān)管的合力；堅持促發(fā)展和防風(fēng)險并重，堅持市場化法治化原則，更好發(fā)揮政府作用，正確把握金融發(fā)展和金融監(jiān)管的關(guān)系。

董希淼建議，應(yīng)該盡快出臺《地方金融監(jiān)督管理條例》，通過制定行政法規(guī)，明確地方金融監(jiān)管上位法依據(jù)和基本規(guī)則，授予地方政府金融監(jiān)管權(quán)限但剝離地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“融資職能”；明晰中央和地方監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍，形成責(zé)任明確、邊界清晰、央地協(xié)同的地方金融監(jiān)管制度。同時，在全國統(tǒng)一地方金融組織的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，減少跨區(qū)域的監(jiān)管套利。在條件成熟時，將《條例》升級為《地方金融監(jiān)督管理法》。

如何明晰中央和地方監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍？董希淼建議，中央金融管理部門負(fù)責(zé)制定地方金融監(jiān)管基本規(guī)則，對地方政府金融監(jiān)管部門予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)；地方政府主要履行對地方金融組織監(jiān)管和風(fēng)險處置職責(zé)，打擊非法集資，維護(hù)屬地金融穩(wěn)定。

“要重新定位地方政府金融監(jiān)管部門。”董希淼建議，通過法律法規(guī)，賦予地方政府金融監(jiān)管局必要的履職手段，如對地方金融組織進(jìn)行檢查、處罰等，還可探索建立中央和地方金融監(jiān)管部門雙向的人員交流等機(jī)制，提高地方金融監(jiān)管局的專業(yè)能力。

利好中國企業(yè)債市融資活動便利化

“不僅如此，本次改革將公司/企業(yè)債券審核發(fā)行的重任交由新的中國證券監(jiān)督管理委員會。這是中國債券市場發(fā)展甚至是中國金融市場發(fā)展的關(guān)鍵一步。”獨立國際策略研究員陳佳向南都灣財社記者表示。

從微觀層面來看，這項改革不僅極大推進(jìn)了企業(yè)債券發(fā)行注冊制改革，利好廣大中國企業(yè)債市融資活動便利化，更對梳理前期債市堵點痛點，深化我國金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步發(fā)展直接融資以支持實體經(jīng)濟(jì)加速修復(fù)，都有著極為重大和長遠(yuǎn)的意義。

從中國金融監(jiān)管層積極參與全球貨幣政策與金融監(jiān)管改革與發(fā)展角度分析，陳佳認(rèn)為，在貨幣政策合作層面，新的監(jiān)管框架下，人行與國際同業(yè)對標(biāo)合作將更為清晰明確；而新的金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會和外管局架構(gòu)則更符合現(xiàn)代國際金融監(jiān)管創(chuàng)新方向。

展望未來，陳佳表示，中國這套新的金融監(jiān)管框架將在深化國際金融監(jiān)管合作、促進(jìn)跨境資本合理有序流動、打擊跨境洗錢詐騙賭博等經(jīng)濟(jì)金融非法活動，維護(hù)各國金融繁榮穩(wěn)定方面起到更為積極的作用。